II GSK 1434/24

II GSK 1434/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Cezary Pryca
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Sygn. powiązane
III SA/Gd 606/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-04-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 690
art. 18, art. 18e, art. 18i, art. 18m ust. 5, art. 19 pkt 2, art. 121
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 11, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 606/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/5128/22 w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 606/23, oddalił skargę M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. (dalej zwanej: "skarżącą", "Spółką", "Agencją zatrudnienia") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej zwanego: "organem drugiej instancji", "SKO") z 30 sierpnia 2023 r. w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Spółka, jest wpisana do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia z numerem certyfikatu [...] I zgodnie z posiadanym wpisem dokonanym na wniosek Agencji zatrudnienia posiadała certyfikat uprawniający do świadczenia usług pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego lub poradnictwa zawodowego. Począwszy od dnia 13 stycznia 2022 r., na wniosek Agencji zatrudnienia, rozszerzono wpis do rejestru o uprawnienie do świadczenia usług w zakresie pracy tymczasowej.
Okręgowy Inspektorat Pracy w Gdańsku powiadomił Marszałka Województwa Pomorskiego, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w Agencji zatrudnienia stwierdzono, że w 2021 r. i w okresie do dnia 12 stycznia 2022 r. świadczyła ona usługi w zakresie pracy tymczasowej bez posiadania wymaganego wpisu do rejestru. Kontrolowana agencja zatrudnienia zawierała z pracownikami umowy o pracę tymczasową i kierowała tych pracowników do pracy u pracodawcy zagranicznego, co stanowiło naruszenie przepisów art. 18, 18e i 18i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690 ze zm. - zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia").
Sąd Rejonowy w Tczewie wyrokiem z 13 czerwca 2022 r. (sygn. akt II W 342/22) uznał J. M. za winnego popełnienia czynu kwalifikowanego jako wykroczenie z art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 18, 18e, 18i o promocji zatrudnienia.
Decyzją z 23 września 2022 r. Marszalek Województwa Pomorskiego orzekł o wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia.
Decyzją z 30 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy ww. decyzję Marszałka. SKO w uzasadnieniu decyzji w pełni zaakceptowało ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło m.in., że prokura jest szczególnym rodzajem pełnomocnictwa, przy czym prokura samoistna oznacza, że prokurent samodzielnie reprezentuje dany podmiot. Prokurent to stały pełnomocnik spółki. Czyn J. M. określony w wyroku sądu karnego wywoływał bezpośredni skutek dla sytuacji prawnej Spółki, gdyż to właśnie ta spółka w istocie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia 12 stycznia 2022 r. prowadziła działalność regulowaną – pracę tymczasową bez wymaganego wpisu. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu drugiej instancji, należało przyjąć, że spełniona została przesłanka wykreślenia Spółki z rejestru na podstawie art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. Sp. z o.o. Sp. k. w R., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. WSA w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") oddalił ww. skargę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 18m ust. 1 pkt 5, a także art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia. Następnie wskazał, że bezsporna była okoliczność, iż Sąd Rejonowy w T. prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2022 r. sygn. akt II W 342/22 uznał J. M. za winnego popełnienia czynu, polegającego na tym, że działając jako prokurent w agencji zatrudnienia M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. przy ul. P. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 12 stycznia 2022 r. świadczył usługi w zakresie pracy tymczasowej bez posiadania wpisu podmiotu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia uprawniającego do świadczenia usługi pracy tymczasowej. Czyn ten Sąd Rejonowy w T. zakwalifikował jako wykroczenie z art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z jej art. 18, 18e, 18i. Natomiast istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny w zakresie możliwości dokonania wykreślenia spółki komandytowej prowadzącej agencję zatrudnienia z rejestru, w sytuacji gdy wyrokiem sądu karnego ukarany został prokurent spółki z o.o. będącej komplementariuszem w/w spółki komandytowej.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sformułowanie zawarte w art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w zakresie w jakim posługuje się zwrotem "być niekaranym" uznawane jest słusznie za niedoskonałe w kategoriach poprawnej techniki legislacyjnej. Sąd zwrócił jednak uwagę, że wykładnia literalna przepisu jest słusznie odrzucana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W sytuacji, w której przeprowadzenie wykładni językowej (gramatycznej) prowadzi do rezultatów, które nie dają się pogodzić z zasadami konstytucyjnymi (m.in. z zasadą równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz z konstrukcją racjonalnego ustawodawcy, należy sięgać do innych metod wykładni, a przede wszystkim do wykładni celowościowej.
