II GSK 1407/19

II GSK 1407/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Wojciech Sawczuk
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 472/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-04
Skarżony organ
Minister Energii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 24 § 3, art. 106 § 2, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 888
art. 11a ust. 1 pkt 1-4
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 472/19 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Ministra Energii z dnia 21 grudnia 2018 r. nr DRO.III.433.9.2017 w przedmiocie zaopiniowania projektu koncesji na wydobywanie gazu ziemnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w P. na rzecz Ministra Aktywów Państwowych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 472/19 oddalił skargę G. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca, spółka) na postanowienie Ministra Energii z 21 grudnia 2018 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu koncesji na wydobywanie gazu ziemnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z 6 lutego 2017 r. Minister Energii pozytywnie uzgodnił przedłożony przez Ministra Środowiska projekt koncesji dla spółki na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża B..
Pismem z 27 lutego 2017 r. P. S.A. w W. (dalej: P. S.A., uczestnik) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 6 lutego 2017 r.
Postanowieniem z 17 marca 2017 r. Minister Energii wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia koncesji dla skarżącej spółki, wskazując jako przyczynę fakt, że P. S.A. będąc stroną postępowania nie brała w nim udziału bez swojej winy.
Postanowieniem z 30 marca 2017 r. Minister Energii uchylił postanowienie z 6 lutego 2017 r. i negatywnie uzgodnił projekt koncesji dla spółki m.in. ze względu na fakt, że złoże B. znajduje się na obszarze udzielonej P. S.A. w dniu 28 września 2001 r. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego nr [1], która na mocy decyzji Ministra Środowiska z 28 marca 2017 r. została przekształcona w koncesję na poszukiwanie i rozpoznanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż.
Postanowieniem z 21 września 2017 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z 27 listopada 2017 r., Minister Energii zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia projektu koncesji dla skarżącej do czasu uprawomocnienia się decyzji kończącej postępowanie w sprawie przekształcenia koncesji nr [1] udzielonej P. S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze "[...]" w koncesję nr [2] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego.
Zaskarżonym postanowieniem z 21 grudnia 2018 r. Minister Energii utrzymał w mocy postanowienie z 30 marca 2017 r., którym – po wznowieniu postępowania – negatywnie uzgodnił projekt koncesji dla spółki na skutek ustalenia, że P. S.A. będąca stroną postępowania w tej sprawie, bez własnej winy nie brała w nim udziału, co wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Minister Energii wskazał, że w dacie wydania postanowienia o pozytywnym uzgodnieniu koncesji dla spółki nie posiadał żadnych informacji o udzieleniu koncesji P. S.A., natomiast udzielenie spółce koncesji w sytuacji, gdy wiadomo, że inny podmiot uzyskał na tym samym obszarze koncesję na wydobycie jest sprzeczne z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Dodał, że P. S.A. na spornym obszarze prowadziła prace w zakresie rozpoznania złoża, w tym badania sejsmiczne, a następnie podjęła działania mające na celu rozszerzenie koncesji o możliwość wydobywania ropy naftowej i gazu ziemnego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z 30 marca 2017 r. oraz postanowienia o wznowieniu z 17 marca 2017 r., a także umorzenia wznowionego postępowania i zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto wniosła o przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów, m.in. z akt postępowania o przyznanie spółce koncesji wydobywczej ze złoża "B.".
W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o jej oddalenie.
W replice na odpowiedź na skargę spółka podtrzymała dotychczasowe zarzuty.
Zaskarżonym wyrokiem WSA, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji przypomniał, że zaskarżonym postanowieniem z 21 grudnia 2018 r. organ utrzymał w mocy postanowienie z 30 marca 2017 r. wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. poz. 981, dalej: p.g.g.) w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. A zatem kontroli sądu poddano rozstrzygnięcie w sprawie incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej, co oznacza, że oceny zaskarżonego aktu należy dokonać mając na względzie, że postępowanie przed organem współdziałającym nie ma swojego samodzielnego bytu prawnego, w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Dlatego, w ocenie WSA, Minister Energii nie był zobowiązany do badania istnienia interesu prawnego P. S.A. w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym przez Ministra Środowiska, który uznał ten podmiot za stronę postępowania. Zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Z tego przepisu wynika, że to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, określa krąg podmiotów, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. Co więcej, ustawodawca w celu zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania przez organ załatwiający sprawę co do istoty, przewidział krótki maksymalny termin dla zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji (art. 106 § 3 k.p.a.), co oznacza, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czynności organu współdziałającego do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska.
