II GSK 1447/21

II GSK 1447/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1918/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-26
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2020 poz 1842
15zzzn ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 81 w zw. z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, arrt. 189d pkt 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1918/20 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1918/20, po rozpoznaniu skargi R. O. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
PWIS zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 5 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm. dalej: "ustawa
o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych:), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania R. O. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS, wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za naruszenie w dniu [...] i [...] lipca 2020 r. obowiązku kwarantanny.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że jak wynika
z notatek sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji, skarżący w dniach [...] i [...] lipca 2020 r. opuścił miejsce zamieszkania - ul. [...] w P., naruszając tym samym obowiązek odbywania kwarantanny, która obejmowała okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] lipca 2020 r.
Mając to na uwadze, organ podkreślił, że zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy, co zmaterializowało się w § 4 ust. 1 w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez obowiązek odbywania kwarantanny przez osoby wspólnie zamieszkujące lub gospodarujące z osobą poddaną obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.
Organ odwoławczy podkreślił, że Minister Zdrowia w drodze rozporządzenia
z dnia 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.). W art. 46b pkt 5 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych wskazano natomiast, że "w rozporządzeniu,
o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie".
Tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały zawarte w przepisach § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1066).
Skarżący w dniach [...] i [...] lipca 2020 r. opuścił miejsce pobytu będące jednocześnie miejscem kwarantanny, co stanowiło naruszenie nakazu, o którym mowa w ww. § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r.
W ocenie PWIS, zachowanie skarżącego mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, tj. naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, PWIS powołał się na treść art. 10 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ II instancji wskazał przy tym, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązana jest uprawdopodobnić istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, czego
w odwołaniu skarżący nie uczynił.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości
10 000 zł.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 26 marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2020 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zakresie obowiązku, o którym mowa
w art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (obowiązek poddania się kwarantannie), Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 19 czerwca
2020 r. ustanowiła określone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066; stan prawny na dzień stwierdzenia naruszenia przez skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny).
Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, jako podstawę materialnoprawną swoich rozstrzygnięć wskazały przepisy § 4 ust. 1 i § 5 przywołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2
pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia
5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.
Należy zauważyć, że § 2 ust. 2 pkt 2, do którego odwołuje się zacytowany § 4 ust. 1 rozporządzenia, statuuje obowiązek odbycia kwarantanny przez osoby przekraczające granicę Rzeczypospolitej Polskiej, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi, z zastrzeżeniem że kwarantanna ulega zakończeniu po 24 godzinach od zamieszczenia przez medyczne laboratorium diagnostyczne w systemie, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, ujemnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 finansowanego ze środków publicznych.
Z kolei przywołany przez organy § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że osoba poddana obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, odbywa ją razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Informuje ona Policję albo organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej o imieniu i nazwisku oraz numerze PESEL i numerze telefonu tych osób, jeżeli go posiadają. Informację tę przekazuje się za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.
Jednocześnie w ust. 2 § 5 przywołanego wyżej rozporządzenia przewidziano, że do osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących, o których mowa w ust. 1 oraz § 2 ust. 2 pkt 2, stosuje się przepisy § 4.
Sąd podkreślił, że w myśl art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały
w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej, przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
Unormowania z § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 5 rozporządzenia odnoszą się zatem do obowiązku kwarantanny wynikającego z dwóch różnych zdarzeń. W przypadku § 2 ust. 2 pkt 2, obowiązek kwarantanny powstaje w związku z samym tylko przekroczeniem granicy RP przy powrocie z zagranicy, natomiast w § 5 rozporządzenia mowa jest
o obowiązku kwarantanny powstałym w wyniku decyzji właściwego organu, o czym stanowi art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.
W obydwu przypadkach obowiązek ten rozciąga się na osoby wspólnie zamieszkujące lub gospodarujące.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt rozpoznawanej sprawy w żadnym razie nie wynika jednak, które ze zdarzeń opisanych w przywołanych przepisach stanowiło podstawę faktyczną obowiązku kwarantanny w przypadku skarżącego. Pomimo formułowanych przez skarżącego zarzutów, dotyczących wątpliwości co do zasadności objęcia obowiązkiem kwarantanny osoby, z którą skarżący zamieszkuje,
a tym samym i jego, w decyzji organu II instancji nie sposób doszukać się jakiegokolwiek odniesienia do powyższej kwestii. Natomiast organ I instancji
w uzasadnieniu swojej decyzji w zasadzie w jednym tylko zdaniu wskazał, że "Adresat decyzji jest osobą zamieszkującą lub gospodarującą z osobą, która decyzją administracyjną została objęta kwarantanną", co może sugerować, że chodzi tu
o sytuację wynikającą z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 5 ww. rozporządzenia. Tym niemniej, organy nie wyjaśniły, z jakiej daty i wobec kogo wydana została przedmiotowa decyzja dotycząca obowiązku poddania kwarantannie. Brak jest także ustaleń w zakresie podnoszonych przez skarżącego argumentów wskazujących na negatywny test na obecność koronawirusa
u ww. osoby, który według jego twierdzeń miał zostać wykonany już [...] lipca 2020 r.
w Szpitalu na ul. [...] w W.
