II GSK 1449/21

II GSK 1449/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1705/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-26
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 34 ust. 2
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzzn ust. 1, ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1705/20 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1705/20, po rozpoznaniu skargi B. B. (dalej: "skarżąca") na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS") decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] znak [...] na podstawie art. 5 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 607) oraz art. 104, art. 107 § 1 i art. 108 § 1 w zw. z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w kwocie 30 000 zł za naruszenie w dniu [...] czerwca 2020 r. obowiązku kwarantanny. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie podporządkowała się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatek urzędowych sporządzonych w dniu [...] czerwca 2020 r. przez funkcjonariuszy Posterunku Policji w K., z których wynika, że adresat decyzji naruszył w dniu [...] czerwca 2020 r. o godz. [...] obowiązek kwarantanny, mimo nałożenia takiego obowiązku w drodze decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...]. Obowiązek kwarantanny obejmował okres od dnia [...] maja 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. Naruszenie obowiązku kwarantanny polegało na spotkaniu się adresata w miejscu podanym do odbywania kwarantanny z osobą postronną, zamieszkującą pod innym adresem (spotkanie miało charakter towarzyski i polegało na spożywaniu alkoholu). Organ wskazał, że obowiązek poddania się kwarantannie wynika z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, natomiast wysokość kary pieniężnej za naruszenie obowiązków kwarantanny z art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakłada na osobę naruszającą obowiązek kwarantanny, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpoznaniu odwołania skarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca została objęta obowiązkową kwarantanną w okresie od dnia [...] maja 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r.
w wyznaczonym miejscu: W., poczta C., na podstawie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie odwołała się od ww. decyzji, zatem obowiązek odbywania kwarantanny przez skarżącą organ uznał za bezsporny. Jednocześnie organ wskazał, że z wyjaśnień zawartych w odwołaniu wynika, iż skarżąca była świadoma konieczności przebywania w kwarantannie, zlekceważyła jednak ten obowiązek i wpuściła do miejsca jej odbywania osobę postronną. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Biorąc pod uwagę treść akt sprawy oraz fakty opisane przez skarżącą, PWIS nie kwestionował przebywania skarżącej na terenie posesji W., C., lecz zwrócił uwagę, iż skarżąca wpuszczając osobę postronną na teren tej posesji, na której powinna odbywać kwarantannę, naruszyła nałożony na nią obowiązek, poprzez niepoddanie się odosobnieniu. Powyższe zdaniem organu, narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.f ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących ustaleń stanu faktycznego na podstawie notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 15zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem
COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić
w szczególności na podstawie ustaleń Policji (...). Organ odwoławczy nie ma podstaw by kwestionować wiarygodność notatek sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji.
Odnosząc się do zarzutu w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 10
§ 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie zapewniania stronie czynnego udziału
w postępowaniu administracyjnym PWIS zwrócił uwagę, iż organ I instancji działając na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W odniesieniu do art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniach wszczynanych z urzędu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można pominąć jednak, iż naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, a nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, które powoduje konieczność uchylenia decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że zarzucając naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. na skarżącej ciążył obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie PPIS miał na celu niemalże natychmiastowe zdyscyplinowanie strony do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie
i życie innych ludzi. Jeżeli PPIS planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to stosownie do art. 10
§ 1 k.p.a. byłoby to działaniem kolidującym z szybkością postępowania narzuconym m.in. przez art. 108 § 1 k.p.a. Jednocześnie należy stwierdzić, iż celem regulacji zawartych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) było spowodowanie realnego zagrożenia nieuchronności kary i jej wymiarem w celu ochrony zdrowia i życia innych ludzi. Załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zachowanie skarżącej stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego wskutek możliwości przenoszenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2 na kolejne osoby, które w wyniku tego mogły stracić zdrowie i życie. Organ administracji publicznej wymierzając karę administracyjną wziął pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7. Organ administracji publicznej zobowiązany był wziąć pod uwagę w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. O wysokości kary w danej sytuacji zadecydował głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi, jaki był wywołany działaniem strony postępowania administracyjnego.
Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej, jaka musiała być nałożona na adresata decyzji. Organ odwoławczy nie może uznać, że nawet istotnie trudna sytuacja materialna (rodzinna, zarobkowa) sprawcy powinna powodować obniżenie kary pieniężnej lub całkowite wyłączenie odpowiedzialności, skoro sprawca działał w pełnej świadomości, lekceważąc zagrożenie jakie wywołał dla zdrowia i życia innych ludzi. Organ nie musiał w tym zakresie weryfikować zdolności finansowej, ani sytuacji materialnej strony postępowania administracyjnego. Sytuacja materialna nie może mieć bezpośredniego wpływu na wysokość kary w danej sytuacji z powyższych względów. Popadnięcie strony w ewentualny niedostatek jest w okolicznościach czynu jakiego dopuścił się adresat decyzji konsekwencją jego nieodpowiedzialnego zachowania. Nie przestrzegając reżimu sanitarnego ustalonego prawem powszechnie obowiązującym adresat decyzji nie obawiał się, że w stan niedostatku zostaną wpędzone osoby, które wskutek jego zachowania mogły ulec zakażeniu, stracić pracę w wyniku zapaści gospodarczej, ewentualnie utracić jedynego żywiciela rodziny - który również mógł zostać zakażony
i umrzeć. Działanie skarżącej odzwierciedla brak dostatecznej staranności strony
w przestrzeganiu przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.f ww. aktu prawnego osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Organ II instancji działanie strony uznał za skrajnie lekkomyślne. Świadome przebywanie osoby poddanej kwarantannie z osobą postronną stanowi lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy tym samym wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, iż argumenty strony nie mogą stanowić przesłanki do odstąpienia od nałożonej kary. W ocenie PWIS kara pieniężna wymierzona przez PPIS jest adekwatna do przewinienia, które mogło przyczynić się rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Niepodporządkowanie się obowiązkowi kwarantanny należy uznać za duże zagrożenie panującego stanu pandemii oraz lekceważące w stosunku do wprowadzonych na ten stan w Polsce przepisów, które mają na celu ograniczenie liczby zakażeń wśród obywateli. Tym samym organ uznał za wysoki zarówno stopień szkodliwości czynu, jak i stopień zawinienia.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Sądu, który wyrokiem
z 26 lutego 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem
COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego
z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie natomiast z art. 34
ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 art. 48a wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.). Organy administracji przyjęły, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2020 r. naruszyła obowiązek poddania się kwarantannie, który wynikał z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Naruszenie obowiązku kwarantanny, zdaniem organów, polegało na spotkaniu się skarżącej w miejscu podanym do odbywania kwarantanny z osobą postronną, zamieszkującą pod innym adresem. Przy czym Sąd podkreślił, że skarżąca kwestionuje te ustalenia i wskazuje, że nie spotkała się z inną osobą, przeszła jedynie z jednego domu do drugiego. W jednym domu mieszka, a drugi jest w budowie, wobec tego nikt tam nie zamieszkuje. Podkreśliła, że nie wychodziła na ulicę i cały czas była na własnym podwórku. Przywołane wcześniej regulacje prawne dawały organom administracji prawo do nałożenia obowiązku kwarantanny, wyszczególniając ściśle sytuacje faktyczne, które kwarantannę powodują. Z kolei konsekwencje niezastosowania się do powyżej określonego obowiązku kwarantanny zostały uregulowane we wspomnianym wyżej art. 15zzzn ustawy z dnia
2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Obowiązek kwarantanny został więc nałożony na skarżącą w oparciu o podstawę prawną wymaganą w wypadku konieczności ograniczenia konstytucyjnej wolności i praw obywatela. Zdaniem Sądu, niniejsza sprawa w żadnym jednak wypadku nie może być zaliczona do kategorii spraw nie wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego. Konieczne było wyjaśnienie podstawowej kwestii, a mianowicie czy rzeczywiście w dniu [...] czerwca