W ocenie WSA brak doręczenia P. S.A. postanowienia podjętego przez organ współdziałający w trybie art. 106 § 5 k.p.a., stanowić może zatem podstawę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem tego organu. W okolicznościach sprawy nie budzi przy tym wątpliwości, że Minister Energii nie doręczył P. S.A. postanowienia z 6 lutego 2017 r., do czego był obowiązany. W ocenie WSA nie można przyjąć, że fakt zapoznania się przez pracownika P. S.A. z aktami sprawy, w których powinno znajdować się postanowienie z 6 lutego 2017 r., stanowi o procesowym skutku doręczenia. Wobec przyznania przez organ, że nie doręczył P. S.A. postanowienia z 6 lutego 2017 r. nie było powodów prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy uczestnik nie miał okazji zapoznać się z tym postanowieniem w inny sposób, ani do badania kwestii kiedy (w jakich okolicznościach) P. S.A. dowiedziała się o postanowieniu z 6 lutego 2017 r. Skarżąca nie przedstawiła bowiem argumentów wskazujących na to, że doszło do wznowienia postępowania w sprawie, której nie kończyło ostateczne postanowienie, a zatem wbrew art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2017 r. w sprawie wykazu spółek, w których prawa z akcji Skarbu Państwa wykonują inni niż Prezes Rady Ministrów członkowie Rady Ministrów, pełnomocnicy Rządu lub państwowe osoby prawne (Dz.U. z 2017 r. poz. 10; dalej: rozporządzenie z 3 stycznia 2017 r.). Kompetencje Ministra Energii, zarówno w zakresie wykonywania praw z akcji P. S.A., jak i w zakresie uzgadniania koncesji na wydobywanie kopalin mają swoją normatywną podstawę (umocowanie w obowiązujących przepisach). Fakt, że jeden organ ma kompetencje do działania w obu wskazanych obszarach nie może sam w sobie stanowić o konflikcie interesów. A zatem Minister Energii był uprawniony do oceny przekazanej mu do uzgodnienia sprawy koncesji spółki pod kątem zasad racjonalnej gospodarki złożami (kopalinami). W ocenie sądu organ prawidłowo wyłożył pojęcie "racjonalnej gospodarki złożem". WSA podzielił stanowisko, że w sytuacji, gdy na tym samym obszarze koncesję uzyskała P. S.A., nie jest możliwe pozytywne uzgodnienie koncesji dla skarżącej, bowiem prowadzenie działalności na jednym złożu przez konkurujące podmioty, przy naturalnym dążeniu do maksymalizacji zysku, mogłoby prowadzić do nieefektywnej eksploatacji złoża.
Niezasadne w ocenie WSA były także zarzuty naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 i 3a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm., dalej: u.s.d.g.) oraz art. 29 ust. 1 p.g.g., jako że przepisy te stosuje się w postępowaniu koncesyjnym, a Minister Energii takiego postępowania nie prowadził i nie rozstrzygał sprawy na ich podstawie.