W tych okolicznościach istotnego znaczenia w sprawie nabiera zagadnienie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz prowadzenia postępowania przez organy z zachowaniem podstawowych reguł procesowych wyrażonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu, załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że z uwagi na wyjątkowy charakter przepisu art. 10 § 2 k.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak. J. Borkowski, wyd. 13, wydawnictwo C.H. Beck). Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji.
Inna jest sytuacja wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, spowodowane np. stwierdzeniem na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Taki stan rzeczy uzasadnia niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału
w postępowaniu.
Zupełnie nieadekwatne jest natomiast powoływanie się przez organ na przepis art. 10 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy prowadzi on postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zaistniałe już naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych.
Za nieuprawnione należy uznać także stanowisko organów obu instancji, że zasada szybkości postępowania ma prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Bez wątpienia, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak uwadze organów, że w przywołanym przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego.
WSA zauważył, że z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i 77 k.p.a. organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatek urzędowych Policji pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a.
Wskazał, że notatki służbowe Policji przekazane PPIS, nie mogły
w kontrolowanej sprawie stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogły stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Jest tak nie tylko dlatego, że treść notatki sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., ale przede wszystkim ze względu na fakt, iż skarżący sygnalizował wątpliwości dotyczące zasadności objęcia go obowiązkiem kwarantanny. Tymczasem z ustaleń poczynionych w postępowaniu prowadzonym przez organy nie wynika, w oparciu o jakie przesłanki i okoliczności faktyczne przyjęto, że skarżący podlegał w okresie od [...] do [...] lipca 2020 r. przedmiotowym obowiązkom.
Dlatego moc dowodowa notatki Policji i jej znaczenie w sprawie powinno było zostać potwierdzone za pomocą innych środków dowodowych. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy
i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W konsekwencji organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa
w art. 10 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył także art. 61 § 4 k.p.a. bowiem nie doręczył stronie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przed wydaniem decyzji kończącej to postępowanie w I instancji oraz nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.
Wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy
i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły również art. 189d k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, przesłanek wymiaru kary w odniesieniu do sytuacji strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej.
Nie ma racji organ II instancji wskazując, że skoro wprowadzenie ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii miało na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie, to z tego względu organ przy określeniu wysokości nakładanej kary pieniężnej nie miał obowiązku wziąć pod uwagę przesłanek z art. 189d k.p.a. Powyższa argumentacja organu, dotycząca potrzeby ochrony zdrowia i życia innych osób, mogła zostać uwzględniona jedynie w odniesieniu do stwierdzenia braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, w kontekście przyczyn o których mowa w art. 189f k.p.a., tj. przy przyjęciu braku "znikomego charakteru naruszenia".
Sąd podkreślił, że żaden przepis ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem
COVID-19, ani też ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi nie wyłączał zastosowania powyższej regulacji z art. 189d k.p.a. przy ustalaniu wymiaru kary, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy.
Przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, za naruszenie, o którym mowa w art. 46b pkt 5, przewiduje karę pieniężną w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ww. przepis powinien mieć zastosowanie
w całości, gdy przepisy szczególne nie określają żadnych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.), co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. Zamiarem ustawodawcy było więc, aby wymienione okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogły wpływać łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony, na którą ma być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W tym stanie rzeczy, organy Inspekcji Sanitarnej nakładając na skarżącego karę pieniężną z pominięciem wytycznych zamieszczonych w art. 189d k.p.a. w oczywisty sposób naruszyły reguły postępowania administracyjnego.
Sąd zauważył również, że organy w ogóle nie wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego - jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęły akurat przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.
Podkreślił, że z dniem 31 marca 2020 r., mocą art. 1 pkt 15 ustawy z dnia
31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), do zmienianej ustawy z dnia 2 marca 2020r. (Dz. U.
z 2020 r., poz. 1842) został dodany rozdział 2a ("Administracyjne kary pieniężne").
W rozdziale tym znalazł się m.in. art. 15zzzn, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł." (ust. 1). Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567) (ust. 3).
