II GSK 144/25

II GSK 144/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 549/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-11-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40 ust. 1 i 12.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 549/24 w sprawie ze skargi Ł. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 maja 2024 r. nr SKO.4141.727.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Ł. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi 2900 (dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., o sygn. akt III SA/Łd 549/24, w sprawie ze skargi Ł. Sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy) z dnia 28 maja 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent Miasta Łodzi (dalej: Prezydent, organ I instancji) decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r., nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 13 104 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. G. (działka nr [...]) na wysokości posesji nr [...], w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. do 12 kwietnia 2024 r. w celu funkcjonowania urządzenia obcego: elementu obiektu budowlanego - balkonów bez zezwolenia zarządcy drogi.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 28 maja 2024 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320; dalej: u.d.p.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zawiadomieniem z dnia 28 września 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi – zarządca drogi publicznej ul. G. w Ł., wszczął w stosunku do Zarządu Lokali Miejskich w Ł. postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. G. na wysokości posesji nr [...] celem funkcjonowania elementu obiektu budowlanego - balkonów bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak bowiem ustalił zarządca drogi, termin obowiązywania poprzedniego zezwolenia udzielonego Zarządowi Lokali Miejskich w Ł. na zajęcie pasa drogowego ul. G. upłynął z dniem 31 grudnia 2022 r. W wyniku powyższego decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. organ I instancji nałożył na Zarząd Lokali Miejskich w Ł. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zarząd Lokali Miejskich w Ł. poinformował zarządcę drogi, iż w dniu 3 października 2022 r. nieruchomość przy ul. G. została przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym skarżącej, a co za tym idzie Zarząd Lokali Miejskich w Ł. na dzień 1 stycznia 2023 r. nie posiadał kompetencji do złożenia wniosku o zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Mając to na uwadze zarządca drogi ul. G. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., a w wyniku wznowienia, decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. uchylił w całości decyzję z dnia 17 listopada 2023 r. i umorzył postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ul. G. przez Zarząd Lokali Miejskich w Ł..
W konsekwencji zarządca drogi zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2024 r. wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. G. na wysokości posesji nr [...] celem funkcjonowania elementu obiektu budowlanego - balkonów bez zezwolenia zarządcy drogi w stosunku do skarżącej. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 12 kwietnia 2024 r., którą Kolegium utrzymało w mocy. Zdaniem SKO, w sprawie nie było sporne, że od dnia 3 października 2022 r. nieruchomość przy ul. G. w Ł. została przekazana skarżącej przez Zarząd Lokali Miejskich w Ł.. Zgodnie z treścią protokołu zdawczo-odbiorczego, z dniem przekazania wszelkie prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością, wynikające z zawartej z Miastem Łódź umowy wykonawczej nr [...] z dnia [...] września 2022 r. obciążają przejmującego.
Kolegium podkreśliło, że właścicielem nieruchomości przy ul. G. w Ł. było i jest Miasto Ł. Doszło natomiast do zmiany zarządcy tej nieruchomości. Funkcję administratora powierzono innemu podmiotowi – skarżącej, przy czym nie zmienił się zakres usług świadczonych w ramach tego zarządu. Zatem pozycja nowego zarządcy jest zbieżna z tą, którą zajmował Zarząd Lokali Miejskich w Ł., a który to występował o zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. G. na wysokości posesji nr [...] celem funkcjonowania elementu obiektu budowlanego -balkonów.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., o sygn. akt III SA/Łd 549/24, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję SKO z 28 maja 2024 r.
Sąd I instancji wskazał, że Kolegium słusznie powiązało obowiązek zapłaty kary pieniężnej przez określony podmiot z legitymacją do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Niewątpliwie bowiem karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powinien zapłacić ten, kto był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, lecz tego nie uczynił. Jednocześnie Sąd stwierdził, że z literalnego brzmienia art. 40 u.d.p. można wyprowadzić wniosek, że jest nim ten, kto faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia.
Sąd I instancji wskazał również, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność zbadania czy podmiot, na którego nałożono karę, objął nieruchomość w posiadanie z już zajętym pasem, czy też sam się go dopuścił. Stwierdzono, że tylko w tym drugim przypadku może on ponosić odpowiedzialność za to naruszenie. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie wzięło zaś żadnej z tych okoliczności pod uwagę ograniczając się do prostego przyjęcia, że skoro poprzedni zarządca nieruchomości – Zarząd Lokali Miejskich w Ł., występował o zezwolenie i je uzyskał, to powinna to uczynić również skarżąca.
