II GSK 1446/22

II GSK 1446/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II GSK 674/23 - Wyrok NSA z 2024-01-18
VI SA/Wa 1446/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-24
III SA/Gd 906/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-06-09
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2021
art. 3 ust.1, ust.2, ust. 3 pkt 42,44,51a,  art. 6 ust.1, art. 14 ust.1,2,4,6,   art. 85
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
Dz.U. 2021 poz 195
art. 27 ust.2
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 3,  art. 135,  art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.A. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 906/21 w sprawie ze skargi W. S.A. w A. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr OBŻ.906.1.5.2021.ADM.1 w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S.A. w A. na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 906/21 oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w A. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: Wojewódzki Inspektor, PPWISU) z 11 sierpnia 2021r. w przedmiocie wycofania z obrotu handlowego produktu o nazwie "[...], oznakowanego: data minimalnej trwałości/identyfikacja partii: [...] wyprodukowanej w Z. nr [...] w D., należącym do Spółki, której organ I instancji – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) w Słupsku nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), w której zaskarżyła orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy prowadzącą do przyjęcia, że produkt pn. "[...] oznakowany: data minimalnej trwałości/identyfikacja partii: [...]. Producent: W. S.A. ul. B. [...], [...]-[...] A., Z. nr [...] w D. ul. P. [...], [...]-[...] D. k. S., narusza wymagania zdrowotne uzasadniające wycofanie środka spożywczego z obrotu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021r., poz. 195; dalej: u.P.I.S.) oraz art. 138 ust. 2 lit g) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U.UE.L. z 2017r. poz. 95 s.1; dalej: rozporządzenie 2017/625), a to na podstawie dodatniego wyniku badania jednej próbki nr [...] przeprowadzonego przez PPIS w Z., który to wynik w świetle okoliczności sprawy należy uznać za oczywiście błędny;
b) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.P.I.S., art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1; dalej: rozporządzenie 178/2002), art. 138 ust. 2 lit g) rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych, art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020r., poz. 2021; dalej: u.b.ż.ż.) poprzez odrzucenie a priori wyników badań próbek partii produktu "[...]" z dnia [...] maja 2022 r. z godz. [...] (dwie próbki), [...], [...], [...], [...], [...], [...] w sytuacji, gdy prowadzą one do oczywistego wniosku, że wynik badania próbki nr [...] przeprowadzonego przez PPIS w Z. pozostawał błędny;
c) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił stanowisko organu w zakresie zakwestionowania produktu pn. "[...] oznakowany: data minimalnej trwałości/identyfikacja partii: [...]. Producent: W. S.A. ul. B. [...], [...]-[...] A., Z. nr [...] w D. ul. P. [...], [...]-[...] D. k. S., jako niespełniającego wymagań prawa żywnościowego.
2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 27 ust. 1 i 2 u.P.I.S., art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002, art. 138 ust. 2 lit g) rozporządzenia 2017/625, art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że produkt pn. "[...] oznakowany: data minimalnej trwałości/ identyfikacja partii: [...]. Producent: W. S.A. ul. B. [...], [...]-[...] A., Z. nr [...] w D. ul. P. [...], [...]-[...] D. k. S., jest produktem niespełniającym wymagań prawa żywnościowe, a to w oparciu o wynik badania jednej próbki nr [...] przeprowadzonego przez PPIS w Z., który to wynik w świetle okoliczności sprawy należy uznać za oczywiście błędny.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Organ – Wojewódzki Inspektor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona Wojewódzki Inspektor w złożonej - przed upływem 14 dni od daty doręczenia skargi kasacyjnej - odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Należy także wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których nie stwierdzono w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ponadto na mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna także zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż podniesione zarzuty nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwestii, czy stwierdzenie w jednej spośród pięciu, wyrywkowo pobranych przez inspektora Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Z. (dalej: PPIS w Z.) podczas kontroli w M. ul. L. [...], [...]-[...] Z. do badań mikrobiologicznych próbek produktu "[...], oznakowanego: data minimalnej trwałości/identyfikacja partii: [...], wyprodukowanego przez należący do Spółki Z. nr [...] w D. ([...] w D.) po przeprowadzeniu ww. badania przez akredytowane laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu, bakterii Clostridium redukującej siarczyny (łącznie z przetrwalnikami) oznaczało, że wynik badania tej próbki był wiarygodny, zwłaszcza w sytuacji, gdy późniejsze badania mikrobiologiczne ww. produktu (także w tej samej partii) w innych akredytowanych laboratoriach nie wykazywały obecności ww. bakterii i czy był wystarczający do zakwestionowania całej partii produktu jako niespełniającego wymagań prawa żywnościowego, czy też jako produktu niebezpiecznego, i w konsekwencji wycofania z obrotu całej partii towaru.