W skardze kasacyjnej G. Sp. z o.o. w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami przepisanymi. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła:
I. naruszenia prawa materialnego, tj.:
art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 945; dalej: u.dz.a.) w zw. art. 7 ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw oraz z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Minister Energii ma prawo badać projekt koncesji dla skarżącej biorąc pod uwagę kryterium racjonalnej gospodarki złożem. Sąd winien uznać, iż przepisem kreującym kryteria badania wniosku koncesyjnego jest art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 i 3a u.s.d.g. w zw. z art. 21 ust. 2 p.g.g., które to przepisy nie dawały organowi prawa do badania projektu koncesji skarżącej z uwzględnieniem kryterium racjonalnej gospodarki złożem;
art. 11a ust. 1 u.dz.ad. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż pozytywne uzgodnienie projektu koncesji wydobywczej udzielonej na mocy p.g.g. sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133, dalej: ustawa nowelizująca p.g.g.) stoi w sprzeczności z zasadą racjonalnej gospodarki złożem w sytuacji gdy innemu podmiotowi została udzielona koncesja łączna obejmująca to samo złoże na mocy przepisów p.g.g. po dniu wejściu w życie ustawy nowelizującej p.g.g. Na mocy przepisów art. 9 ust. 13 nowelizacji p.g.g. ustawodawca jednoznacznie dopuścił możliwość udzielenia koncesji wydobywczej pod rządami poprzedniej p.g.g., tożsamej co do zakresu i treści z koncesją łączną przyznaną na mocy ustawy nowelizującej p.g.g. Tym samym wykładnia klauzuli generalnej "racjonalnej gospodarki złożem" dokonana przez sąd prowadzi do zniweczenia możliwości wprost przyznanej przez przepis prawa, jest wykładnią contra legem i jako taka jest ona niedopuszczalna;
art. 46 ust. 3 p.g.g. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej p.g.g., art. 28 k.p.a., art. 2 ust. 2 oraz art. 5 Dyrektywy 94/22/WE z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (dalej: dyrektywa węglowodorowa) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż P. S.A. miała interes prawny i była stroną w postępowaniu o uzgodnienie projektu koncesji na rzecz skarżącej. Sąd winien uznać, iż art. 46 ust. 3 p.g.g. zawęża krąg podmiotowy postępowania koncesyjnego prowadzonego po upływie terminu określonego w ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej jedynie do skarżącej i odmówić P. S.A. przymiotu strony;
naruszenie następujących przepisów postępowania:
4. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia z 3 stycznia 2017 r., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (u.z.z.m.p.) oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 2 zarządzenia Ministra Energii z dnia 18 października 2016 r. w sprawie podziału pracy w Kierownictwie Ministra Energii (zarządzenie ME z 2016 r.), poprzez uznanie, iż podejmując rozstrzygnięcia procesowe korzystne dla P. S.A., podsekretarz stanu A.P. nie pozostawał w prawnie doniosłym konflikcie interesów, pomimo iż z Zarządzenia ME z 2016 r. określającego podział obowiązków między pracowników kierownictwa Ministerstwa Energii wynika, że uczestniczył on w pracach Departamentu Nadzoru, który to departament odpowiedzialny był za wzrost wartości akcji P. S.A. Uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie procesowe, które uchyliło korzystne dla skarżącej uzgodnienie koncesji i przesądziło o konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie;
art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie narusza art. 106 § 1-5 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 7 dyrektywy węglowodorowej poprzez uznanie, iż Minister Energii, nawet w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, nie był obowiązany do badania interesu prawnego P. S.A. w przedmiotowym postępowaniu. Sąd winien uznać, iż względy zachowania praworządności oraz fakt, iż Minister Energii obowiązany był badać wszechstronnie interes prawny P. S.A. przy podejmowaniu decyzji o wznowieniu postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji dla skarżącej. Uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wszystkie negatywne dla Skarżącej rozstrzygnięcie zostały podjęte w postępowaniu wznowionym na wniosek P. S.A.;
art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie narusza art. 106 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez uznanie, iż uzgadnianie projektu koncesji skarżącej przez organ, biorąc pod uwagę racjonalną gospodarkę złożami kopalin, nie narusza kompetencji Ministra Środowiska, sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do tego zarzutu podniesionego w skardze. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uznanie sądu, iż organ mógł badać projekt koncesji biorąc pod uwagę racjonalną gospodarkę złożem był jedną z głównych przyczyn utrzymania w mocy negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia Ministra Energii w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji;
