II GSK 1423/25

II GSK 1423/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Sygn. powiązane
I SA/Sz 578/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2025-02-27
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153, art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189d, art. 189e, art. 189f.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 847
art.89.
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 578/24 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 19 lipca 2024 r. nr 3201-IOA.4246.3.2024 w przedmiocie kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajduje się niezarejestrowany automat do gier 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenie kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r., uwzględnił skargę E. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 19 lipca 2024 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2024 r. Orzeczono również o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, decyzją z dnia 3 marca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2019 r., którą wymierzył E. T. karę pieniężną w kwocie 100.000 zł, jako posiadaczowi samoistnemu lokalu, w którym znajdował się niezrejestrowany automat do gier S. nr [...] i w którym prowadzona była działalność gastronomiczna.
Wskutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 314/20 uchylił obie wymienione decyzje. Wniesiona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 966/20.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. ponownie wymierzył E. T., jako posiadaczowi samoistnemu lokalu, w którym znajdował się niezrejestrowany automat do gier S. nr [...] i w którym prowadzona była działalność gastronomiczna, karę pieniężną w wysokości 100.000 zł.
Objętą skargą decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 847 ze zm., dalej: u.g.h.) - gry urządzane na automacie do gier o nazwie S. nr [...] były grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy, automat nie był zarejestrowany, strona była posiadaczem samoistnym lokalu przy ul. K. w C., w którym znajdował się wymieniony automat do gier, w lokalu prowadzona była działalność gastronomiczna, handlowa i usługowa (usługi gastronomiczne). Zdaniem Dyrektora okoliczności faktyczne i prawne sprawy uzasadniały nałożenie na skarżącą kary pieniężnej z ustawy o grach hazardowych.
Odnosząc się do przesłanek zastosowania art. 189d k.p.a. organ uznał, że przesłanki wymiaru kary określone w tym przepisie nie mają zastosowania do kar pieniężnych, o których mowa w ustawie o grach hazardowych, gdyż wysokość kar jest ściśle określona lub w przypadku jej maksymalnego wymiaru ustawodawca w art. 90 ust. 1a i 1b określił okoliczności, które organ bierze pod uwagę wymierzając karę. W odniesieniu do możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że jedna z przesłanek tego przepisu nie została spełniona. Nie została spełniona przesłanka zaprzestania przez skarżącą naruszania prawa, gdyż nie zaprzestała ona nielegalnej działalności polegającej na naruszeniu przepisów ustawy o grach hazardowych, lecz nastąpiło to w wyniku przeprowadzonych czynności przeszukania, gdzie zajęcie automatu uniemożliwiło kontynuowanie na nim procederu.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję, wskazał w pierwszej kolejności na stanowisko i o cenę prawną wyrażoną w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2020 r. oraz NSA z dnia 16 listopada 2023 r.
Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji rozpoznając sprawę ponownie tylko pozornie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w powołanych orzeczeniach.
Zdaniem Sądu nie mogło być uznane za realizację tejże oceny ogólnikowe stwierdzenie przez organ I instancji, że: "w przypadku podmiotów, na które nakładana jest kara pieniężna na podstawie art. 89 u.g.h nie można mówić ani o znikomej wadze naruszenia prawa, a tym bardziej, że podmioty te zaprzestały naruszenia prawa. Zauważyć należy, iż podmioty te same nie zaprzestają nielegalnej działalności polegającej na naruszaniu przepisów u.g.h., ale organ, w wyniku przeprowadzonych czynności (zajęcie automatów) uniemożliwia im dalsze kontynuowanie procederu (przymus)". Za również nieprawidłowe wypełnienie wskazań, Sąd I instancji uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodziła przesłanka zaprzestania przez stronę naruszania prawa, bowiem sama nie zaprzestała ona nielegalnej działalności polegającej na naruszeniu przepisów ustawy o grach hazardowych, lecz nastąpiło to w wyniku przeprowadzonych czynności przeszukania, gdzie zajęcie automatu uniemożliwiło kontynuowanie na nim procederu.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że w przypadku kar pieniężnych nakładanych za naruszenie ustawy o grach hazardowych nie można mówić o znikomej wadze naruszenia.