Wobec tak zakreślonego sporu, najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż z nich wynikają warunki i skutki stwierdzenia niespełniania wymagań prawa żywnościowego przez środek żywnościowy.
Podstawowe kwestie związane z bezpieczeństwem żywności i żywienia reguluje u.b.ż.ż., która w art. 1 ust. 1 stanowi, że ustawa określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia 178/2002. Skoro ww. ustawa stanowi, że jej uregulowania muszą być zgodne z rozporządzeniem 178/2002, to zasadnicze znaczenie przy ustalaniu wymagań i procedur mających na celu zagwarantowanie, że żywność i żywienie są bezpieczne mają uregulowania rozporządzenia 178/2002. Ten ostatni akt w art. 1 ust. 1 mówi, że akt ten tworzy podstawy do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów związanych z żywnością, ze szczególnym uwzględnieniem zróżnicowania podaży żywności, w tym produktów tradycyjnych, z jednoczesnym zapewnieniem sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. w sprawie. Określa też wspólne zasady i obowiązki, środki umożliwiające stworzenie solidnej bazy naukowej, skuteczne ustalenia i procedury organizacyjne wspierające podejmowanie decyzji w sprawach bezpieczeństwa żywności i pasz.
Przy ocenie spełniania przez żywność warunku bezpieczeństwa należy więc kierować się celami ww. rozporządzenia.
Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 1 (żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002) u.b.ż.ż. w zw. z art. 2 rozporządzenia 178/2002 woda stanowi żywność (środek spożywczy obejmuje napoje, gumę do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą). Definicję wody źródlanej zawiera art. 3 ust. 3 pkt 51a u.b.ż.ż., że jest to woda podziemna wydobywana jednym lub kilkoma otworami naturalnymi lub wierconymi, pierwotnie czysta pod względem chemicznym i mikrobiologicznym, nieróżniąca się właściwościami i składem mineralnym od wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określonej w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537).
W myśl art. 3 ust. 2 u.b.ż.ż. produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność.
Przepis art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. definiuje środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka jako środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, m.in. jeżeli: nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II ustawy (lit. a), zawiera substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz inne zanieczyszczenia (lit. b tiret pierwsze).
Z kolei według art. 6 ust. 1 u.b.ż.ż. środki spożywcze, niespełniające wymagań określonych w przepisach działu ustawy wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności, nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Polski.
Analogiczne uregulowania zawiera rozporządzenie 178/2002, w myśl którego art. 14 ust. 1 żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek, a według ust. 2 - środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że: jest szkodliwy dla zdrowia (lit. a), nie nadaje się do spożycia przez ludzi (lit. b).
Podczas podejmowania decyzji, że środek spożywczy jest szkodliwy dla zdrowia, według art. 14 ust. 4 rozporządzenia 178/2002, należy mieć na względzie: nie tylko prawdopodobne natychmiastowe i/lub krótkotrwałe i/lub długofalowe skutki tej żywności dla zdrowia spożywającej jej osoby, ale także dla następnych pokoleń (lit. a); ewentualne skutki skumulowania toksyczności (lit. b); szczególną wrażliwość zdrowotną określonej kategorii konsumentów, jeżeli środek spożywczy jest przeznaczony dla tej kategorii konsumentów (lit. c).
Ponadto na mocy art. 14 ust. 6 ww. rozporządzenia jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna. Przepis ten zatem wprowadza domniemanie, że stwierdzenie niebezpiecznego charakteru środka spożywczego będącego częścią partii, dostawy skutkuje stwierdzeniem, że reszta partii, dostawy jest także niebezpieczna, chyba że brak jest dowodów potwierdzających, że reszta partii, dostawy jest niebezpieczna.