art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że uzgodnienie projektu koncesji skarżącej jest nieracjonalne z punktu widzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin, ponieważ inny podmiot posiada już koncesję na wydobycie na tym samym terenie, podczas gdy prawo wyraźnie przewiduje możliwość udzielenia koncesji dla skarżącej i dla P. S.A. a okoliczność, iż nieracjonalne jest prowadzenie wydobycia przez dwa podmioty jest okolicznością wymagającą wiadomości specjalnych z dziedziny geologii i mogła zostać stwierdzona przez organ jedynie na podstawie opinii biegłego. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, wadliwie ustalona nieracjonalność uzgodnienia z powyższego powodu była główną przyczyną negatywnego uzgodnienia projektu koncesji dla skarżącej, a sąd tego uchybienia nie dostrzegł;
art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 149 § 2 k.p.a. Sąd błędnie uznał, iż organ nie miał obowiązku wyjaśniać, czy korzystne dla skarżącej postanowienie o uzgodnieniu koncesji zostało doręczone R.J., upełnomocnionemu pracownikowi P. S.A. w dniu 15 lutego 2017 r. podczas przeglądania i pobierania kopii akt postępowania koncesyjnego w Ministerstwie Środowiska. Uchybienie powyższe doprowadziło do uznania przez sąd wznowienia postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji bez należytego zbadania, czy P. S.A. rzeczywiście nie zostało doręczone postanowienie kończące postępowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i bezpodstawne przyjęcie przez organ, że uzgodnienie projektu koncesji skarżącej jest nieracjonalne z punktu widzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że skarżąca jest jedynym podmiotem dającym rękojmię prowadzenia wydobycia kopalin ze złoża "B." i tylko udzielenie koncesji skarżącej gwarantuje, iż wydobycie będzie rzeczywiście prowadzone. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż było istotnym powodem negatywnego uzgodnienia projektu koncesji dla skarżącej, a sąd tego uchybienia nie dostrzegł.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Energii wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Pismem z 2 lutego 2023 r. pełnomocnik K. S.A. w P. (dalej K. S.A.) poinformował sąd o połączeniu P. S.A. z K. S.A. przedkładając pełnomocnictwo oraz informację (odpis aktualny) z KRS.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Aktywów Państwowych (obecnie właściwy w sprawach uzgadniania koncesji) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami przepisanymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki G. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest podyktowane tym, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Odstąpienie od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych może mieć miejsce zawsze, gdy skarga kasacyjna buduje zarzuty w taki sposób, że naruszenia prawa materialnego stają się warunkiem prawidłowości zarzutów procesowych. W takich sytuacjach NSA może rozpoznać zarzuty łącznie. W rozpoznawanej sprawie zachodzi taki przypadek, bowiem merytoryczne odniesienie się do zarzutów materialnych skargi kasacyjnej jest możliwe tylko na gruncie ogólnych ustaleń dotyczących postępowania uzgodnieniowego, zatem zagadnień czysto procesowych.
Skarga kasacyjna spółki jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafność skargi kasacyjnej ma dwie podstawy. Jedna związana jest z jej wadliwością formalną. Z tego powodu sąd drugiej instancji nie może odnieść się szczegółowo do wszystkich naruszeń prawa wskazanych w zarzutach kasacyjnych. Wynika to z tego, że naruszenia te nie zostały poprawnie uzasadnione z punktu widzenia art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jako formalny środek prawny ma spełniać wymogi pisma procesowego, ale dodatkowo musi odpowiadać warunkom wskazanym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a więc ma uzasadniać stawiane zarzuty. Uzasadnienie takie ma konkretnie odnosić się do przepisów objętych zarzutami i powinno jednoznacznie określać charakter i zakres tego naruszenia. Oznacza to, że uzasadnienie ma wyjaśniać na czym polega naruszenie konkretnego przepisu oraz wskazywać jak, zdaniem strony, przepis powinien być rozumiany i stosowany. Wymogu poprawnego uzasadnienia nie spełnia ogólne stwierdzenie, że przepisy objęte zarzutami zostały naruszone. Zatem nie odpowiada prawu uzasadnienie, w którym strona prezentuje swoje stanowisko na temat skarżonego wyroku, bez podania konkretnych uchybień przepisom, które wskazuje w zarzucie. Brak stanowczego i konkretnego wykazania przepisów i rodzaju ich naruszenia nie daje podstaw do oceny zaskarżonego wyroku z tej perspektywy, bowiem sąd drugiej instancji nie może domniemywać rodzaju i kierunków naruszeń prawa, które strona czyni podstawą zarzutów kasacyjnych.
