II GSK 144/23

II GSK 144/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 1199/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-11-03
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 115, art. 133, art. 134, art. 135, art. 143, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 40 ust. 4-9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1199/21 w sprawie ze skargi S. S.A. w G. na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. III SA/Gd 1199/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku), po rozpoznaniu skargi S. SA, z siedzibą w G. (dalej zwanej spółką), na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie - § 2 pkt 3 - słowa "utwardzonych", - § 3 ust. 2 zdania 2 i 3, - § 4 ust. 3, oddalając skargę w pozostałym zakresie.
W stanie faktycznym sprawy Rada Gminy Karsin podjęła opisaną wyżej uchwałę, wskazując w jej § 2 stawki opłat za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego: przy zajęciu pasa drogowego do 50 % szerokości, przy zajęciu pasa drogowego powyżej 50 % szerokości jezdni, przy zajęciu chodników utwardzonych, przy zajęciu ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych, przy zajęciu terenu zielonego lub pobocza.
W § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały znalazł się zapis, zgodnie z którym za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia – w wysokości 200,00 zł, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3. Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
W myśl zaś § 4 ust. 3 uchwały ustala się zerową stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp.
Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 9 uchwały), co miało miejsce 14 grudnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 poz. 5407).
Spółka wniosła skargę na przedmiotową uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie całości § 2, a także § 3 ust. 2 i § 4 ust. 3 ww. uchwały.
WSA w Gdańsku, po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi, wyrokiem z 3 listopada 2022 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 2 pkt 3 - słowa "utwardzonych", § 3 ust. 2 zdania 2 i 3, - § 4 ust. 3, oddalając skargę w pozostałym zakresie.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że spółka wykazała interes prawny w zaskarżeniu uchwały, powołując się na fakt, że przepisy zaskarżonej uchwały bezpośrednio jej dotyczyły. Skarżąca prowadzi bowiem roboty na terenie Gminy Karsin. Przepisy uchwały stanowiły podstawę wydania wobec skarżącej decyzji administracyjnej.
WSA w Gdańsku podkreślił, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm., dalej zwanej u.d.p.) i powinna być zgodna z przepisami tej ustawy. Z przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p., w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały stwierdzono, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.).
Sąd skontrolował zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 pkt 3 w zakresie słowa "utwardzonych", § 3 ust. 2 zdania 2 i 3 oraz § 4 ust. 3 uchwały, stwierdzając nieważność uchwały w tym zakresie.
W zakresie postanowień § 4 ust. 3 WSA w Gdańsku stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie. Nie jest także uprawniony do ustalenia zerowej stawki opłaty w sytuacji, w jakiej nie zostało to w ustawie przewidziane.
W zakresie § 3 ust. 2 zdaniu 2 i 3 uchwały Sąd stwierdził, że Rada Gminy Karsin wprowadziła nieprzewidziany w ustawie sposób określania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w taki sposób, że roczne stawki opłat odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast ustawowego pojęcia "roku", jak i wprowadzając pojęcie "miesięcy" zamiast ustawowego pojęcia "dni". Stanowi to niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy.
Jeżeli chodzi natomiast o zapisy § 2 pkt 3 uchwały, w zakresie słowa "utwardzonych", to WSA w Gdańsku stwierdził, że ustawodawca nie przewidział kompetencji do zróżnicowania przez Radę Gminy stawki opłaty w zależności od rodzaju nawierzchni elementów pasa drogowego.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepisy prawa w zakresie regulacji całego § 2 uchwały oraz § 3 ust.2 zdania pierwszego uchwały.
Organ uchwałodawczy w § 2 uchwały zróżnicował stawki opłaty z zależności od rodzaj elementu zajętego pasa drogowego oraz procentowej wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Kryteria te są wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 2 i 3 u.d.p. i mogły być przez organ zastosowane do zróżnicowania stawek opłaty.
Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że literalny zapis uchwały nie jest precyzyjny. W § 2 uchwały w punkcie 1 wskazano bowiem na zajęcie pasa drogowego do 50% szerokości, a w punkcie 2 na zajęcie powyżej 50% szerokości jezdni (chodzi tu o słowo jezdnia, o którym nie wspomniano w pkt 1). W ocenie Sądu wadliwość ta nie stanowi jednak naruszenia prawa.
WSA w Gdańsku podkreślił, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny podlega wykładni. Niewątpliwie procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni stanowi kryterium zróżnicowania wysokości opłaty. Uchwałodawca zwiększył opłatę w przypadku zajęcia pasa drogowego powyżej 50% szerokości jezdni ustalając ją w § 2 pkt 2 na kwotę 8 zł. W tej sytuacji § 2 pkt 1 uchwały winien być interpretowany jako dotyczący 50% szerokości jezdni. Określa on opłatę w niższej wysokości - 4 zł, co jest spójne z regulacją punktu 2. Zajęcie jezdni w większym procencie szerokości jezdni wiąże się bowiem z większą uciążliwością dla uczestników ruchu drogowego.
Sąd stwierdził także, że brak jest podstaw do konstruowania tezy, że pojęcie terenu zielonego zastosowane w uchwale (§ 2 pkt 5) może dotyczyć także terenów zielonych niestanowiących pasa drogowego. Z treści § 2 uchwały wyraźnie wynika bowiem, że opłata pobierana jest za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego, w tym zajęcie terenu zielonego lub pobocza (pkt 5).
Sąd uznał za niezasadne stanowisko skarżącej, że za stwierdzeniem nieważności
§ 2 uchwały przemawia okoliczności zdublowania opłaty w poszczególnych punktach tej regulacji. Analiza wysokości opłat wskazuje na logiczne i konsekwentne ustalenie opłat w najwyższej wysokości za zajęcie jezdni, opłaty w niższej wysokości za zajęcie chodników, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych i w najniższej wysokości za zajęcie terenu zielonego lub pobocza. Wysokość opłaty zróżnicowano w zależności od stopnia ważności elementów pasa drogowego dla zapewnienia prawidłowego ruchu na drogach publicznych. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, by wolą uchwałodawcy było sumowania wysokości opłat za zajęcie elementów pasa drogowego. Argumentacja Gminy w tym zakresie przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest, w ocenie Sądu, prawidłowa.
W zaskarżonym § 3 ust. 2 zdaniu pierwszym uchwały wskazano, że za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia - w wysokości 200 zł, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3.
Sąd stwierdził, iż skarżąca niezasadnie kwestionuje ważność tej regulacji. Przepis § 3 ust. 2 uchwały odwołuje się do zajęcia pasa drogowego, o którym jest mowa w § 1 pkt 2 uchwały, a więc do zajęcia pasa drogowego polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wynika to w sposób niewątpliwy z ust. 1 tego paragrafu. Użyte w ustępie 2 § 3 pojęcie "urządzenia" należy zatem interpretować jako urządzenie, o którym jest mowa w § 1 pkt 2 uchwały, a więc urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zakres regulacji tego przepisu nie budzi wątpliwości i jest zgodny z unormowaniem art. 40 ust. 5 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Wskazać nadto należy, że ustawodawca w art. 40 ust. 5 u.d.p. zastosował podobny zabieg językowy jak w podjętej uchwale, po przywołaniu normy 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. ograniczył się bowiem do użycia skrótowego pojęcia "urządzenia". Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski to w myśl art. 4 pkt 22 u.d.p. obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa. Drogowy obiekt inżynierski stanowi element pasa drogowego. Uchwałodawca gminny mógł zatem, zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p., ustalić wysokość opłaty za ten rodzaj elementu zajętego pasa drogowego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 3 listopada 2022 r. wniosła o spółka, zaskarżając go w zakresie pkt 2 tego orzeczenia, w którym to Sąd I instancji oddalił skargę, w zakresie nieobjętym rozstrzygnięciem pkt 1.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako "u.d.p") - poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów, co doprowadziło do niewłaściwego ich zastosowania i przyjęcia, że Rada Gminy Karsin w § 2 zaskarżonej uchwały z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych ustaliła w sposób prawidłowy stawki opłat za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego choć stosownie do dyspozycji wynikającej z przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p winna ustalić wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, a nie elementu pasa drogowego,
b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów czego konsekwencją jest przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i zróżnicowanie stawek za zajęcie pasa drogowego w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały w oparciu o kryterium w ustawie nieprzewidziane,