W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało, że to nie właściciel lokalu był dysponentem poprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani że obowiązek skarżącej uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynikał z umowy zawartej z właścicielem. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, należało poddać analizie kwestię legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a nie ograniczać się tylko do stwierdzenia, że skoro postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej poprzedniemu zarządcy zostało umorzone, to oznacza to, że to skarżąca jest w tym zakresie odpowiedzialna. Wskazano, że organ odwoławczy ani nie przeanalizował statusu poprzedniego zarządcy i skarżącej, ani nie dokonał analizy treści umowy wykonawczej i protokołu zdawczo-odbiorczego w kontekście praw i obowiązków skarżącej. Nie dokonawszy tych ustaleń SKO stwierdziło jednak, że pas drogowy został zajęty bez zezwolenia przez skarżącą, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustalonym w sprawie faktem, że zajęcie takie istniało jeszcze przed objęciem nieruchomości w posiadanie przez skarżącą.
W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu jako wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p.) oraz prawa procesowego – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien dokonać analizy treści umowy i protokołu zdawczo-odbiorczego w celu ustalenia, czy skarżącej można przypisać odpowiedzialność w tej sprawie, a następnie – uwzględniając ocenę prawną Sądu co do wykładni przepisu art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p., ze szczególnym uwzględnieniem kwestii sprawstwa i znaczenia objęcia nieruchomości przez skarżącą z już zajętym (trwale) pasem drogowym – ustalić, czy rzeczywiście to skarżąca powinna płacić karę pieniężną za jego zajęcie.
III.
Kolegium złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że art. 40 ust. 1 nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie kto jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia, zaś tut. Kolegium błędnie przyjęło, że w tej sprawie była to skarżąca jako zarządca nieruchomości przy ul. G. w Ł., podczas gdy w przedmiotowej sprawie Ł. Sp. z o.o. zastąpiły jako zarządca tej nieruchomości Zarząd Lokali Miejskich w Ł., który występował uprzednio o wydanie stosownego zezwolenia, a stan zajęcia pasa drogowego nadal się utrzymywał i tym samym spółka ta była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, lecz tego nie uczyniła i w związku z tym nałożona kara pieniężna odpowiada prawu;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że tut. Kolegium wydało decyzję z naruszeniem tych przepisów, podczas gdy tut. Kolegium dokonało wszelkich niezbędnych ustaleń i wyjaśniło dostatecznie stan faktyczny sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 maja 2024 r.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Kolegium składając skargę kasacyjną oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a strona przeciwna nie zajęła stanowiska co do tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Przeprowadzona we wskazanych wyżej granicach weryfikacja zarzutów kasacyjnych doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarżące kasacyjnie SKO sformułowało zarzut naruszenia prawa materialnego (z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. przepisów art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania (z podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Kolegium wydało decyzję z naruszeniem tych przepisów.
Przedmiot zarzutów z obu podstaw kasacyjnych, jak i kierunek ich argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół posiadania przez spółkę legitymacji w zakresie obowiązku wystąpienia o zezwolenie za zajęcie pasa drogowego oraz, w konsekwencji niewypełnienia tego obowiązku, w zakresie uiszczenia kary pieniężnej wymierzonej przez zarządcę drogi za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji SKO w Łodzi, uchylił ją oraz zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokonał analizy treści zawartej [...] września 2022 r. przez spółkę z Miastem Ł. umowy wykonawczej o świadczenie usług publicznych (polegających na zarządzaniu i administrowaniu Zasobem Lokalowym w sposób pozwalający na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej Miasta Ł.) oraz analizy protokołu zdawczo-odbiorczego z 3 października 2022 r., na podstawie którego nastąpiło przekazanie spółce wszelkich praw i obowiązków związanych z nieruchomością przy ul. G. w Ł. Sąd I instancji wskazał, iż analiza powyższa powinna doprowadzić organ odwoławczy do ustalenia, czy spółce, uwzględniając przeprowadzoną przez Sąd wykładnię przepisu art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p., można przypisać odpowiedzialność w zakresie zapłaty kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji wskazał także, iż należy w powyższej analizie uwzględnić kwestię sprawstwa i znaczenia objęcia nieruchomości przez spółkę z już zajętym (trwale) pasem drogowym.
W odniesieniu do sformułowanego przez skarżące kasacyjnie Kolegium zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p., NSA w niniejszym składzie potwierdza słuszność stanowiska, że "zajęcie pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.d. nie należy utożsamiać z samym aktem zajęcia (jednorazową czynnością), lecz z utrzymywaniem takiego stanu zajęcia, aż do jego ustania. Powyższe definiowanie "zajęcia pasa drogowego" ma w pełni zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Spółka zastąpiła bowiem jako zarządca nieruchomości przy ul. G. Zarząd Lokali Miejskich w Ł., który występował uprzednio o wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem funkcjonowania urządzenia obcego: elementu obiektu budowlanego - balkonów. Po upływie okresu powyższego zezwolenia (z dniem 31 grudnia 2022 r.) stan zajęcia pasa drogowego nadal się utrzymywał i tym samym spółka była zobowiązana do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś wobec zaniechania tego obowiązku (pomimo wszczętego postępowania administracyjnego) została na nią zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 nałożona kara pieniężna. Kara pieniężna nakładana jest bowiem za cały okres zajęcia pasa drogowego (według stosownego wyliczenia), a nie tylko za sam fakt dokonania takiego zajęcia.