Przywołują treść art. 189f § 1 pkt k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca nie określił kiedy i na skutek jakich zdarzeń lub z czyjej woli zaprzestanie naruszania prawa ma nastąpić. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że w sprawie do takiego zaprzestania naruszenia doszło, zatem jedna z przesłanek warunkujących odstąpienie od wymierzenia kary została spełniona. Zwrócił uwagę, że co prawda do zaprzestania naruszania prawa doszło w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, ale trudno wymagać od osoby przekonanej o działaniu zgodnym z prawem żeby zaprzestała danego działania przed czynnościami kontrolnymi, których się nie spodziewa. W tej materii Sąd wskazał na okoliczność, że wręczona skarżącej przez przedstawicieli Spółki E. przed umieszczeniem w jej lokalu automatu do gier opinia z Instytutu Elektrotechniki Oddziału Technologii i Materiałoznawstwa Elektrotechnicznego zawierała treści wprowadzające w błąd co do charakteru tego urządzenia. Treść opinii sporządzonej i zatwierdzonej przez personel naukowy Instytutu, mogła w ocenie Sądu wywołać u skarżącej, która nie posiada stosownej wiedzy w tym zakresie, błędne przekonanie, że urządzenie działa w sposób nie naruszający przepisów o grach hazardowych.
W ocenie Sądu I instancji założenie przez organy, że naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych nigdy nie może być uznane za znikome, w istocie stanowiłoby uznanie, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest wyłączony w tego typu sprawach, co nie wynika z żadnego przepisu. Zdaniem Sądu analizując wagę naruszenia prawa organ powinien odnieść ją do konkretnej sytuacji i uwzględnić chociażby to, że skarżąca (osoba siedemdziesięcioletnia) nie dopuszczała się wcześniej takich naruszeń, a wpływ na podjęte przez nią działanie miała przede wszystkim jej wyjątkowo trudna sytuacja zdrowotna i finansowa.
Podzielając pogląd NSA, wyrażony w wydanym w sprawie wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że pominięcie zawartych tam kwestii mogłoby prowadzić do sytuacji, w której taką samą karę ponosiłaby osoba urządzająca gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia – czerpiąca zyski z tych gier i osoba, której rola polegała wyłącznie na udostępnieniu części lokalu o powierzchni 10 m2, za co otrzymywała miesięcznie 500 zł. Sąd podkreślił przy tym, że skarżąca nie zajmowała się w żaden sposób obsługą automatu ani wypłatą wygranych.
Sąd I instancji zgodził się z organem, że art. 189d k.p.a. nie może być stosowany wprost przy wymierzaniu kar administracyjnych na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 u.g.h., gdyż określa on wysokość kary w sposób sztywny. Wskazał, że powołany przepis k.p.a. może być stosowany pomocniczo przy ocenie przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa.
Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie zbadał należycie przesłanek o jakich mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art 141 § 4 w zw. z art 153 p.p.s.a, poprzez niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a w konsekwencji niejasnych wskazań co do dalszego postępowania, polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji organu II i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a, podczas gdy Sąd I instancji nie wskazał przepisów postępowania, które organ naruszył, a przepis art 189f § 1 pkt 1 k.p.a. mający charakter materialnoprawny, nie może być kwalifikowany jako naruszenie przepisu postępowania.
Powyższe miało wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem przy tak sformułowanym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie nie jest wiadome na jakiej podstawie prawnej Sąd I instancji uchylił decyzję organu I i II instancji, a w konsekwencji jakie są wskazania co do dalszego postępowania;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a polegające na przyjęciu, przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organy, poprzez niewłaściwą ocenę dowodów w postaci "opinii" z Instytutu Elektroniki Oddziału Technologii i Materiałoznawstwa i jej wpływu co do przekonania skarżącej, że urządzenie działa w sposób nie naruszający przepisów o grach hazardowych, przyjęcia przez organy, że do "zaprzestania naruszenia prawa" doszło w wyniku czynności kontrolnych, co wyklucza spełnienie tej przesłanki z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., oraz pominięcie przy ocenie stopnia naruszenia przepisu prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a, konkretnej sytuacji skarżącej, a ściślej jej wyjątkowej sytuacji zdrowotnej i finansowej, co potencjalnie (bowiem Sąd I instancji nie wskazuje tych przepisów), przesądza o naruszeniu postępowania, tj. art. 187 § 1, art. 188, art. 233 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U z 2023 r., poz. 2383 dalej : Ordynacja podatkowa) w zw. z art. 91 u.g.h.