Powołany przepis obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Wziąwszy powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji MPWIS ([...] sierpnia 2020 r.), a także w dniu wydania decyzji PPIS ([...] lipca 2020 r.) obowiązywały, zarówno (powołany w podstawach prawnych decyzji) art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 1842).
Brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ minimalny wymiar kary, jaka może zostać nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych wynosi 5 000 zł, podczas gdy takiego dolnego limitu kary nie określa art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.
Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 2 kpa oraz art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS w [...] nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, a tym samym organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzestając w sposób nieuprawniony wyłącznie na etyce zawodowej policjanta, co skutkowało tym, że skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
b) art. 10 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż organ nie mógł zastosować normy winiącej
z tego przepisu w sytuacji gdy sprawa wymagała przeprowadzenie postępowania w sposób w szczególności szybki,
c) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie zachodziły przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazujące uznanie tychże decyzji za niezgodnych z prawem,
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 189d pkt 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że rozstrzygając o wysokości kary, organy nie rozważyły warunków osobistych skarżącego, na którego nałożona została kara administracyjna w wysokości 10.000 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone
w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Ponieważ zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, konieczne jest prawidłowe ich określenie w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Zarzut błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zaś wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną z uwzględnieniem ww. zasad należało stwierdzić, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez WSA kontroli legalności zaskarżonej decyzji PWIS.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania postawionych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczących kwestii pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na gruncie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, znaczenia dowodowego w takim postępowaniu (w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej) notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, należy wskazać, że te problemy były już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w sprawie II GSK 2365/21. Wyrażone tam poglądy
i stanowisko NSA w składzie orzekającym w całości podziela.
Przechodząc zatem już do omówienia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, nie mogły zostać uznane za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w pkt a i b petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Dla oceny skutków uchybienia tego przepisu konieczne jest odróżnienie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału
w każdym stadium postępowania od jego naruszenia przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W piśmiennictwie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wiąże się z ugruntowanym w prawie europejskim i krajowym prawem do wysłuchania (por. W. Chróścielewski (red.), Z Kmieciak (red.) - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; opublikowano: WKP 2019; komentarz do art. 10 i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo).
Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która może wręcz stanowić podstawę do wznowienia postępowania - jak wynika to z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji prowadzący postępowanie w ramach zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu powinien zatem zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo
w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81).
Co istotne, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązuje - jak wynika to wprost z treści art. 10 § 1 k.p.a. - w każdym stadium postępowania.
W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że nie można uznać za wystarczające zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału tylko w postępowaniu odwoławczym
z pominięciem jej uprawnień procesowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Pozostawałoby to w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 10
§ 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 577/15).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że stronie nie zapewniono prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Co prawda wskazano, że - stosownie do regulacji zawartej w art. 10 § 2 k.p.a. - organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1
w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jednakże - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu - zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że tego typu sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Jak wskazano w decyzji I instancji obowiązek kwarantanny obejmował u skarżącego okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] lipca 2020 r. Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania oraz zapadłej decyzji w przedmiocie kary skarżący otrzymał [...] lipca 2020 r., jak wynika
z jego adnotacji na decyzji w aktach administracyjnych, a więc już po zakończeniu okresu kwarantanny.
O ile oczywiste jest, że załatwienie sprawy o nakazanie poddania się kwarantannie nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego o tyle - jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji - postępowanie
w przedmiocie ukarania za naruszenie zakazu opuszczenia miejsca kwarantanny nie mieści się w tych kategoriach. Niewątpliwie też kara, aby spełniała swój cel, powinna być wymierzona szybko i powinna być nieuchronna - jak wskazał autor skargi kasacyjnej - jednak w sprawie brak powodów by uznać, że poszanowanie zasady prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania niweczy ten cel. Skład orzekający - nie negując wywodów skargi kasacyjnej co do specyfiki zagrożenia powodowanego wirusem SARS-CoV-2 i szczególnie wysokiej zakaźności choroby wywoływanej tym wirusem - nie widzi podstaw prawnych do pozbawiania strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia sankcji administracyjnej - kary pieniężnej. Nałożenie wspomnianej kary administracyjnej nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, zaś wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie negatywnych skutków naruszenia.
Odnosząc się do kolejnych argumentów skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające
z art. 10 § 1 k.p.a. - w tym w zakresie prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - należy wiązać ściśle
z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może bowiem zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, o ile nie zachodzi wyłączenie, o którym mowa
w § 2 art. 10 k.p.a. - co na tle niniejszej sprawy było już przedmiotem rozważań.