W takiej sytuacji, a więc wówczas, gdy skarga kasacyjna zawiera takie wady formalne, sąd drugiej instancji może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, w jakim może ustalić na podstawie jej uzasadnienia i to w sposób niebudzący wątpliwości istotę naruszeń przepisów objętych zarzutami (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).
Skarga kasacyjna spółki pomimo swojej obszerności koncentruje się na kilku problemach prawnych. Jednym z nich jest charakter postępowania uzgodnieniowego, a więc tego, w którym zapadło postanowienie będące przedmiotem skargi. Z tym problemem łączą się zarzuty materialne ujęte w pkt I. 1-3 petitum oraz zarzuty procesowe odnoszące się do wznowienia postępowania uzgodnieniowego (zarzuty z pkt II. 5 i 8). Drugą płaszczyzną oceny zarzutów kasacyjnych jest poprawność prowadzenia postępowania uzgodnieniowego w ramach sprawy o udzielenie koncesji (zarzuty z pkt II. 4, 7, 9). Odrębnym zagadnieniem jest zarzut z pkt II.6 podnoszący naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc prawidłowość uzasadnienia wyroku. W istocie tylko ten zarzut wymaga oddzielnej oceny, bowiem jest on podstawowy dla oceny pozostałych. Wynika to z tego, że w przypadku gdy ten zarzut byłby trafny, to odnoszenie się do pozostałych byłoby niemożliwe i niedopuszczalne. Sąd drugiej instancji nie mógłby się wypowiadać w zakresie innych naruszeń, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem wyrok z takim uzasadnieniem nie poddawałby się kontroli instancyjnej.
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji podkreśla, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie ma elementów określonych w tym przepisie. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie jest podstawą do zwalczania stanowiska merytorycznego sądu pierwszej instancji, ale mechanizmem eliminacji z obrotu prawnego wyroków, których uzasadnienia nie dają podstaw do oceny stanowiska sądu ze względu na niemożność dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a., a to oznacza, że ten zarzut kasacyjny jest nietrafny.
W zakresie pozostałych zarzutów kasacyjnych należy wyjść od ogólnych ustaleń, które wskazuje poprawnie sąd pierwszej instancji.
Organ współdziałający na podstawie art. 106 k.p.a., tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej zawisłej przed właściwym organem. Postępowanie takie ma charakter pomocniczego postępowania w sprawie głównej (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 417). Ukształtowanie struktury tego postępowania w taki sposób ma konsekwencje dla podmiotowego i przedmiotowego zakresu tego postępowania. Innymi słowy, te przesłanki postępowania zostają zmodyfikowane. Z tego powodu nie można przyjąć stanowiska skargi, które podnosi naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów materialnych, a więc art. 11a ust. 1 u.dz.a. w połączeniu z innymi przepisami materialnymi wskazanymi w zarzutach (pkt I.1-3), zwłaszcza w zakresie pojęcia strony postępowania sądowoadministracyjnego oraz domagania się czynienia własnych ustaleń w tym zakresie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 k.p.a. Dla NSA poza sporem pozostaje, że organ uzgadniający projekt koncesji działa w ramach podmiotowych postępowania koncesyjnego. W tym zakresie nie może czynić własnych ustaleń. Organ uzgadniający (współdziałający) nie jest władny dopuścić do udziału kogokolwiek w charakterze strony, tym samym nie do jego kompetencji należy ocena interesu prawnego podmiotów uczestniczących w postępowaniu uzgodnieniowym (zob. J. Borkowski, Kodeks..., s. 474). Tym samym za nietrafne należy uznać te zarzuty lub ich części, w których skarga kasacyjna podnosi wadliwość zaskarżonego wyroku ze względu na brak oceny interesu prawnego P. S.A. oraz te z zarzutów, które podnoszą rozszerzoną koncepcję interesu prawnego podmiotów uczestniczących w postępowaniu uzgodnieniowym ze względu na treść przepisów p.g.g. związanych z udzieleniem koncesji. Sprawy udzielenia koncesji, jej przekształcania są przedmiotem innego postępowania niż postępowanie uzgodnieniowe, zatem na gruncie tych postępowań mogą być podnoszone zagadnienia związane z interesem prawnym, a więc przyznaniem statusu strony postępowania koncesyjnego.