Powyższe miało wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem Sąd I instancji nie wykazał zależności pomiędzy stwierdzonym uchybieniem, tj. naruszeniem przepisów postępowania przez organy, a ich wpływem na treść rozstrzygnięcia albowiem prawidłowość oceny stanu faktycznego jest determinowana prawidłową wykładnią przepisu prawa materialnego, tj. art 189f § 1 pkt 1 k.p.a, której Sąd I instancji dokonał nieprawidłowo (por. zarzuty prawa materialnego), bowiem odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej dopuszczalne jest po spełnieniu kumulatywnie dwóch warunków tj. waga na ruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszenia prawa, a "sytuacja osobista podmiotu" czy też "błędne przekonanie, że urządzenie działa w sposób nie naruszający przepisów o grach hazardowych", nie mogą wpływać na ocenę "wagi naruszenia prawa", czy też ocenę, że skarżąca zaprzestała naruszenia prawa, a przepis art. 189 d pkt. 1 k.p.a, nie ma zastosowania do kar pieniężnych, o których mowa w u.g.h., albowiem wysokość tych kar jest ściśle określona lub w przypadku maksymalnego jej wymiaru ustawodawca w art. 90 ust. 1a i 1b u.g.h określił okoliczności, które organ bierze pod uwagę wymierzając karę;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez:
1. błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, przez Sąd I instancji, że dla oceny przesłanki, odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, wymierzonej na podstawie w art. 89 ust. 1 pkt 4 u.g.h), w postaci "waga naruszenia prawa jest znikoma" należy odnieść się do "sytuacji osobistej podmiotu", na który kara ta została nałożona, podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a, wynika, iż przy ocenie stopnia "wagi naruszenia prawa", a tym samym przyjęciu, że waga naruszenia prawa jest znikoma, decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego, w tym przypadku "ochronie społeczeństwa i obywateli przed negatywnymi skutkami uzależnienia od hazardu".
Powyższe miało wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem Sąd I instancji nie wykazał zależności pomiędzy stwierdzonym uchybieniem, tj. pominięciem przez organ przy ocenie wagi naruszenia prawa "sytuacji osobistej podmiotu", na który kara została nałożona, a stwierdzonym naruszeniem art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., bowiem stwierdzenie tego naruszenia obligowało Sąd I instancji do uprzedniego odniesienia się do charakteru działalności hazardowej oraz przyjętych przez ustawodawcę zasad organizacji gier, w tym wprowadzonych zakazów i ograniczeń w zakresie urządzania gier hazardowych, które służyć mają ochronie dóbr prawnych, w szczególności ochronie społeczeństwa i obywateli przed negatywnymi skutkami uzależnienia od hazardu, co prowadzi do wniosku, że naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych nie może być uznane za naruszenie prawa znikomej wagi, a nie posiłkowanie się kryteriami, o których mowa w art. 189 d pkt. 1 k.p.a, który nie ma zastosowania do kar pieniężnych, o których mowa w u.g.h., albowiem wysokość tych kar jest ściśle określona lub w przypadku maksymalnego jej wymiaru ustawodawca w art. 90 ust. 1a i 1b u.g.h określił okoliczności, które organ bierze pod uwagę wymierzając karę, tym bardziej, że przepis ten dotyczy "wymierzenia", a nie odstąpienia od "wymierzenia kary".
2. błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, przez Sąd I instancji, że dla oceny przesłanki, odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, wymierzonej na podstawie w art. 89 ust. 1 pkt 4 u.g.h., użyty w tym przepisie zwrot "strona zaprzestała naruszenia prawa", nie określa kiedy i na skutek jakich zdarzeń lub czyjej z czyjej woli zaprzestanie to ma nastąpić, w konsekwencji istotnym jest, że do takiego "zaprzestania" doszło, podczas gdy prawidłowa wykładnia zwrotu "strona zaprzestała naruszenia prawa" winna być dokonana z uwzględnieniem charakteru przepisu art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. jako wyjątku, tj. odstąpienia od wymierzenia kary" i przyjęcie, że pojęcie "zaprzestania" naruszenia prawa, należy rozumieć jako zmianę nastawienia sprawcy naruszenia, tj. woli strony, a nie w wyniku działań zewnętrznych uniemożliwiających sprawcy naruszenia dalsze prowadzenie działalności;
Powyższe miało wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem Sąd I instancji uznał w wyniku błędnej wykładni, że w niniejszej sprawie "strona zaprzestała naruszenia prawa", a zatem organ naruszył przepis art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie bez wątpienia nie można także stwierdzić spełnienia przestanki zaprzestania przez stronę skarżącą naruszenia prawa, bowiem skarżąca sama nie zaprzestała nielegalnej działalności polegającej na naruszeniu przepisów ustawy o grach hazardowych, lecz nastąpiło to w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, co uniemożliwiło jej dalsze kontynuowanie procederu.
3. niewłaściwe zastosowanie art. 189d pkt. 1 k.p.a, a ściślej okoliczności w tym przepisie wskazanych jako kryterium oceny "znikomości wagi naruszenia prawa", w odniesieniu do kary wymierzanej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 u.g.h), a ściślej do oceny, czy spełniona została przesłanka "odstąpienia od nałożenia kary" z art. 189 f § 1 pkt. 1 k.p.a. tj. czy "waga naruszenia prawa jest znikoma", podczas gdy przesłanki wymiaru kary pieniężnej określone w art. 189d pkt. 1 k.p.a. nie mają zastosowania do kar pieniężnych, o których mowa w u.g.h., albowiem wysokość tych kar jest ściśle określona lub w przypadku maksymalnego jej wymiaru ustawodawca w art. 90 ust. 1a i 1b u.g.h określił okoliczności, które organ bierze pod uwagę wymierzając karę, a przy ocenie czy "waga naruszenia prawa jest znikoma", o której mowa w art. 189 f § 1 pkt. 1 k.p.a należy odnieść się do charakteru działalności hazardowej oraz przyjętych przez ustawodawcę zasad organizacji gier, w tym wprowadzonych zakazów i ograniczeń w zakresie urządzania gier hazardowych, które służyć mają ochronie dóbr prawnych, w szczególności ochronie społeczeństwa i obywateli przed negatywnymi skutkami uzależnienia od hazardu, co prowadzi do wniosku, że naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych nie może być uznane za naruszenie prawa znikomej wagi.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Kasator wniósł również o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
E. T., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem skutecznie poważa ona wyrok Sądu I instancji, choć nie wszystkie z podniesionych przez organ zarzutów okazały się zasadne.
Wskazać na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutów pomieszczonych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia przepisów postępowania, w ramach których autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a, które to naruszenia polegać miały na: niewłaściwym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a w konsekwencji niejasnych wskazań co do dalszego postępowania (zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz na przyjęciu, przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organy, poprzez niewłaściwą ocenę dowodów albowiem Sąd I instancji nie wykazał zależności pomiędzy stwierdzonym uchybieniem - naruszeniem przepisów postępowania przez organy, a ich wpływem na treść rozstrzygnięcia (zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej).
Tak postawione zarzuty, przede wszystkim w zakresie, w jakim podnosi się w niech naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. nie są zasadne.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Powołana regulacja ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1584/24).
Przypomnienia również wymaga, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony, czy też skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Oceniając wyrok Sądu I instancji przez pryzmat powołanych wymogów stwierdzić należy, że nie jest on obarczony którąkolwiek z wymienionych wadliwości uniemożlwiających przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż posiada on wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Jego motywy merytoryczne zaś nie są skonstruowane w sposób niejasny, nielogiczny czy uniemożlwiający ustalenie jednoznacznego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Treść wywodów Sądu nie zawiera również wad uniemożlwiających odkodowanie procesu myślowego ległego u podstaw wyroku – przyczyn i przesłanek, jakimi Sąd I instancji kierował się dokonując oceny wydanych w sprawie decyzji organu administracji.
Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że wskazując w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji nie wskazał wprost, nie wymienił, konkretnych przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez organy w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływ na wynik sprawy. Lektura zaskarżonego wyroku, w sposób klarowny i nie pozostawiający wątpliwości wskazuje, jakich naruszeń zdaniem WSA w Szczecinie dopuściły się organy, a które w ocenie WSA, przemawiały za uchyleniem obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w zdaniem Sądu I instancji organy dopuściły się wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., warunkujących możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Nie jest wobec powyższego zasadne stanowisko organu w zakresie, w jakim zarzuca on naruszenie art. 153 p.p.s.a. mające skutkować "niejasnością wskazań co do dalszego postępowania". Jak już podniesiono uzasadnienie klarownie wskazuje na przyczyn uchylenia przez Sąd I instancji wydanych w sprawie decyzji, zaś analiza merytorycznej części uzasadnienia wyroku pozwala na również klarowne odkodowanie wadliwości, jakie zdaniem Sądu I instancji zaistniały w sprawie w toku wydawania zaskarżonych decyzji organów obu instancji, co w zestawieniu z sentencją wyroku uchylającą wydane w sprawie decyzje pozwala na ustalenie kierunku, jaki organy powinny przyjąć i kwestii prawnych, jakie powinny mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Powyższe czyni niezasadnymi oba wymienione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie opisanym na wstępie tej części rozważań.
Zasadne okazały się natomiast zarzuty pomieszczone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Ich ocenę poprzedzić należy przypomnieniem, że w przedmiotowej sprawie wydane pierwotnie rozstrzygnięcia organów administracji skarbowej - decyzja Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 3 marca 2020 r. i decyzja Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2019 r., wymierzające skarżącej karę pieniężną w kwocie 100.000 zł - zostały uchylone mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 314/20, utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 966/20. Przyczyną uchylenia wskazanych decyzji i przekazania sprawy organom do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że podczas rozstrzygania organy nie dokonały oceny wystąpienia bądź nie wystąpienia przesłanek do zastosowania spornego w tej sprawie art. 189f k.p.a. W powołanych orzeczeniach stwierdzono bowiem, że: "Wobec funkcji oraz treści art. 189f § 1 k.p.a., za uzasadniony należy bowiem uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 89 u.g.h. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia – bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ administracji, których brak podjęcia podważa jednocześnie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nakładającego sankcję administracyjną – zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu.".
Kontrolujący wydane w tej sprawie decyzje Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji rozpoznając sprawę ponownie tylko pozornie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednio wydanych orzeczeniach. Konkluzją poczynionej przez WSA w Szczecinie kontroli było natomiast stwierdzenie, że nie zbadano należycie przesłanek, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Analiza wydanych w tej sprawie decyzji nie pozwala zgodzić się z przywołanym stanowiskiem Sądu I instancji.
Ocenie o "pozorność" zastosowania się przez orany do oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanych wyrokach WSA w Szczecinie i NSA przeczy obszerna treść zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, w której uzasadnieniu poświęcono znaczną część rozważań kwestii odstąpienia od nałożenia kary – por. strony od 16 do 23 decyzji DIAS. Jak bowiem wynika z treści powołanej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ dokonał analizy wystąpienia w sprawie bądź niewystąpienia przesłanek do zastosowania przepisów Działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącego się do admiracyjnych kar pieniężnych. Organ poddał analizie zarówno możliwość zastosowania w sprawie art. 189d, art. 189e k.p.a., jak również kluczowego w świetle zapadłych już w sprawie wyroków oraz motywów poddanego kontroli wyroku Sądu I instancji, art. 189f k.p.a. W części uzasadnienia decyzji, od strony 19 do strony 23, organ zawarł bowiem wywody odnośnie braku podstaw do zastosowania w sprawie regulacji z art. 189f § 1 pkt 1, § 1 pkt 2 oraz § 2 i § 3 k.p.a.