c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów polegającą na dopuszczeniu możliwości ustalenia wysokości stawki za zajęcie pasa drogowego w zależności od procentowej wielkości zajęcia tegoż pasa, w okolicznościach których ustawodawca dopuszcza jedynie możliwość uwzględnienia procentowej wielkości zajmowanej szerokości w przypadku ustalenia stawki za zajęcie elementu pasa drogowego jakim jest jezdnia, tj. zastosowanie kryterium nieprzewidzianego przez ustawodawcę, od którego miałaby zależeć wysokość stawki za zajęcie pasa drogowego, czego konsekwencją jest przekroczenie zakresu delegacji ustawowej,
d) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 9 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Karsin poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż § 2 pkt 1 uchwały winien być interpretowany jako dotyczący 50% szerokości jezdni podczas gdy powyższe nie wynika z literalnego brzmienia zapisów § 2 pkt 1 a tego rodzaju uregulowania nie powinny podlegać innej wykładni niż wykładnia literalna,
e) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 u.d.p. poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów polegającą na uznaniu za prawidłowe, iż ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do ściśle określonych elementów pasa drogowego, wskazanych w § 2 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały, jest prawidłowe podczas gdy Rada Gminy Karsin ustalając w tak sposób stawki opłat, nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku nałożonego przez ustawodawcę, tj. nie ustaliła opłat za zajęcie elementu pasa drogowego w sytuacji braku jego legalnej definicji i otwartego katalogu elementów pasa drogowego,
f) art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 115, § 133, § 134, § 135 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – dalej zwanego rozporządzeniem w/s techniki prawodawczej) – poprzez niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do zredagowania przepisów aktu prawa miejscowego w sposób nieprecyzyjny i niewyrażający intencji prawodawcy.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie spółka, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, a także zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz. Ewentualnie, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku i zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka stwierdziła, że zapisy przyjęte w ww. § 2 zaskarżonej uchwały naruszają art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 9 pkt 1-5 u.d.p. w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, ponieważ zastosowane zostały niedopuszczalne kryteria różnicowania stawek za zajęcie pasa drogowego. Narusza również art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 115, § 133, 134 i 135 zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Rada Gminy Karsin § 2 zaskarżonej uchwały, zamiast wysokość stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego, wskazała, że ustala stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 "elementów pasa drogowego". Przy czym w pkt 1 i 2 tego § ustaliła wysokość stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przy rozróżnieniu powierzchni jego zajęcia oraz opłaty za zajęcie chodników utwardzonych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych, terenu zielonego lub pobocza, jak wynika z § 2 pkt 3-5.
Odnosząc się zatem do powyższego należy stwierdzić, że w pkt 1 i 2 § 2 zaskarżonej uchwały wskazano na pas drogowy, a jak wskazano na wstępie § 2 uchwały - rozróżnienie stawek opłat za zajęcie 1 m2 powinno dot. elementów pasa drogowego. Bez wątpienia zatem organ w tym zakresie jest bardzo nieprecyzyjny i posługuje się niewłaściwymi pojęciami co w konsekwencji może wpłynąć na nieprawidłowe naliczenie opłat oraz kar za zajęcie pasa drogowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, dopuszczał możliwość ustalenia wysokości stawki za zajęcie pasa drogowego w zależności od procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni. Tymczasem w § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Karsin wskazała stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia "przy zajęciu pasa drogowego do 50% szerokości". Tym samym Rada Gminy Karsin przy ustalaniu opłaty zastosowała kryterium, które nie wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Nie można się zgodzić z twierdzeniem WSA w Gdańsku, iż § 2 pkt 1 uchwały winien być interpretowany jako dotyczący 50% szerokości jezdni, ponieważ powyższe nie wynika z literalnego brzmienia zapisów § 2 pkt 1 uchwały. Przywołany pkt 1 § 2 zaskarżonej uchwały nie odnosi się w żadnym miejscu do szerokości jezdni, wskazując na wysokość stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Pojęcia te nie są tożsame.