NSA zwraca również uwagę, że skarga kasacyjna w zarzutach materialnych odnosi się do art. 11a ust. 1 u.dz.a. i ten przepis jako podstawa zarzutów jest łączony z naruszeniami innych przepisów, w tym art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3a u.s.d.g. oraz przepisów p.g.g. Przyjęcie takiej konstrukcji zarzutów prowadzi do wniosku, że ich podstawą jest zarzut naruszenia przepisów ustrojowych, bowiem art. 11a ust. 1 u.dz.a. stanowi specyfikację spraw przynależnych do działu administracji obejmującego gospodarkę złożami kopalin. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia organem właściwym w tej materii był Minister Energii. Zdaniem NSA zarzuty sformułowane w przedstawiony sposób są formalnie wadliwe, a nawet przy założeniu, że dopuszczalne, to jednak merytorycznie nietrafne. Sąd drugiej instancji podkreśla, że oparcie zarzutu kasacyjnego na normie ustrojowej, mimo że dopuszczalne, to jednak by było skuteczne, musi spełniać dodatkowe warunki.
W doktrynie prawa dokonuje się tradycyjnie podziału norm na normy prawa materialnego i formalnego, natomiast w prawie administracyjnym ukształtowana jest koncepcja podziału tego prawa na normy ustrojowe, materialne i procesowe (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1994, s. 30; Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987, s. 12; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 9). Przepisy prawa materialnego stanowią normy zawarte w przepisach powszechnie obowiązujących. Są to przepisy określające prawa i obowiązki organów administracji publicznej oraz podmiotów wchodzących z organami administracji publicznej w stosunki prawne. Przepisy prawa procesowego dotyczą natomiast bezpośrednio sposobu działania administracji publicznej, która poprzez uprawnione do tego organy realizuje normy prawa materialnego (por. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 4). Z kolei przepisy ustrojowe (strukturalno-organizacyjne) dotyczą struktury aparatu administracyjnego, a więc odnoszą się do administracji publicznej jako organizacji. Normy te określają status prawny organów administracji publicznej, ustalają ich wzajemne powiązania, układ hierarchiczny i wyposażają je w określone uprawnienia do wykonywania władztwa administracyjnego. Dyspozycja powyższych norm jest skierowana wyłącznie do organów administracji publicznej. O ile normy prawa materialnego i procesowego stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, o tyle normy ustrojowe mogą wynikać także z przepisów prawa wewnętrznego.
Artykuł 174 p.p.s.a. wskazując podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie nawiązuje do naruszeń przepisów prawa ustrojowego. Jedyną możliwością skutecznego skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisu prawa ustrojowego jest powiązanie go z art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. Niewątpliwie należy podzielić pogląd, że podział norm na normy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego to "efekt ustaleń doktrynalnych" i co do zasady normy ustrojowe mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Jednak w przypadku zarzutów kasacyjnych opartych na takich normach nie mamy do czynienia z automatycznym przyjęciem, że normy te mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi. Dla przyjęcia założenia, że kontrola kasacyjna wyroku może być dokonywana przez pryzmat takich norm należy dokonać ich powiązania z przepisami materialnymi lub procesowymi, przy czym co istotne, powiązanie takie musi wychodzić od wykazania, że norma ustrojowa rzutowała na ukształtowanie praw i obowiązków strony postępowania i że naruszenie takiej normy było źródłem tego naruszenia.