Mając na uwadze treść wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej, które w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego mają komplementarny charakter, ocenie podlega norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w aspekcie, co do istotny nie kwestionowanego i nie spornego stanu faktycznego sprawy.
Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Jak słusznie stwierdził organ, skarżąca nie była karana za wykroczenie skarbowe. Nie była również skazana za przestępstwo skarbowe. Wobec tego nie miała zastosowania w sprawie regulacja zawarta w punkcie 2, § 1 art. 189f k.p.a.
Kluczowym, jak już wspominano, jest ocena prawidłowości lub wadliwości ustaleń organu w zakresie przesłanek określonych w punkcie 1 omawianej regulacji, a więc czy waga naruszenia w sprawie miała charakter znikomy i czy strona zaprzestała naruszenia prawa.
Warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszenia prawa. Zaprzestanie naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1160/23).
Bezsprzecznym jest, na tle omawianej regulacji, że organy będące adresatami kompetencji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. są zobowiązane uwzględnić skonkretyzowane i powiązane ze specyfiką podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej oraz stanu odpowiadającego sankcjonowanemu zachowaniu okoliczności faktyczne i prawne, które odnoszą się z jednej strony do samej złożonej podstawy prawnej orzekania o odpowiedzialności sankcyjnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca) i istotności (na tle wzorców konstytucyjnych) wartości (dóbr) prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem odpowiedniego reżimu sankcji, oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla tej ochrony, z drugiej zaś - do zakresu (np. czasowego, przestrzennego, podmiotowego) i postaci (np. typ kwalifikowany deliktu) stwierdzonego naruszenia prawa, jego skutków negatywnych (w sferze założonych przez prawodawcę celów lub podlegających ochronie wartości wprowadzenia określonych nakazów lub zakazów i sankcji związanych z ich naruszeniem) oraz indywidualnych cech przedmiotowych (istotność lub wpływ okoliczności niezależnych od sprawcy, przyczynienie się osób trzecich) i podmiotowych (np. umyślność, natężenie złej woli) sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej, w której zachowanie to nastąpiło (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 347/23).
Mając na uwadze powyższe zgodzić się należy z wywodami organu odnośnie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, jako przesłanki ściśle powiązanej z postawą naruszającego obowiązujące regulacje prawne. Aby można było mówić o zaprzestaniu naruszeniu prawa stwierdzić należy, czy nastąpiło ono wskutek działania czynników zewnętrznych niezależnych od podmiotu naruszającego (np. działań faktycznych i prawnych organów), czy wynikało ono z podjętych przez niego działań (zmiany dotychczasowej postawy i zachowania) manifestujących się zaprzestaniem naruszania prawa. To bowiem zaprzestanie naruszenia prawa z woli i w wyniku działań naruszającego jest wypełnieniem się omawianej przesłanki warunkującej możliwość zastosowana instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Nie jest w sprawie sporne, że w lokalu "B." przy ul. K. [...] w C., do którego skarżącej przysługiwało odrębne prawo własności i którym strona prowadziła działalność gastronomiczną, w wyniku przeprowadzonej w dniu 2 września 2017 r. kontroli ujawniono włączony i gotowy do użycia automatu do gier o nazwie S. nr [...]. Automat ten znajdowała się w lokalu w związku z łączącą skarżącą ze spółką E. umową najmu powierzchni 10 m2 wymienionego lokalu, zawartą 1 kwietnia 2017 r. Nie jest również sporne, że działanie oraz obecność automatu w lokalu ustało w związku z kontrolą i zatrzymaniem (zajęciem) urządzenia.
Taki stan faktyczny sprawy, nie kwestionowany przez stronę i nie negowany przez Sądy w toku całej sprawy, nie pozwala na uznanie, że skarżąca zaprzestała naruszenia prawa w sposób pozwalający na uznanie, że jej działania wypełniły rzeczoną przesłankę. Faktyczne zaprzestanie naruszenia prawa nastąpiło bowiem na skutek działań organów administracji skarbowej nie zaś samej strony. Jak zatem słusznie uznał w zaskarżonej decyzji organ, już sama tak okoliczność wyłączała możliwość zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie został spełniony wymóg kumulatywnego zaktualizowania się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie.