Spółka dodała, że jedynie "pas zieleni" może być elementem pasa drogowego. Z pojęciem tym nie są równoznaczne ani "tereny zieleni" zdefiniowane w ustawie o ochronie przyrody, ani "tereny zielone" wprowadzone w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały.
Według skarżącej kasacyjnie przepisy uchwały zostały zredagowane w sposób nieprecyzyjny i niewyrażający intencji prawodawcy, a więc nie spełniają zasad techniki prawodawczej wskazanych w przywołanych powyżej przepisach.
Jak stanowi § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, iż "za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia - w wysokości 200,00 zł, z zastrzeżeniem § 5 ust 3". Także i ten zapis zaskarżonej uchwały jest niezgodny z przepisami u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności wskazać należy iż zgodnie z art. 40 ust. 5 opłata za zajęcie pasa drogowego może być naliczona za umieszczenie w pasie drogowym tylko i wyłącznie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a nie jakichkolwiek urządzeń tak jak to zostało to zostało uregulowane w § 3 ust 2 zaskarżonej uchwały. Co wchodzi w skład urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zostało określone w § 140 rozporządzenia.
Wójt Gminy Karsin w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej spółka zarzucił Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, przede wszystkim poprzez błędną wykładnię wskazanych w tych przepisach regulacji u.d.p. oraz Konstytucji RP, w zw. z art. 151 P.p.s.a. W związku z tym stwierdzić należy, że komplementarny charakter tego rodzaju zarzutów sprawie, iż uzasadnione jest łączne ustosunkowanie się do nich.
Spośród wszystkich sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów, wyżej wymienionych cech nie przejawia jedynie ostatni z nich, oznaczony lit. f., w ramach którego spółka zarzuciła naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 115, § 133, § 134, § 135 i § 143 rozporządzenia w/s techniki prawodawczej. W tym bowiem przypadku, jako naruszone skarżąca kasacyjnie wskazała nie przepisy u.d.p. czy Konstytucji, lecz aktu podustawowego, odnoszącego się do przygotowywania projektów ustaw (odpowiednio stosowanego do aktów prawa miejscowego), poza tym nie zarzuciła dokonanie wadliwej interpretacji przedmiotowych regulacji lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Z tego więc względu zarzut ten wymaga odrębnego ustosunkowania się do niego.
W tej materii wskazać w pierwszej kolejności należy, że po pierwsze zasady techniki prawodawczej nie zawierają regulacji materialnoprawnych, prawidłowość wykładni czy zastosowania których stanowiłaby kryterium oceny legalności aktów prawa miejscowego. Poza tym zauważyć należy, że w doktrynie i orzecznictwie zasady te określa się mianem zbioru dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85; por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., II GSK 1886/11, LEX nr 1367217; 25 września 2018 r., II OSK 127/18, LEX nr 2565952; 19 lutego 2019 r., II OSK 770/17, LEX nr 2641740, 25 sierpnia 2022 r., II OSK 3055/19, 18 lipca 2023, II OSK 2685/22). Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. motywy wyroku NSA z a 18 listopada 2020 r., II OSK 3746/18, LEX nr 3098004). Skoro zatem zasady techniki prawodawczej, jako dyrektywy techniczne (celowościowe), określają optymalne, preferowane sposoby redagowania tekstów prawnych, nie kwalifikując alternatywnych sposobów tej redakcji (...), to nie można uznać, że naruszenie ZTP przy sporządzeniu aktu prawa miejscowego tworzy stan sprzeczności/niezgodności z prawem, prowadzący do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej (M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego), Gdańsk 2008, s. 223).
W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego przez spółkę zarzutu.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy zaznaczyć, iż zarzucając sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni konkretnych regulacji skarżący kasacyjnie każdorazowo powinien wskazać na czym polegał błąd w zakresie wykładni określonych przepisów, a także jak te regulacje winny być prawidłowo interpretowane.