W świetle powyższych uregulowań słuszne było stanowisko WSA, akceptujące opinie organów, że przepisy nie zakreślają, jaka musi być wielkość części partii, transzy, dostawy, co do której stwierdzono, że stanowi niebezpieczny środek spożywczy, aby przyjąć, że cała partia, transza, dostawa tego środka jest niebezpieczna. Może to być i jedna próbka towaru albo bardzo niewielka ilość w stosunku do całej partii towaru (por. wyroki NSA z: 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 85/21; 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2133/12; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie organy ustaliły, że w jednej próbce badanej partii ww. "[...]" stwierdzono ilość Clostridium redukujących siarczany (łącznie z przetrwalnikami) wynoszącą 1 jtk w 50 ml wody (sprawozdanie z badań nr [...] z [...] lipca 2021 r., oznaczane także według nr próbki: [...]). Natomiast w myśl § 10 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. Nr 85, poz. 466; dalej: rozporządzenie z 31 marca 2011 r.) wody źródlane przy ujęciu i w opakowaniu muszą spełniać wymagania mikrobiologiczne, o których mowa w § 4 ust. 3 -5, czyli m.in. wykluczona jest w nich obecność Clostridia redukujących siarczyny (łącznie z przetrwalnikami), sprawdzana w odniesieniu do 50 ml wody.
Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Natomiast zagadnienie, czy w jednej wspomnianej próbce rzeczywiście była Clostridia redukująca siarczyny (łącznie z przetrwalnikami) i czy należało wobec tego nakazać wycofanie z obrotu całej partii produktu o nazwie "[...], oznakowanego: data minimalnej trwałości/identyfikacja partii: [...] wyprodukowanej w Z. w D., należącym do Spółki, było kwestią prawidłowości ustaleń faktycznych organów, które w pełni zaaprobował WSA, jednocześnie oddalając wnioski dowodowe Spółki z dalszych badań spornego produktu (także obejmujących towar z wycofanej partii) oraz o dopuszczenie dowodu z przeprowadzenia opinii biegłego w celu wykazania, że do zanieczyszczenia próbki mogło dojść w trakcie badania w akredytowanym laboratorium. Stanowisko Sądu I instancji, podzielające poglądy organów było kwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej, sformułowanymi w pkt 1) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.P.I.S. oraz art. 138 ust. 2 lit. g) rozporządzenia 2017/625 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia 178/2002 i art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.b.ż.ż.
Przed oceną wspomnianych zarzutów należy podnieść że stwierdzenie w próbce spornego produktu zanieczyszczenia mikrobiologicznego skutkowało powiadomieniem organu I instancji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o wynikach badań 5 próbek poprzez przesłanie sprawozdań z badań z [...] lipca 2021 r., w celu podjęcia dalszych czynności, a także złożeniem przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu do Pojedynczego Punktu Kontaktowego u Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) powiadomienia alarmowego nr [...] z dnia [...] lipca 2021r. w ramach Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach (RASFF). Te ostatnie działania przewidziane są przez art. 3 ust. 3 pkt 42 i art. 85 u.b.ż.ż. System RASFF to postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności, zgodnie z zasadami określonymi w art. 50-52 rozporządzenia 178/2002. System ten ma za zadanie powiadamianie o bezpośrednim lub pośrednim niebezpieczeństwie grożącym zdrowiu ludzkiemu, pochodzącym z żywności lub pokarmu, obejmuje Państwa Członkowskie, Komisję i Urząd, a każde Państwo Członkowskie, Komisja i Urząd wyznaczają punkt kontaktowy, będący członkiem sieci, zgodnie z art. 50 rozporządzenia 178/2002. Na mocy art. 50 ust. 2 rozporządzenia 178/2002, jeżeli członek sieci posiada jakąkolwiek informację związaną z istnieniem bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu, to o takiej informacji natychmiast powiadamia Komisję w ramach systemu wczesnego ostrzegania. Komisja niezwłocznie przekazuje tę informację członkom sieci. Urząd może uzupełnić powiadomienie poprzez wszelką naukową lub techniczną informację, która będzie ułatwiać szybkie, stosowne działania zarządzające ryzykiem podejmowane przez Państwo Członkowskie.