WSA w Gdańsku wyjaśnił zatem, że celowościowa wykładnia art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia wymaga, by na równi z członkami zarządu spółki prawa handlowego, traktować także prokurenta samoistnego, uprawnionego do podejmowania wszelkich czynności w imieniu spółki. J. M. został prawomocnie uznany za winnego popełnienia wykroczenia związanego bezpośrednio z działaniem agencji zatrudnienia, w imieniu której podejmował decyzje i dokonywał czynności prawnych jako prokurent spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mającej uprawnienie do reprezentacji spółki komandytowej. Zatem reprezentował on na podstawie udzielonej mu prokury nie tylko M. Sp. z o.o. ale także spółkę M. Sp. z o.o. Sp. k.. Czyny za które wymierzono mu karę grzywny nie łączyły się z jego działalnością jako osoby fizycznej, ani z działalnością spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której był prokurentem. Czyny te dotyczyły wprost działań podjętych przez J. M. jako osoby upoważnionej do dokonywania czynności w imieniu M. Sp. z o.o. Sp. k. - podmiotu prowadzącego zarejestrowaną agencję zatrudnienia. Ochrona i bezpieczeństwo osób korzystających z usług agencji zatrudnienia wymaga, by uznać, że przesłanka niekaralności za wykroczenia z art. 121 ustawy o promocji zatrudnienia dotyczy nie tylko osoby fizycznej prowadzącej agencję zatrudnienia, ale każdej osoby uprawnionej do reprezentacji osoby prawnej prowadzącej taką agencję, bez względu na to, czy uprawnienie do reprezentacji wynika ze statusu członka organu uprawnionego do reprezentowania podmiotu na zewnątrz, czy z udzielonej prokury. Sad pierwszej instancji podzielił też pogląd organów co do tego, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że w chwili orzekania o wykreśleniu agencji z rejestru stosunek prokury już nie istniał. Sankcja wykreślenia agencji zatrudnienia z rejestru wiąże się bowiem ze zdarzeniem z przeszłości, czyli karalnością osoby reprezentującą tę agencję, która została ukarana za czyn określony w art. 121 ustawy, popełniony w czasie, gdy osoba ta była uprawniona do podejmowania czynności w imieniu agencji. Ustawodawca uznał bowiem, że traci zaufanie niezbędne dla gwarancji bezpieczeństwa osób korzystających z agencji zatrudnienia podmiot którego reprezentanci popełnili wykroczenie z art. 121 tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. Nr 221 z 2023 r.). ustanawiającego zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, wskazując, że zasada ta znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, jeśli pomimo dokonania poprawnej metodologicznie i logicznie wykładni danego przepisu pozostanie kilka równoprawnych wyników wykładni, które mogą być uznane za prawidłowe. Powinna ona pełnić funkcję dyrektywy kierunku interpretacji, a nie funkcję metody wykładni prawa, wyprzedzającej inne metody.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Spółki poprzez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekła się rozprawy Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a. art. 18m ust. 1 pkt 5 w związku z art. 19 pkt 2 ustawy w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wymóg "bycia niekaranym" rozciąga się również na byłego prokurenta skarżącej, co doprowadziło do uznania przez WSA, że skarżąca naruszyła warunki prowadzenia agencji zatrudnienia, podczas gdy taka interpretacja przepisu jest zbyt daleko idąca i prowadzi do rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze sankcyjnym, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez bezpodstawne oddalanie skargi skarżącej przez WSA w Gdańsku;
b. art. 38 i art. 1091 k.c. w związku z art. 18m ust. 1 pkt 5 w związku z art. 19 pkt 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sankcja określona w art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy odnosi się także do byłego prokurenta wspólnika podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia, podczas ody prokura jest jedynie szczególnym rodzajem pełnomocnictwa, a osoby prawne działają przez swoje organy, którym w spółce komandytowej nie jest prokurent, ponieważ spółka komandytowa nie posiada organów, a jednocześnie możliwe jest, aby spółka komandytowa sama powołała prokurenta, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania normy sankcyjnej, która nie powinna się rozciągać na byłego prokurenta wspólnika skarżącej, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) związku z art. 151 p.p.s.a przez WSA w Gdańsku;
c. art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców oraz art. 7a k.p.a. i art. 22 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i odwołanie się do wykładni celowościowej przepisu art. 19 pkt 2 ustawy, przy jednoczesnym niewzięciu pod uwagę innych możliwych wykładni art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy, konsekwencji braku rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej będącej przedsiębiorcą, a ponadto braku interpretacji zawężającej ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, podczas gdy również wykładnia celowościowa przepisu nie prowadzi do usunięcia wątpliwości związanych z interpretacją materialnoprawną przepisu i możliwe są róże jej warianty, a celem nadrzędnym ustawy nie jest wykreślanie z rejestru agencji zatrudnienia podmiotów, lecz promocja zatrudnienia, łagodzenie skutków bezrobocia oraz aktywizacja zawodowa, a ponadto ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej należy interpretować zawężająco, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez bezpodstawne oddalanie skargi skarżącej przez WSA w Gdańsku;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a. art. 11, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na:
• dorozumianym przez WSA w Gdańsku przyjęciu, że WSA w Gdańsku było związane wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II W 342/22, przy jednoczesnym braku przeanalizowania przez WSA, że wyrok ten jest wyrokiem w sprawach o wykroczenia, co oznaczało, że WSA w Gdańsku nie był nim związany, a także
• akceptacji przez WSA zaniechania przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które przejawiało się w:
- braku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ i oparcia decyzji jedynie na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w T., który w części dotyczącej zarzucanego czynu zawierał nieprawdziwą informację, że J. M. był prokurentem skarżącej;
- całkowitym pominięciu dowodu z dokumentu, to jest oświadczenia o odwołaniu z prokury, którego to data dokumentu miała znaczenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozpoznania sprawy;
b. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na akceptacji przez WSA w Gdańsku zaniechania przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechania podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, skutkujące zastosowaniem środka reakcji rażąco nieproporcjonalnego do naruszenia przepisów, podczas gdy w sprawie nie zostało wzięte pod uwagę, iż wykreślenie skarżącej z rejestru pozostawi samymi sobie osoby będące pracownikami tymczasowymi skarżącej, co stanowi odwrócenie od zasady proporcjonalności i powoduje utratę zaufania do organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu albowiem jej zarzuty nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji.
Stosownie do treści z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., zostały skierowane przeciwko wyrokowi WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji SKO utrzymującą w mocy decyzję dotyczącą wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, stwierdził, że decyzje te wydane zostały bez naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut zawarty w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analizując zasadność zarzutu potencjalnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba wskazać, że jego uwzględnienie wykluczałoby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną czy wykładnią, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanego przepisu. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać – czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił – że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków, stąd też w tym zakresie zarzut zawarty w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.
Przechodząc zaś do pozostałych podniesionych zarzutów procesowych tj. naruszenia art. 11, art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. odnoszących się do braku związania – jak zarzuca kasator – wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II W 342/22, a także akceptacji przez WSA zaniechania przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pominięcia dowodu z dokumentu – oświadczenia o odwołaniu z prokury, wyjaśnienia na wstępie wymaga, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie, a także sposób sformułowania zarzutów procesowych i ich wzajemne powiązanie w pozostałym zakresie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Sprowadzają się one bowiem do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które było przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, co było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen i twierdzeń o konieczności wzięcia pod uwagę okoliczności, które słusznie zostały uznane w sprawie za nieistotne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej o naruszeniu ww. przepisów procesowych. W świetle mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 19 pkt 2 tejże ustawy, które nakładają na podmiot zamierzający prowadzić agencję zatrudnienia wymóg bycia niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b, a także przewidujących sankcję wykreśla z rejestru w przypadku jego naruszenia, istotne do ustalenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym było, czy do takiego ukarania w istocie doszło.
W tym kontekście, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, a zarazem nie zostało podważone w sprawie, że Sąd Rejonowy w T. prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2022 r. sygn. akt II W 342/22 uznał J. M. za winnego popełnienia czynu, polegającego na tym, że działając jako prokurent w agencji zatrudnienia M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. przy ul. P. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 12 stycznia 2022 r. świadczył usługi w zakresie pracy tymczasowej bez posiadania wpisu podmiotu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia uprawniającego do świadczenia usługi pracy tymczasowej. Czyn ten Sąd Rejonowy w T. zakwalifikował jako wykroczenie z art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z jej art. 18, 18e, 18i ustawy o promocji zatrudnienia i skazał J. M. za jego popełnienie na karę grzywny.