2020 r., skarżąca przebywała w miejscu zamieszkania i czy faktycznie doszło do jej spotkania z osobą trzecią. Zawarte w skardze i wcześniej - w odwołaniu, argumenty były zasadne. Dlatego też obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji było sprawdzenie wszystkich przedstawionych w odwołaniu okoliczności. W szczególności organ powinien wezwać osobę, z którą spotkała się z skarżąca - T. Z. w charakterze świadka odebrać od niej zeznania na okoliczność wspólnego przebywania ze skarżącą w dniu [...] kwietnia 2020 r. Należy pamiętać, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli - jak w niniejszej sprawie - nie zostało wyjaśnione bez żadnych wątpliwości, czy skarżąca spotkała się z osobą trzecią, to niedopuszczalne było zastosowanie regulacji z art. 10 § 2 k.p.a., gdyż wykluczało to zarówno konieczność przeprowadzenia postępowania wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i zasada ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś powodowało, że organy nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.). Z tych względów organ odwoławczy nie mógł skwitować podniesionych w odwołaniu zarzutów w powiązaniu z przedstawionymi w nim zasadnymi wątpliwościami stwierdzeniem, że funkcjonariusze policji wykonują zawód zaufania publicznego, a system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne i dalej, że policjanci nie mają żadnego interesu w obwinianiu adresatów decyzji o czyny, których rzekomo nie popełnili. Strony postępowania administracyjnego nie są Policjantom znane, a sami Policjanci nie mogli mieć interesu w tym, aby świadomie i niezgodnie z prawdą doprowadzić do odpowiedzialności danej osoby, z tego względu ich notatka nie może zostać poddana w wątpliwość. Tego rodzaju uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przyjęta przez organy jako priorytet zasada nieuzasadnionej w realiach rozpoznawanej sprawy szybkości postępowania, skutkowała ograniczeniem skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiła jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Nie można także w tym miejscu zgodzić się z organami, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności, uprawniające do odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy, polegające wyłącznie na ukaraniu skarżącej za naruszenie obowiązku kwarantanny, nie miało bowiem już żadnego wpływu na wskazane w tym przepisie chronione wartości. Było jedynie środkiem represyjnym, a nie zapobiegawczym. WSA podkreślił, że organy obu instancji, nie przeprowadzając w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, nie powołały się w swoich decyzjach ani na art. 10
§ 2 k.p.a., jak też art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem
COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którym w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym, jak słusznie zauważono w skardze, nie zrzekła się przysługującego jej prawa z art. 10 § 1 k. p. a.
W konsekwencji, organy obu instancji naruszyły też art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Jak zasadnie podniesiono w skardze, jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenia przez skarżącą zakazu kwarantanny jest notatka urzędowa funkcjonariusza Policji następnie przekazana organowi sanitarnemu. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organy od dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i przeprowadzenia innych dowodów, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, jak już wspomniano, konieczne było ustalenie bez żadnych wątpliwości, czy skarżąca w dniu [...] czerwca
2020 r. przebywała pod wskazanym przez siebie adresem i kontaktowała się z osobą trzecią. Organy obu instancji bazując jedynie na notatce policyjnej i nie przeprowadzając wnioskowanych przez skarżącą dowodów, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. Ponadto, skoro postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to obowiązkiem organów było stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomienie o jego wszczęciu wszystkich osób będących stronami w sprawie, co ma z kolei na celu realizację zasady ich czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zasadny okazał się także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 189d pkt. 7 k.p.a. w zw.
z art. 8 § 1 k.p.a. Organy bowiem nie poczyniły jakichkolwiek rozważań i ustaleń dotyczących warunków osobistych skarżącej, nakładając na nią bardzo wysoką karę pieniężną, nie próbując nawet ustalić, czy skarżąca jest w stanie taką karę uiścić. Odnosząc się do wymiaru kary pieniężnej, Sąd zaznaczył, że w dacie wydania decyzji organu I instancji ([...] czerwca 2020 r.), jak też zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2020 r.) obowiązywał art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r.