Organy działające w niniejszej sprawie oparły się co do skutków i zagrożeń powodowanych wykryciem w próbce "[...]" obecności bakterii Clostridium redukującej siarczyny (łącznie z przetrwalnikami) na informacjach z powiadomienia do systemu RASFF, a WSA tę opinię podzielił. Zresztą Spółka nie podważała niebezpieczeństwa dla zdrowia w przypadku wykrycia w próbce [...] bakterii Clostridium redukującej siarczyny (łącznie z przetrwalnikami), ale uważała, że badanie tej jednej próbki jej produktu odbyło się wadliwie, bo i w tej próbce nie było omawianej bakterii, co miały potwierdzić późniejsze badania spornej [...], m.in. próbek pochodzących także ze spornej partii. Spółka natomiast jakby nie dostrzegała i nie odnosiła się do działań organów w ramach systemu RASFF, które są podejmowane, gdy stwierdzono bezpośrednie lub pośrednie niebezpieczeństwo grożące zdrowiu ludzkiemu, pochodzące z żywności lub pokarmu (por. art. 85 ust. 1 u.b.ż.ż.). Czyli powiadamiania w ramach systemu RASFF są dokonywane w przypadku stwierdzenia podczas kontroli, że żywność jest niebezpieczna.
Powyższe skutkowało, że postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie art. 27 ust. 2 u.P.I.S., który określa działania państwowego inspektora sanitarnego, gdy naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Nie podważając czynności organów w ramach systemu RASFF Spółka nie zakwestionowała skutecznie prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 2 u.P.I.S. Organy podnosiły, a WSA podzielił opinię, że dla człowieka szczególnie niebezpieczne są bakterie Clostridium perfringens typu A, opisywane jako jeden z najczęstszych czynników zatruć pokarmowych na świecie. Ponadto sporna [...] przeznaczona jest także dla dzieci, kobiet w ciąży i matek karmiących. Są to, oprócz osób w podeszłym wieku, grupy konsumentów szczególnie wrażliwych żywieniowo.
Odnosząc się wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynikało, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przedstawionych wyżej przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że WSA dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty Skarżącej kasacyjnie sprowadzały się w zasadzie do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Sąd I instancji rozpoznał zarzuty skargi odnoszące się do badań mikrobiologicznych pięciu próbek spornego produktu, wyrywkowo pobranych przez inspektora PPIS w Z. podczas kontroli w M. w Z. w dniu [...] czerwca 2021 r. (czyli miesiąc po ich wyprodukowaniu), przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu i wykrycia w jednej z próbek bakterii Clostridium redukującej siarczyny (łącznie z przetrwalnikami). Odniósł się także do stanowiska organów, które nie podzieliły zarzutów Spółki, że przedstawione przez nią badania z 13 lipca 2021 r. próbek "[...]", w tym jednej ze spornej partii, a dwóch - z następnej partii produkcyjnej, wraz z badaniami próbek ww.[...], ale z innej partii oraz z ujęcia tej [...] ([...]) powinny świadczyć o błędzie badania (wyniku) spornej próbki [...] przeprowadzonej przez akredytowane laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu, który to wynik był podstawą uruchomienia kontrolowanego postępowania. Sąd I instancji także odniósł się do wniosków dowodowych Strony zgłoszonych w skardze i uzupełniającym ją piśmie Strony z [...] listopada 2021 r. Chodziło o uwzględnienie wyników badań "[...]" przeprowadzonych przez inne akredytowane laboratorium z próbek pochodzących z zakwestionowanej przez organy partii, wyprodukowanych o tej samej godzinie oraz bardzo zbliżonej godzinie (k. – 19-22, 84-91 akt sąd.), przebadanych od końca lipca do września 2021 r., a pochodzących ze zwrotu towaru od klientów. Słusznie WSA zauważył, że nie kwestionuje prawdziwości wyników tych badań, ale nie miały one wpływu na wynik badania, w którym stwierdzono obecność bakterii Clostridium redukującej siarczyny (łącznie z przetrwalnikami). Sąd za organami, które odwołały się do uzasadnienia powiadomienia alarmowego do systemu RASFF, zauważył, że uwzględniono także fakt nierównomiernego rozmieszczenia mikroorganizmów w [...], co miało wpływ na ich występowanie/brak w poszczególnych [...] oraz że omawiana bakteria występuje powszechnie w glebie i w ściekach oraz w przewodzie pokarmowym ludzi i zwierząt ciepłostałych.