Wydający w sprawie decyzję organ przyjął tą okoliczność za podstawę faktyczną wydanej decyzji. Jednocześnie wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji uznał się związany ww. wyrokiem Sądu Rejonowego w T., w rozumieniu art. 11 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji, przyjął za organem, że J. M. został ukarany za wykroczenie z art. 121 ust. 1 pkt 2, o którym mowa w art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. I to właśnie ta okoliczność – ukarania J. M. za wykroczenie z kategorii objętej przepisem ustawy o promocji zatrudnienia, w związku z prowadzeniem spraw skarżącej, bez wpisu do rejestru agencji zatrudnienia - wynikała z prawomocnego wyroku sądu karnego, któremu jako dokumentowi urzędowemu w postępowaniu administracyjnym przypisuje się taką moc, o jakiej stanowi art. 76 § 1 k.p.a. Wyrok ten miał w sprawie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia znaczenie prejudycjalne sensu stricto, bez ukarania za wykroczenie ( lub przestępstwo), o którym mowa w art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w ogóle nie mogło być mowy o spełnieniu się przesłanek z art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia, zobowiązujących organ do wydania decyzji o wykreśleniu agencji zatrudnienia z rejestru. Zupełnie inną rzeczą była natomiast kwestia, czy to fakt skazania prokurenta wspólnika agencji – będącej spółką komandytową - uprawnia do stwierdzenia, że ta agencja utraciła przymiot "bycia niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121 -121b". Ta kwestia należy już jednak do oceny prawnomaterialnej i zostanie rozstrzygnięta przy rozpoznawaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Podzielić przy tym należy wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że w chwili orzekania o wykreśleniu agencji z rejestru stosunek prokury już nie istniał. Sankcja wykreślenia agencji zatrudnienia z rejestru wiąże się bowiem zawsze ze zdarzeniem z przeszłości, w tym wypadku karalnością osoby reprezentującą tę agencję, za czyn określony w art. 121 ustawy o promocji zatrudnienia, popełniony w czasie, gdy osoba ta była uprawniona do podejmowania czynności w imieniu agencji. Ustawodawca uznał bowiem, że traci zaufanie niezbędne dla gwarancji bezpieczeństwa osób korzystających z agencji zatrudnienia podmiot którego reprezentanci popełnili wykroczenie z art. 121 ustawy o promocji zatrudnienia. Dlatego dalsze czynienie ustaleń na okoliczność nieistotną, a przede wszystkim niekwestionowaną w sprawie było zbędne.
Biorąc powyższe pod uwagę, NSA stwierdza, że zarzuty naruszenia omawianych przepisów postępowania okazały się niezasadne.
Odnosząc się natomiast do postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całej, wyczerpującej argumentacji Sądu pierwszej instancji. Zgodzić się z WSA należy, iż pojęcie zawarte w art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia "być niekaranym" dalekie jest od doskonałości legislacyjnej i jego literalne odczytanie, bez uwzględnienia innych metod wykładni ( co sugerowane jest w skardze kasacyjnej), należy odrzucić.
Problematyka ta wielokrotnie była przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 września 2013 r., sygn. akt II GSK 708/12, zgodnie z którym "w sytuacji kiedy przeprowadzenie wykładni gramatycznej prowadzi do rezultatów, które nie dają się pogodzić z konstrukcją tzw. racjonalnego ustawodawcy należy sięgać do innych metod wykładni. Nie ulega wątpliwości, że celem analizowanych przepisów powołanych jako podstawa zaskarżonej decyzji było zapewnienie bezpieczeństwa na rynku pracy, w tym w zakresie pośrednictwa pracy." Uwzględniając cel przyświecający ustawodawcy wprowadzającemu przedmiotową regulację oraz fakt zezwolenia na prowadzenia agencji zatrudnienia również przez osoby prawne i inne podmioty niebędące osobami fizycznymi, w tym jednolitą linię orzeczniczą, która warunek "bycia niekaranym" rozciąga również na członków władz osoby prawnej uprawnionych do jej reprezentowania (por. cytowany powyżej wyrok NSA z 17 września 2013 r., sygn. akt II GSK 708/12, wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 173/12), za bezpodstawną należy uznać podniesioną w zarzutach skargi kasacyjną argumentację o braku możliwości zakwalifikowanie ukarania prokurenta – czy to aktualnego, czy byłego – tak jakby ukarana została Spółka, co trafnie pointuje Sąd pierwszej instancji.