W niniejszym przypadku, zarzucając WSA w Gdańsku dopuszczenie się błędnej wykładni wymienionych przez siebie przepisów u.d.p. oraz Konstytucji RP, w zw. z art. 151 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnie i jednoznacznie na czym w istocie polegał błąd Sądu I instancji w tym aspekcie. Nie podała także w jaki sposób wymienione przez nią regulacje winny być w prawidłowy sposób interpretowane, koncentrując się jedynie na skutkach, mających miejsce jej zdaniem nieprawidłowości.
Analiza jej zarzutów w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, że spółka w rzeczywistości, w części z nich, nie kwestionuje zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów u.d.p. czy Konstytucji, ale ich zastosowanie. W tym jednak aspekcie ogranicza się w zasadzie do prostego zanegowania przyjętej w zaskarżonym wyroku oceny zgodności zaskarżonych zapisów uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującego.
Niezależnie jednak od nie do końca prawidłowego sformułowania omawianych zarzutów, jak również ich nieprecyzyjnego charakteru stwierdzić należy, że wbrew sugestiom spółki, WSA w Gdańsku nie dopuścił się błędu w zakresie wykładni przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. W sposób właściwy odkodował bowiem treści norm prawnych z tychże przepisów, przyjmując w tym zakresie, że kryterium ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi między innymi procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni.
Innymi słowy Sąd I instancji prawidłowo przyjął (co zostało wyraźnie zaznaczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że ustawodawca wskazując kryteria ustalenia stawek opłaty miał na uwadze ich odniesienie do pasa drogowego, z rozróżnieniem na jego poszczególne elementy, natomiast rozpatrując przedmiotowe kryteria nie dokonał ani ich rozszerzającej, ani zawężającej interpretacji. Odmienne oceny skarżącej kasacyjnie w tym zakresie są gołosłowne, gdyż nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi argumentami.
Wprawdzie oceniając zaskarżone zapisy uchwały Sąd I instancji stwierdził, że nie są one precyzyjne, niemniej uznał, że ich analiza w kontekście całokształtu regulacji zamieszczonych w zaskarżonej uchwale (w szczególności § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1) prowadzi do wniosku, że wyrażone przez skarżącą kasacyjnie wątpliwości, co do ich treści i znaczenia, nie mają miejsca. WSA w Gdańsku przyjął na tej podstawie, ze zapisy uchwały w omawianym względzie nie stanowią wyrazu wykroczenia poza delegację ustawową.
W tym ostatnim aspekcie stwierdzić należy, że sposób oceny przez Sąd I instancji zapisów uchwały jest nie tyle kwestią wykładni przepisów u.d.p. czy Konstytucji RP, w zakresie której nie stwierdzono uchybień, ale raczej ich zastosowania, natomiast na dopuszczenie się przez WSA w Gdańsku błędu w tym aspekcie skarżąca kasacyjnie wskazała jedynie jako na konsekwencję nieprawidłowości w procesie wykładni. W związku z tym, już tylko z tego względu brak jest podstaw do uwzględnienia jej zarzutów.
Spółka w swojej skardze kasacyjnej nie sformułowała żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Tym samym nie podważyła przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, w konsekwencji czego, jak również niepodważenia prawidłowości wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów, nie sposób jest mówić o zasadności jej twierdzeń odnośnie nieprawidłowego zastosowania prawa przez Sąd I instancji.
Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy również zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie, formułując swoje zarzuty, w istocie odnosi się nie do wyroku Sądu I instancji i jego stanowiska, ale do nieprawidłowości, jakimi jej zdaniem dotknięta jest zaskarżona przez nią uchwała Gminy Karsin. Tak bowiem należy ocenić chociażby jej twierdzenia odnośnie przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały. Tymczasem skarga kasacyjna stanowi środek odwoławczy od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec czego już tylko z tego względu zarzuty skierowane w istocie do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie Sądu I instancji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.