Należy przy tym zauważyć, że Spółka nie kwestionowała jeszcze wyników badania spornej próbki w odwołaniu z 14 lipca 2021 r. od decyzji PPIS, opierając się w nim wyłącznie na późniejszych badaniach przeprowadzonych na jej żądanie przez inne akredytowane laboratorium oraz przez Laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Słupsku w ramach postępowania prowadzonego wskutek powiadomienia PPIS w Z. Zgłosiła wprost zastrzeżenia do badania tej jednej próbki w piśmie z [...] lipca 2021 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania od decyzji PPIS. Jednakże argumentacja Skarżącej nie zmierzała do wyjaśnienia, dlaczego sprawozdaniom z badań czterech próbek tej samej [...] z tej samej partii produkcyjnej, sporządzonym przez akredytowane laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu można dać wiarę, a temu jednemu – nie. Wszystkie badania przeprowadzała ta sama osoba i w tym samym czasie. Strona nie wyjaśniła, dlaczego w przypadku tej jednej próbki badająca osoba miałaby nie zachować wymaganych przy badaniu warunków. Spółka nie złożyła też skargi związanej ze sposobem realizacji badania kwestionowanej próbki, które to pouczenie zawierały sprawozdania z badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu.
Słusznie WSA oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z biegłego, nie naruszając przy tym art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast dowód z biegłego nie jest dowodem z dokumentu i w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalny.
W tej sytuacji, przedstawiony materiał nie był wystarczający do dokonania szczegółowej oceny, że reszta partii nie była niebezpieczna i nie dawał podstaw do obalenia domniemania z art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002, gdyż w okolicznościach sprawy każda [...] stanowiła niezależną próbkę. Należy zauważyć, że zakwestionowana partia obejmowała 75.660 [...], badania dotyczyły kilku [...] z tej partii, a odzyskano od klientów do 26 lipca 2021 r. -5.244 [...].
Dlatego za niezasadne skład orzekający NSA uznał zarzuty sformułowane w pkt 1) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 ust. 2 lit. g) rozporządzenia 2017/625, powtarzający się we wszystkich trzech omawianych zarzutach, mówiący, że działając zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu, właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, obejmujące następujące działania, ale nieograniczające się do nich, m.in. nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone.
W kontrolowanej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony, a WSA wyjaśnił, dlaczego go podzielił. Skoro wystąpiła niezgodność, o której mowa w art. 138 ust. 1 tego rozporządzenia, to w okolicznościach tej sprawy musiał zostać wprowadzony środek, mający zapewnić zgodność z przepisami prawa żywnościowego Unii Europejskiej wymienionymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2017/625. Wprowadzony środek na mocy art. 138 ust. 2 lit. g) omawianego rozporządzenia był odpowiedni do zapewnienia zgodności z przepisami działań Spółki w stwierdzonych okolicznościach.
Za nieskuteczny uznano także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., zgłoszony w pkt 1) lit.c) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten ma charakter procesowy, został postawiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciążył także obowiązek wykazania, że zgłoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ani w samym zarzucie, a tym bardziej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka nie zawarła stanowiska w tym zakresie, gdy tymczasem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i szczegółowo je uzasadnić.
Natomiast z treści zarzutu ujętego w pkt 1) lit. c) wynika, że Spółka próbowała zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd stanu faktycznego i wykładni oraz zastosowania prawa materialnego, czego nie można za pomocą tego zarzutu skutecznie czynić (por. wyroki NSA z: 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6413/21; 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 640/20, 9 marca 2023r., sygn. akt II GSK 131/20).
Przepis art. 141 4 p.p.s.a., stanowiąc, że uzasadnienie powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia.
Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W sprawie Sąd I instancji ocenił zgodność z prawem decyzji zaskarżonej, której zgodność z prawem wymagała także oceny prawidłowości decyzji organu I instancji.
W tej sytuacji, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono (w pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Na koszty tego postępowania składało się wynagrodzenie pełnomocnika organu, ustanowionego także w postępowaniu przed WSA, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).