poz. 1842, dalej: "ustawa covid"). Przepis ten stanowił, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Treść tego przepisu nie określa dolnej granicy kary. Ustawodawca określił jedynie jej maksymalną granicę (30 000 zł). Stosując art. 15zzzn ustawy covid, organ ma zatem możliwość miarkowania wysokości kary m.in. za naruszenie obowiązku kwarantanny i może wymierzyć (np. w przypadku naruszeń mniejszej wagi, ze względu na warunki osobiste sprawcy, czy inne okoliczności) karę niższą. Jeżeli zatem organy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, dojdą do przekonania o naruszeniu przez skarżącą nakazu kwarantanny, to powinny miarkując wysokość ewentualnej kary mieć na uwadze, że kwestia zastosowania opisanej sankcji nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, jak i to, że przepis ten nie przewiduje dolnej granicy kary.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 2 kpa oraz art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, a tym samym organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzestając w sposób nieuprawniony wyłącznie na etyce zawodowej policjanta, co skutkowało tym, że skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie zachodziły przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazujące uznanie tychże decyzji za niezgodnych z prawem;
3. art. 189d pkt 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że rozstrzygając o wysokości kary, organy nie rozważyły warunków osobistych Skarżącego, na którego nałożona została kara administracyjna w wysokości 30.000 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Ponieważ zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, konieczne jest prawidłowe ich określenie w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Zarzut błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zaś wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną z uwzględnieniem ww. zasad należało stwierdzić, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez WSA kontroli legalności zaskarżonej decyzji PWIS.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania postawionych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczących kwestii pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na gruncie ustawy "covid" oraz znaczenia dowodowego w takim postępowaniu
(w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej) notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, należy wskazać, że te problemy były już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w sprawie II GSK 2365/21. Wyrażone tam poglądy i stanowisko NSA w składzie orzekającym w całości podziela.
Przechodząc zatem już do omówienia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, nie mogły zostać uznane za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Dla oceny skutków uchybienia tego przepisu konieczne jest odróżnienie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału
w każdym stadium postępowania od jego naruszenia przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W piśmiennictwie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wiąże się z ugruntowanym w prawie europejskim i krajowym prawem do wysłuchania (por. W. Chróścielewski (red.), Z Kmieciak (red.) - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; opublikowano: WKP 2019; komentarz do art. 10 i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo).
Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która może wręcz stanowić podstawę do wznowienia postępowania - jak wynika to z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji prowadzący postępowanie w ramach zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu powinien zatem zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo
w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81).
Co istotne, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązuje - jak wynika to wprost z treści art. 10 1 k.p.a. - w każdym stadium postępowania.
W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że nie można uznać za wystarczające zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału tylko w postępowaniu odwoławczym
z pominięciem jej uprawnień procesowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Pozostawałoby to w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 10
§ 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 577/15).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że stronie nie zapewniono prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Co prawda wskazano, że - stosownie do regulacji zawartej w art. 10 § 2 k.p.a. - organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1
w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jednakże - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu - zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że tego typu sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zgodnie z decyzją nakazującą poddanie się obowiązkowej kwarantannie zakaz opuszczania miejsca kwarantanny obowiązywał przez 21 dni od
[...] maja do [...] czerwca 2020 r. Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania oraz zapadłej decyzji w przedmiocie kary skarżąca otrzymała [...] czerwca 2020 r., jak wynika z jej adnotacji na decyzji w aktach administracyjnych, a więc już po zakończeniu okresu kwarantanny.
O ile oczywiste jest, że załatwienie sprawy o nakazanie poddania się kwarantannie nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego o tyle - jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji - postępowanie
w przedmiocie ukarania za naruszenie zakazu opuszczenia miejsca kwarantanny nie mieści się w tych kategoriach. Niewątpliwie też kara, aby spełniała swój cel, powinna być wymierzona szybko i powinna być nieuchronna - jak wskazał autor skargi kasacyjnej - jednak w sprawie brak powodów by uznać, że poszanowanie zasady prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania niweczy ten cel. Skład orzekający - nie negując wywodów skargi kasacyjnej co do specyfiki zagrożenia powodowanego wirusem SARS-CoV-2 i szczególnie wysokiej zakaźności choroby wywoływanej tym wirusem - nie widzi podstaw prawnych do pozbawiania strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia sankcji administracyjnej - kary pieniężnej. Nałożenie wspomnianej kary administracyjnej nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, zaś wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie negatywnych skutków naruszenia.
Odnosząc się do kolejnych argumentów skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające
z art. 10 § 1 k.p.a. - w tym w zakresie prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - należy wiązać ściśle
z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może bowiem zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, o ile nie zachodzi wyłączenie, o którym mowa
w § 2 art. 10 k.p.a. - co na tle niniejszej sprawy było już przedmiotem rozważań.