Z tych powodów, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, odstąpienie od zachowania gwarancji procesowych - począwszy od niezawiadomienia strony
o wszczęciu postępowania z urzędu, czego wymaga art. 61 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy nie było podstaw do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. doprowadziło do uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Zaniechano ustalenia, czy w istocie
w dniu [...] i [...] lipca 2020 r. doszło do naruszenia przestrzegania obowiązku kwarantanny przez skarżącego.
W ocenie składu orzekającego NSA w rozpatrywanym przypadku
w postępowaniu odwoławczym nie doszło do konwalidowania uchybień popełnionych
w toku postępowania przed organem I instancji.
Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie także na etapie postępowania odwoławczego nie zachodziła sytuacja opisana w art. 12 § 2 k.p.a. - sprawa w przedmiocie kary za naruszenie obowiązku kwarantanny nie należy do spraw niewymagających zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień.
Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji - podkreślając niedostatki ustaleń faktycznych skutkujące wątpliwościami co do prawidłowości zastosowania w stosunku do skarżącego wymienionych w decyzjach przepisów prawa materialnego tj. ustawy
o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wskazywał na konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i brak podstaw do poprzestania tylko na notatce służbowej funkcjonariuszy Policji. Autor skargi kasacyjnej nie przeciwstawia temu, konkretnemu stanowisku WSA równie konkretnych argumentów, ogólnie tylko wypowiadając się na temat zagrożenia powodowanego SARS-CoV-2 dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa narodowego, przywołując statystyki śmiertelności spowodowanej wirusem i szerzenia się zakażenia oraz powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych, jednak bez bliższego doprecyzowania ich znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Jak wyżej wskazano, NSA nie neguje w żaden sposób zagrożenia w tych obszarach wywołanego szerzeniem się wirusa, jednak nie może to stanowić usprawiedliwienia dla wymierzenia kar pieniężnych bez przeprowadzenia postępowania z zagwarantowaniem praw jego stronom.
Skarżący kasacyjnie organ nie wywodzi nawet, że załączona do akt notatka urzędowa Policji, stanowiąca jedyny dowód w sprawie, ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Nawet jednak przeciwko tego typu dokumentom możliwe jest przeprowadzenie kontrdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Zatem wskazywana przez skarżącą argumentacja powinna doprowadzić organ do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, wykazującego należycie, że istniały podstawy do stwierdzenia po stronie skarżącego obowiązku przestrzegania kwarantanny. Skwitowanie przez organ zarzutów strony argumentami "z autorytetu" funkcjonariuszy Policji, tj, że wykonują oni zawód zaufania publicznego i nie mają żadnego interesu, aby doprowadzić do odpowiedzialności danej osoby - w konsekwencji ich notatka nie może zostać podana w wątpliwość, nie mogą podważyć prawidłowego stanowiska WSA
o stwierdzonych uchybieniach w zgromadzeniu materiału dowodowego, stanowiących naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 81 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie przy tym uznał, że zasadzie prawdy obiektywnej uchybiono w całym postępowaniu, ze skutkiem o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. (organ, prawidłowości zastosowania tego przepisu nie zakwestionował zresztą żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej).
Podzielić również należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że
w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej zasadne było uwzględnienie dyrektyw z art. 189d k.p.a. Kwestie te - w zależności od ustaleń faktycznych jakie zostaną poczynione w sprawie co do naruszenia obowiązku kwarantanny - powinny być przedmiotem analizy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wbrew temu, co autor skargi kasacyjnej próbuje wykazać w ostatnim zarzucie, ani decyzja I, ani II instancji nie zawiera dostatecznych rozważań warunków osobistych skarżącego, obciążonego przecież karą w dosyć znacznym wymiarze, bo za takie nie można uznać lakonicznej konstatacji, że wymierzona kara jest jedyną właściwą "ze względu na stwarzanie zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek możliwości niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2." Oprócz tego rodzaju ogólnych uwag mogących pasować do każdej sprawy w której przypisano naruszenie wymogów sanitarnych, brak w obu decyzjach konkretnych ustaleń dotyczących skarżącego, o których mowa w art. 189d pkt 7 k.p.a. Co więcej stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że na skarżącego została nałożona kara w najniższej możliwej wysokości (str. 9 skargi kasacyjnej) poddaje w wątpliwość, czy nie tyle wyczerpujące, ale jakiekolwiek okoliczności dotyczące sytuacji osobistej skarżącego były w sprawie brane pod uwagę, skoro organ posługuje się argumentacją nieadekwatną do realiów sprawy.
Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt c skargi kasacyjnej), albowiem ten przepis nie miał zastosowania i nie był stosowany w sprawie. Podstawą uchylenia decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił również na czym miało polegać uchybienie art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skoro WSA dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, stosując przy tym kryterium legalności.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.