Oceny tej nie zmienia podnoszona przez samą stronę okoliczność braku wiedzy odnośnie legalności działania automatu oraz eksponowana przez Sąd I instancji argumentacja związana z osobą skarżącej, jako osoby przekonanej o działaniu zgodnym z prawem.
Analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje na zasadność stanowiska organu, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w sprawdzeniu legalności automatu, który umieszczono w jej lokalu w związku w powołaną umową najmu jego części powierzchni.
Skarżąca nie zweryfikowała bowiem podmiotu, z którym zawarła umowę najmu części lokalu w zakresie legalności wstawionego do baru automatu opierając się wyłącznie na zapewnieniach osoby przedstawiającej się jako dystrybutor, który zapewnił stronę o legalności automatu i jego zarejestrowaniu. Strona nie powzięła również wątpliwości w związku z przedstawioną jej opinią Instytutu Elektrotechniki Oddziału Technologii i Materiałoznawstwa Elektrotechnicznego, która to opinia nie dotyczyła spornego urządzenia i z której wynikało, iż nie jest to urządzenie cechujące się losowością, w świetle regulaminu korzystania z urządzenia, w którym zapisano, że gry na nim urządzane pozwalają na ustalenie ich losowego charakteru. Dysonans pomiędzy oboma wymienionymi dokumentami powinien, w ocenie NSA wzbudzić wątpliwości strony, szczególnie, że w dacie zawartej umowy proceder związany z nielegalnymi automatami do gier umieszczanymi w lokalach nie dopuszczonych przez przepisy prawa, jako miejsca do legalnego urządzania gier hazardowych nie był procederem nowym. Sama zaś rozbieżność pomiędzy treścią opinii i regulaminu w kluczowej kwestii charakteru gier organizowanych na urządzeniu, mogła i powinna wywołać potrzebę zwrócenia się przez stronę do spółki E. z żądaniem wyjaśnienia tejże rozbieżności lub przedstawieniem innych dokumentów wskazujących na charakter urządzenia i jego legalność.
W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga bowiem przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności - wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1978/21).
Mając na uwadze regulowaną ustawą o grach hazardowych materię nie można mówić o znikomości stwierdzonego naruszenia.
Wskazać w tym zakresie należy na cel jakiemu służyć mają sankcje z art. 89 u.g.h. Działalność w zakresie organizowania i urządzania gier hazardowych, między innymi, z uwagi na towarzyszące jej ryzyka uzależnień, korupcji i przestępczości nie może być traktowana jako zwykła działalność gospodarcza, a rynek gier hazardowych, jako zwykły rynek gospodarczy, co powoduje, że naturalnym celem polityki państwa jest poddanie tego rodzaju aktywności gospodarczej ścisłej regulacji i kontroli, z położeniem szczególnego nacisku na zapobieganie uzależnieniom od hazardu, ochronę konsumentów i ich rodzin oraz zwalczanie przestępczości, w tym zorganizowanej, i innego rodzaju nielegalnej działalności (zob. uchwała NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16).
Mając na uwadze powyższe oraz niesporne ustalenia organów co do legalności umieszczonego w lokalu skarżącej automatu, który co należy podkreślić był włączony i gotowy do użytku w lokalu, zaś strona prowadziła aktywną działalność gastronomiczną, brak było podstaw do stwierdzenia aby waga naruszenia prawa miała charakter znikomy.
Podsumowując, organ prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy w aspekcie przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., do czego zobowiązany została wydanymi uprzednio w sprawie wyrokami sądów administracyjnych, słusznie uznając, że nie została wypełniona przesłanka zaprzestania przez skarżącą naruszenia prawa oraz że waga naruszenia nie była znikoma, co w konsekwencji nie pozwalała na odstąpienie od nałożenia kary na stronę jako podmiot, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 4 u.g.h.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, Sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w puntach 1 i 2 sentencji wyroku.
Mając na uwadze trudną sytuację materialną i osobistą skarżącej wynikającą z dokumentów przedłożonych przez stronę w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz udzielenia jej prawa pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpić w całości od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 3 sentencji wyroku.