Z tych powodów, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, odstąpienie od zachowania gwarancji procesowych - począwszy od niezawiadomienia strony
o wszczęciu postępowania z urzędu, czego wymaga art. 61 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy nie było podstaw do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. doprowadziło do uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Zaniechano ustalenia, czy w istocie
w dniu [...] czerwca 2020 r. doszło do naruszenia obowiązku kwarantanny poprzez spotkanie skarżącej z osobą trzecią.
W ocenie składu orzekającego NSA w rozpatrywanym przypadku
w postępowaniu odwoławczym nie doszło do konwalidowania uchybień popełnionych
w toku postępowania przed organem I instancji.
Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie także na etapie postępowania odwoławczego nie zachodziła sytuacja opisana w art. 12 § 2 k.p.a. - sprawa w przedmiocie kary za naruszenie obowiązku kwarantanny nie należy do spraw niewymagających zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień.
Stanowiska tego nie podważa regulacja zawarta w art. 15zzzn ust. 2 ustawy
z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis ten stanowi, że stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (m.in. obowiązku kwarantanny), może nastąpić
w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów.
Skoro więc stwierdzenie naruszenia określonych obowiązków może nastąpić
"w szczególności" na podstawie ustaleń wskazanych w przepisie służb - to znaczy, że ustawodawca przewidział w tym zakresie otwarty katalog dowodów. Skarżący kasacyjnie organ nie wywodzi nawet, że załączona do akt notatka urzędowa Policji ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Nawet jednak przeciwko tego typu dokumentom możliwe jest przeprowadzenie kontrdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Zatem wskazywana przez skarżącą argumentacja powinna doprowadzić organ do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym jak trafnie uznał WSA, przesłuchania w charakterze świadka T. Z., czyli osoby z którą skarżąca miała spotkać się w dniu [...] czerwca 2020 r. Skwitowanie przez organ zarzutów strony argumentami "z autorytetu" funkcjonariuszy Policji, tj, że wykonują oni zawód zaufania publicznego i nie mają żadnego interesu, aby doprowadzić do odpowiedzialności danej osoby - w konsekwencji ich notatka nie może zostać podana w wątpliwość, nie mogą podważyć prawidłowego stanowiska WSA o uchybieniach w zgromadzeniu materiału dowodowego, stanowiących naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 81 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie przy tym uznał, że zasadzie prawdy obiektywnej uchybiono w całym postępowaniu, ze skutkiem o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. (organ, prawidłowości zastosowania tego przepisu nie zakwestionował zresztą żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej).
Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 skargi kasacyjnej), albowiem ten przepis nie miał zastosowania i nie był stosowany w sprawie. Podstawą uchylenia decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił również na czym miało polegać uchybienie art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skoro WSA dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, stosując przy tym kryterium legalności.
Podzielić również należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że
w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej zasadne było uwzględnienie dyrektyw z art. 189d k.p.a. Kwestie te - w zależności od ustaleń faktycznych jakie zostaną poczynione w sprawie co do naruszenia obowiązku kwarantanny - powinny być przedmiotem analizy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wbrew temu, co autor skargi kasacyjnej próbuje wykazać w ostatnim zarzucie, ani decyzja I, ani II instancji nie zawiera dostatecznych rozważań warunków osobistych skarżącej, obciążonej przecież karą w najwyższym ustawowym wymiarze, bo za takie nie można uznać lakonicznej konstatacji, że: "Popadnięcie strony w niedostatek jest
w okolicznościach czynu, jakiego dopuścił się adresat decyzji konsekwencją jego nieodpowiedzialnego zachowania." Oprócz tego rodzaju ogólnych uwag mogących pasować do każdej sprawy w której przypisano naruszenie wymogów sanitarnych, brak w obu decyzjach konkretnych ustaleń dotyczących skarżącej, o których mowa
w art. 189d pkt 7 k.p.a. Co więcej stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że na skarżącą została nałożona kara w wysokości 20.000 zł (zarzut 3 petitum skargi kasacyjnej) poddaje w wątpliwość, czy nie tyle wyczerpujące, ale jakiekolwiek dane dotyczące sytuacji osobistej skarżącej były w sprawie brane pod uwagę.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.