Stanowisko takie znajduje oparcie w utrwalonym poglądzie, że w odniesieniu do postępowania przed organem administracji publicznej naruszenie przepisów ustrojowych to przede wszystkim naruszenie przepisów odnoszących się do właściwości organów, a więc art. 19-23 k.p.a. oraz przepisów kształtujących ustrój organów. Zatem może tu tylko chodzić o takie naruszenia prawa, które można opisać jako działania organu bez lub poza normą kompetencyjną. W takich sytuacjach naruszenia norm ustrojowych będą mogły być zasadniczo kwalifikowane jako przyczyna nieważności rozstrzygnięcia, a więc jeden z powodów zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Rozciąganie kontroli sądowej na inne regulacje ustrojowe, a zwłaszcza nie powiązane z bezpośrednim ich wpływem na ukształtowanie praw i obowiązków podmiotu spoza administracji byłoby niczym nieuzasadnionym wpływem władzy sądowniczej na kształt władzy wykonawczej. W tym zakresie NSA zwraca uwagę, że konstytucyjna zasada trójpodziału władz zakłada wzajemne ich oddziaływanie tylko w granicach prawa, a więc jednoznacznie określonych ustawowych mechanizmów pozwalających na wzajemną kontrolę i znoszenie. Mechanizmów takich nie można przyjmować w drodze interpretacji norm ustrojowych, natomiast zawsze należy dopuścić takie rozwiązanie z punktu widzenia istoty kontroli administracji sprawowanej przez sąd administracyjny, czyli w sytuacji gdy działanie organu administracji władczo wkracza w sferę praw i obowiązków podmiotów prawa.
Uregulowany w art. 106 k.p.a. tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę. Ma on miejsce, gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia decyzji z innym organem, zasadniczo wyspecjalizowanym w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy. Z uwagi na szczególny przedmiot sprawy do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Zatem organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego daną kwestię( zob. m.in. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1519/15, publ. w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie, co zostało już zaznaczone wcześniej, mamy do czynienia z postępowaniem uzgodnieniowym, a więc wpadkowym, którego przedmiot nie kształtuje praw strony. Te zostaną ustalone w postępowaniu głównym, czyli koncesyjnym. Z tego powodu przyjąć należy, że rozstrzygnięcie w takim postępowaniu ma wyłącznie charakter procesowy, bowiem jest niezbędne dla finalnego załatwienia sprawy głównej. Procesowy aspekt uzgodnienia koncesji stwarza dla stron postępowania głównego uprawnienie procesowe do udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, jednak nie daje im materialnego tytułu w postępowaniu koncesyjnym, podobnie jak nie tworzy po stronie organu uzgadniającego tytułu do oceny podmiotowego zakresu postępowania koncesyjnego, tym samym do oceny interesów prawnych stron postępowania koncesyjnego. Inaczej rzecz ujmując, interes prawny w postępowaniu koncesyjnym jest innym interesem prawnym niż w postępowaniu uzgodnieniowym. W pierwszym chodzi o ukształtowanie praw płynących z koncesji, w drugim o udział w postępowaniu uzgodnieniowym.
Na tym tle pojawia się kwestia strony postępowania uzgodnieniowego. W nauce i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stroną tego postępowania nie jest organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę (główną) w drodze decyzji, postępowanie przed innym organem nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego ani obowiązku, a żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu. Stroną postępowania incydentalnego jest natomiast strona postępowania głównego (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996 r., s. 474). Zatem brak udziału strony postępowania głównego w postępowaniu uzgodnieniowym jest wadą postępowania uzgodnieniowego skutkująca wznowieniem tego postępowania. Z tego powodu nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania przed Ministrem Energii, a to oznacza, że zarzuty kasacyjne odnoszące się do tej kwestii należało uznać za niezasadne.
Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, że zakres uzgodnienia projektu koncesji w postępowaniu koncesyjnym dotyczącym złóż węglowodorów określony jest zakresem spraw, które przynależą do organu zajmującego się działem gospodarki złożami. Oznacza to, że treść art. 11a ust. 1 pkt 1-4 u.dz.a. to tylko normy zadaniowe, czyli określające pojecie gospodarki złożami kopalin. W treści tego pojęcia mieści się prowadzenie racjonalnej gospodarki złożami wskazanymi w tym przepisie, uzgadnianie koncesji w zakresie wydobywania kopalin stanowiących własność skarbu Państwa, współpraca w nadzorze nad wydobyciem kopalin wymienionych w tym przepisie oraz kwalifikacji w zakresie górnictwa. Przepisy te nie są przepisami kompetencyjnymi, bowiem takie mogą znajdować się tylko w ustawie materialnej, a więc takiej, która odnosi się do konkretnej materii z tego zakresu. Skoro tak, to nie można uznać za trafne zarzutów kasacyjnych, które domagają się traktowania tych regulacji jak norm kształtujących sytuację prawną spółki. Nadto nie sposób przyjąć, jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo, bowiem wskazywał, że uzgodnienie Ministra Energii obejmuje problematykę racjonalnej gospodarki węglowodorami. Właśnie w tym zakresie ten organ miał uzgodnić koncesję, bo to był jego ustawowo określony zakres działania. Zakres działania organu administracji publicznej musi być odróżniany od jego zadań, kompetencji i właściwości. Wydaje się, że skarga kasacyjna tego nie zauważa i traktuje art. 11a ust. 1 u.dz.a. jak przepis kompetencyjny, a więc ustrojowy, którego naruszenie mogłoby być podstawą do budowania zarzutu kasacyjnego.
W kontekście tych uwag za nietrafny należy uznać zarzut procesowy odnoszący się do naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Sama spółka potwierdza, że w przypadku skarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia tej normy wprost, ale że nieobiektywizm działania pracownika ministerstwa uczestniczącego w procedurze mógł mieć podstawy w strukturze organizacyjnej ministerstwa, zwłaszcza w tym że uczestniczył on w pracach departamentu sprawującego nadzór właścicielski nad P. S.A. Sąd drugiej instancji zauważa, że art. 24 § 3 k.p.a. odnosi się do konkretnej sytuacji procesowej, a nie struktury organizacyjnej organu.
Podsumowując, stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organ uzgadniający poprawnie wyłożył pojęcie racjonalnej gospodarki złożami węglowodorów. Tym samym uzgodnił projekt koncesji spółki w zakresie wynikającym z art. 11a ust. 1 pkt 1 u.dz.a. Zdaniem NSA nie ma miejsca w tym zakresie działania organu uzgadniającego w obszarze właściwym dla organu koncesyjnego. Wprawdzie organ uzgadniający i koncesyjny mają rozstrzygać sprawę z punktu widzenia racjonalnej gospodarki złożami, jednak każdy z tych organów musi działać w tym zakresie mając na uwadze inną perspektywę oceny racjonalności tej gospodarki. Taka możliwość, a nawet konieczność jest konsekwencją regulacji ustawowej, która jednoznacznie wskazuje, że organ uzgadniający ma w tym zakresie działać w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska. Analiza obowiązującego w tym zakresie uregulowania prowadzi do wniosku, że uzgodnienie będące przedmiotem kontroli sądu kasacyjnego jest instytucją prawną, która odbiega od klasycznego uzgodnienia z art. 106 k.p.a., w którym co do zasady mamy do czynienia z dwoma organami, które nie działają w porozumieniu co do merytorycznej treści uzgodnienia. Konsekwencją tej odmienności przy uzgadnianiu koncesji na wydobywanie węglowodorów jest to, że na etapie postępowania koncesyjnego organ wydający koncesję może dokonywać oceny racjonalnej gospodarki złożami w zakresie, który nie należy do organu uzgadniającego. Zatem istnienie takiej możliwości rzutuje na charakter związania uzgodnieniem. Jest to sytuacja inna niż w klasycznym postępowaniu uzgodnieniowym, w którym uzgodnienie jest zawsze wiążące ze względu na stanowisko organu uzgadniającego, który jest organem profesjonalnym, a więc działającym w obszarze administracji realizującej zadania wymagające stosownej wiedzy lub realizującym prawem przyznane władztwo planistyczne np. organu gminy. Dla oceny charakteru uzgodnienia objętego skargą kasacyjną nie bez znaczenia jest również i to, że mamy w nim do czynienia z koncesją, a więc rozstrzygnięciem, które korzysta z dużego zakresu swobody organu. Końcowo należy zauważyć, że nawet pozytywne uzgodnienie koncesji nie jest warunkiem udzielenia podmiotowi koncesji przez organ koncesyjny.
Wobec powyższego NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).