Po pierwsze podkreślić trzeba, że prokurent został ukarany za wykroczenie z uwagi na prowadzoną działalność w ramach agencji zatrudnienia zorganizowanej w formie spółki komandytowej, a nie działalność prowadzoną przez niego jako osobę fizyczną. Istotne jest, że J. M. działał na rzecz i w imieniu agencji zatrudnienia i to w jej imieniu – jako prokurent samoistny spółki z o.o. upoważnionej do reprezentacji i będącej komplementariuszem M. Sp. z o.o. Sp. k., zawierał umowy o pracę tymczasową, w czasie gdy spółka komandytowa nie posiadała jeszcze wymaganego wpisu do rejestru.
W tym kontekście istotne jest, że prawo karne nie zna odpowiedzialności podmiotów prawnych innych niż osoby fizyczne. Zatem, wbrew skardze kasacyjnej konieczność wykreślenia podmiotu niebędącego osobą fizyczną z rejestru agencji zatrudnienia w sytuacji ukarania prokurenta, uprawnionego do reprezentowania wspólnika skarżącej i podejmowania czynności w jej imieniu, za wykroczenie określone w art. 121 ustawy o promocji zatrudnienia, wynika z analizowanych przepisów, bez potrzeby uprzedniej interwencji ustawodawcy. Wystarczające jest wyprowadzenie takiego wniosku w drodze wykładni. Skoro bowiem sama spółka nie może zostać ukarana za wykroczenie określone w art. 121 ustawy o promocji zatrudnienia, zaś prokurent wspólnika został skazany za prowadzenie na rzecz tej Spółki i w jej imieniu ( nawet jeśli ta reprezentacja wynikała z pełnienia funkcji prokurenta wspólnika skarżącej, uprawnionego z kolei do reprezentacji Spółki) działalności bez wymaganego wpisu, a więc dopuścił się owego wykroczenia, należy przyjąć że spełniona została przesłanka wykreślenia Spółki z rejestru na podstawie art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia. W przeciwnym razie przepis ten byłby przepisem martwym w odniesieniu do podmiotów niebędących osobami fizycznymi, co nie odpowiada oczywistym intencjom ustawodawcy.
Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż taka interpretacja stanowi przykład wykładni rozszerzającej, a nadto, że konieczne jest zastosowanie innych dyrektyw wykładni, w tym zawartej w art. 7a k.p.a. zasady in dubio pro libertate czy określonej w art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców zasady przyjaznej interpretacji przepisów. Celem wprowadzenia obu tych regulacji było doprowadzenie do sytuacji w których, w wypadkach gdy zawiodą podstawowe metody wykładni, a pozostaną niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej – wątpliwości te rozstrzygać na korzyść strony/przedsiębiorcy. Przedmiotowa regulacja art. 18m pkt 5 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia takich wątpliwości nie pozostawia, bowiem dają się one usunąć w drodze wykładni celowościowej, realizującej zamierzenie racjonalnego ustawodawcy chcącego chronić interes pracowników agencji tymczasowej zarządzanej przez podmiot, który nie posiadał (utracił) przymiotów wymaganych prawem do jej prowadzenia.
Jednocześnie reguły te (art. 7a k.p.a. i 11 Prawa przedsiębiorców) nie mogą prowadzić do wypaczenia ratio legis interpretowanych przy ich pomocy norm prawnych, nie mogą też metod wykładni zastępować. Niewątpliwie celem omawianej regulacji z ustawy o promocji zatrudnienia – co już zostało podkreślone – jest ochrona bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia i dlatego zostały w niej określone szczegółowe warunki prowadzenia agencji oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie, w tym wyeliminowanie z rynku podmiotów, które tego bezpieczeństwa nie zapewniają. O kierunku postulowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia nie może przesądzić wyłącznie interes podmiotu sankcjonowanego wykreśleniem z rejestru prowadzących agencje zatrudnienia. Z tego względu ww. przepisy tj. art. 7a k.p.a., art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców, a w konsekwencji art. 22 Konstytucji RP nie zostały w sprawie naruszone, a postawiony zarzut ich naruszenia okazał się bezzasadny.
Na koniec podkreślić należy, iż decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia ma charakter decyzji związanej i stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Jednym z podstawowych wymogów prowadzenia agencji jest "niekaralność", zaś tego przymiotu skarżąca nie spełnia wobec prawomocnego skazania prokurenta jej wspólnika za wykroczenie popełnione w związku z prowadzeniem spraw skarżącej Spółki. W konsekwencji nie miał usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18m ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 19 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP, jak również pozostający z nim w związku zarzut naruszenia art. 38 i 1091 Kodeksu cywilnego.
W rezultacie bezpodstawne były również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wynikowych tj. art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.