Należy wskazać, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i pkt 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Wobec treści i skutków przywołanych wyżej przepisów prawa, podważanie w rozpatrywanej sprawie prawidłowości ustalenia obowiązku spółki do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i w konsekwencji prawidłowości ustalenia adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi należy uznać za oczywiście niezasadne. Podobnie także należy ocenić zalecenie Sądu I instancji przeprowadzenia analizy treści umowy wykonawczej oraz protokołu zdawczo-odbiorczego przedmiotowej nieruchomości w celu ustalenia legitymacji spółki w zakresie obowiązku wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz zapłacenia kary w przypadku zaniechania tego obowiązku. Ustawowe definiowanie "zajęcia pasa drogowego" rozumiane jako utrzymujący się stan zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.), a także pozostałe przepisy u.d.p., w tym art. 40 ust. 4 i 12 u.d.p. regulujące sposób wyliczania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, wskazują bowiem, iż bezsprzecznie spółka posiada w tym zakresie legitymację bierną, zaś akty dwustronne (tj. umowa) lub protokół nie mają wpływu na ustalenie tej legitymacji. Obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawowe (ius cogens) nie mogą być kształtowane lub modyfikowane przez regulacje umowne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może też być kształtowany przez umowę, jeżeli uprawniałaby do faktycznego zajęcia pasa drogowego, w takim przypadku jednak "nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów, bo przecież ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł do urządzenia, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia." (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 92/18, to i kolejne orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA). W odniesieniu do znamion przedmiotowego deliktu administracyjnego podkreśla się także, iż na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest mowa o "zajęciu pasa drogowego", co wobec operowania przez ustawodawcę taką właśnie konwencją językową prowadzi do wniosku, że "zajęcie pasa drogowego" stanowi podlegający ustaleniu fakt, a jednocześnie oznacza, że – w rozumieniu art. 40 – "zajęcie" pasa drogowego nie ogranicza się do samego aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, lecz odnosi się do utrzymywania stanu zajęcia, co z kolei oznacza, że karze pieniężnej podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, a więc jego zajmowania bez wymaganego zezwolenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1244/24 oraz przywołane tam orzecznictwo), o czym trzeba wnioskować również z art. 40 ust. 12 w związku z ust. 4 – 6 u.d.p.
Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obciążony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, bowiem dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajmuje pas drogowy. Ponieważ art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wiąże kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z konkretnym podmiotem, to przyjąć trzeba, że mogą nim być różne osoby, które w konkretnej sytuacji dokonują bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Jednak by w konkretnym przypadku wskazać taką osobę, to trzeba w sposób niebudzący wątpliwości wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że naruszenia dokonała określona osoba (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3311/15).
Należy zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi przeprowadził dwa postępowania wyjaśniające. Pierwsze obejmowało postępowanie toczące się w 2023 roku wobec Zarządu Lokali Miejskich (błędnie ustalonego jako posiadającego legitymację bierną w tej sprawie). Następnie w dniu 15 lutego 2024 r. postępowanie wszczęto i prowadzono wobec spółki, które doprowadziło finalnie do wydania w dniu 12 kwietnia 2024 r. decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Słusznie więc skarżące kasacyjnie Kolegium wskazuje, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma konieczności badania, "czy podmiot, na którego nałożono karę, objął nieruchomość w posiadanie z już zajętym pasem, czy też sam się go dopuścił", gdyż pas drogowy został przedmiotowymi balkonami nieruchomości przy ul. G. zajęty już wcześniej przez Zarząd Lokali Miejskich w Ł., a następnie nieruchomość ta – z balkonami - a więc ze stanem zajęcia pasa drogowego, została przekazana do zarządzania spółce. Bezsprzecznie więc wobec wygaśnięcia okresu obowiązywania poprzedniego zezwolenia, spółka była zobowiązana do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz uiszczania do budżetu Miasta Ł. na postawie tego zezwolenia opłaty z tego tytułu, zaś w przypadku odmowy wystąpienia o zezwolenie i uiszczenia opłaty – poniesienia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Podobnie jak skarżące kasacyjnie Kolegium, NSA w niniejszym składzie wskazuje, iż bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy dotyczącej kontroli legalności decyzji administracyjnej w sprawie nałożenia kary pieniężnej na spółkę ma status prawny poprzedniego zarządcy przedmiotowej nieruchomości czyli Zarządu Lokali Miejskich w Ł.
Przeprowadzona przez NSA w niniejszym składzie argumentacja uzasadniająca odmienną wykładnię przepisów art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p. będących przedmiotem sformułowanego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego - przesądza finalnie o słuszności zarzutu procesowego sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczących braku dokonania przez Kolegium niezbędnych ustaleń oraz dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna SKO zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).