II GSK 1401/13

II GSK 1401/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Zofia Borowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Gd 1374/12 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2013-03-05
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 174 pk 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 1015
art. 19 par. 4, art. 22 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Janusz Zajda sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt I SA/Gd 1374/12 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] października 2012 r.; nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 5 marca 2013r.
sygn. akt I SA/Gd 1374/12 oddalił skargę A. sp. z o.o. w G. (dalej: Spółka) na
postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] października 2012r.
nr [...] w sprawie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych
sprawy:
Organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w
G. prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej Spółki na
podstawie wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Oddział w G. Inspektorat w G. tytułów wykonawczych o numerach: od
[...] do [...] z dnia [...] czerwca 2012r., obejmujących
zaległe składki na Narodowy Fundusz Zdrowia, Fundusz Ubezpieczenia Społecznego
oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za luty
2012 r. Jako podstawę prawną wystawienia tytułów wykonawczych wierzyciel wskazał
deklaracje.
Na podstawie tych tytułów wykonawczych Dyrektor Oddziału Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych w G. zawiadomieniami z dnia 22 czerwca 2012 r.,
działając na podstawie art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.),
dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w [...]
Odpis zawiadomień o zajęciu z dnia 22 czerwca 2012 r. doręczony został
zobowiązanej Spółce w dniu 28 czerwca 2012 r. wraz z odpisami przedmiotowych
tytułów wykonawczych. Natomiast dłużnik zajętej wierzytelności odbiór zawiadomień
o zajęciu potwierdził w dniu 4 lipca 2012 r.
W dniu 5 lipca 2012 r. Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia
egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 20 czerwca
2012 r. w oparciu o art. 33 pkt 7 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia
zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 tejże ustawy) i art. 33 pkt 9
u.p.e.a. (prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny).
W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów podważono sposób ustalenia
właściwości organu administracji na podstawie niepublikowanych przepisów prawa
wewnętrznego, regulujących działanie poszczególnych jednostek terenowych w
oparciu o niepublikowane zarządzenie Prezesa ZUS nr 10 z dnia 8 marca 2008 r.,
zmienione zarządzeniem nr 37 z dnia 24 czerwca 2011 r., co uniemożliwia ich
weryfikację, narażając jednocześnie zobowiązanego na obciążenie podwójnym
uregulowaniem należności.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Dyrektor Oddziału Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych w G. uznał zarzuty za nieuzasadnione.
W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wyjaśnił, że zarzut braku
uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest nieuzasadniony, albowiem
w dniu 18 kwietnia 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił upomnienia
dotyczące nieopłaconych należności za luty 2012 r., które zostały doręczone Spółce
w dniu 23 kwietnia 2012 r. Następnie zauważono, że zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a.,
Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania
egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z
renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych w
egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia
społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych
świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez
ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Skoro skarżona
czynność egzekucyjna dotyczyła zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego, to
dokonanie tej czynności leżało w kompetencji Dyrektora Oddziału ZUS,
Postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w
G. zostało zaskarżone przez Spółkę zażaleniem, w którym powtórzono
argumentację zawartą w zarzutach.
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w
G. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podtrzymując w całości
stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2012r. W konkluzji
podkreślono, że zawsze jedynym organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia
postępowania egzekucyjnego, w ramach którego odbywa się egzekucja należności
wymienionych w art. 19 § 4 u.p.e.a., jest Dyrektor Oddziału ZUS i dopóki nie dokona
czynności poprzedzających wszczęcie postępowania egzekucyjnego, nie przystąpi z
urzędu do egzekucji w ramach której stwierdzi jej częściową, bądź całkowitą
bezskuteczność, brak jest podstaw do kierowania tytułu wykonawczego do
właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Jednocześnie zauważono, że
przepis art. 19 § 4 u.p.e.a. wyznacza również właściwość miejscową organu skoro do
egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS, jako
jednostki organizacyjnej zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i
poboru składek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na opisane
postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G., Spółka zarzuciła organowi
naruszenie:
• konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 konstytucji RP) poprzez przyjęcie
właściwości organu administracji do wszczęcia egzekucji w oparciu o
nieobowiązujące przepisy prawa;
• przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności wynikających z art. 6
i art. 11 k.p.a. zasad, poprzez brak działania na podstawie powszechnie
obowiązujących przepisów prawa;
• przepisów postępowania egzekucyjnego, tj. art. 19 i następnych u.p.e.a., poprzez
prowadzenie czynności egzekucyjnych przez niewłaściwy organ nie mający
umocowania do działania w niniejszym postępowaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przepis art. 19 § 4 u.p.e.a.,
przewiduje - jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny, powołany do dochodzenia
ściśle określonych należności - dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych. Przepis ten nie precyzuje zakresu terytorialnego działania dyrektora
oddziału, wskazując jego właściwość jedynie ogólnie. Sąd zwrócił przy tym uwagę,
że na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a., właściwość miejscową organu egzekucyjnego w
egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się
według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z kilkoma wyjątkami, które
jednak w sprawie nie mają zastosowania. Skoro dochodzona należność ma charakter
pieniężny, a jej egzekucja jest prowadzona z rachunku bankowego stwierdzić należy,
że organem egzekucyjnym miejscowo właściwym ze względu na siedzibę
zobowiązanej w G. jest Dyrektor Oddziału ZUS w G.
Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut skargi niewłaściwego określenia
właściwości rzeczowej i terytorialnej organu egzekucyjnego oraz naruszenie zasady
praworządności. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z
2009 r., Nr 205, poz. 1585) w skład zakładu ubezpieczeń społecznych wchodzą m.in.
terenowe jednostki organizacyjne, którymi są oddziały i podlegające im inspektoraty i
biura terenowe (§ 8 ust. 1 statutu zakładu ubezpieczeń społecznych stanowiącego
załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia
2011 r. w sprawie nadania statutu zakładowi ubezpieczeń społecznych - Dz.U. Nr 18,
poz. 93). Przepis § 8 ust. 2 ww. statutu przewiduje, że oddziałem zakładu kieruje
dyrektor, a inspektoratem i biurem terenowym - kierownik, odpowiednio inspektoratu
albo biura terenowego. Terenowe jednostki organizacyjne zakładu realizują zadania
należące do zakresu ich działania zgodnie z właściwością rzeczową i terytorialną
określoną przez Prezesa Zakładu, co uregulowane zostało w zarządzeniu nr 10
Prezesa ZUS z dnia 8 marca 2008r., zmienionym następnie zarządzeniem nr 37 z
dnia 24 czerwca 2011 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis art. 19 § 4 u.p.e.a. wyznacza nie
tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego, ale także jego właściwość
miejscową skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego
oddziału ZUS - jako jednostki organizacyjnej zakładu, który dokonuje wypłat danych
świadczeń, a więc i poboru składek. Wierzycielem należności wymienionych w art. 19
§ 4 u.p.e.a. jest ZUS, a organem egzekucyjnym dyrektor oddziału ZUS, którego
kompetencje, zakres i sposób działania określają przepisy u.p.e.a. Dyrektor oddziału
ZUS działa jak organ egzekucyjny z mocy prawa, czyli art. 19 § 4 u.p.e.a. Jego
usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnieniem
obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on podmiotem
personifikującym ZUS.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu Spółki złożył radca prawny
M. R., zarzucając Sądowi:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) poprzez przyjęcie
właściwości organu administracji do wszczęcia egzekucji w oparciu o
nieobowiązujące przepisy prawne,
b) art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych poprzez uznanie, iż organ działał zgodnie z prawem i swoją
właściwością.
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) zasad k.p.a. wynikających z art. 6 k.p.a., poprzez brak działania organu na
podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nieuwzględnienie
zarzutów skarżącego,
b) b) naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego, art. 19 § 4, art. 22 § 2 i nast.
u.p.e.a. poprzez prowadzenie czynności egzekucyjnych przez niewłaściwy organ nie
mający umocowania do działania w niniejszym postępowaniu.
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do
ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na
następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną
wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania,
jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd
Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do
treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze
pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w
przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują
jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby
nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Istota zarzutów wywiedzionych z obu podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2
p.p.s.a., które podlegają łącznemu rozpoznaniu, sprowadza się do prowadzenia
postępowania egzekucyjnego przez organ, którego właściwość została ustalona w
oparciu o nieopublikowany przepis prawa wewnętrznego tj. zarządzenie nr 10
Prezesa ZUS z dnia 8 marca 2008 r., zmienione zarządzeniem nr 37 tego organu z
dnia 24 czerwca 2011 r.
W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, z powodu nieuregulowania
przez skarżącą Spółkę należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne,
ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych za luty 2012 r. występujący jako wierzyciel Zakład Ubezpieczeń
Społecznych Oddział w G. wystawił do każdej z wymagalnych należności tytuł
wykonawczy, kierując tytuły, po uprzednim upomnieniu do Dyrektora Oddziału ZUS w
G. Skarżąca zgłosiła zarzuty, kwestionując sposób ustalenia właściwości
miejscowej organu egzekucyjnego. Nieuwzględnienie zarzutów na drodze
postępowania egzekucyjnego w administracji, skutkowało skargą do sądu
administracyjnego, który nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia
prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył
żadnego z przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej i precyzyjnie wyłożył
powody, dla których właściwość organu, który wszczął i prowadził przeciwko
skarżącej Spółce postępowanie egzekucyjne nie ulega wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w
całości podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniach wyroków
Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2010r. (sygn. akt II GSK
485/09) i z dnia 3 lipca 2014r. (sygn. akt II GSK 855/13, dostępne w internetowej
bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których rozstrzygnięto analogiczne
zagadnienie, jak w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 19 § 4 u.p.e.a., który
wprost wskazuje na dyrektora oddziału ZUS jako na organ egzekucyjny uprawniony
do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia
społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków
bankowych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych m.in. z tytułu składek
na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek. Z kolei jak stanowi
art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji
należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według
miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego z zastrzeżeniem § 3 (ten ostatni
przepis nie ma w sprawie znaczenia). Całkowicie trafna jest ocena Sądu, iż
właściwość rzeczowa i terytorialna w prowadzeniu przeciwko skarżącej egzekucji
znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 3
u.s.u.s. do zakresu działania Prezesa ZUS należy m.in. tworzenie, przekształcanie i
znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określenie ich siedziby,
właściwości terytorialnej i rzeczowej. Wykonanie powyższego upoważnienia przez
Prezesa ZUS w drodze aktu wewnętrznego, jakim jest zarządzenie tego organu, jak
słusznie zauważył WSA, nie ma żadnego znaczenia w sprawie ze względu na treść
wyżej przywołanych przepisów u.p.e.a. W ich świetle egzekucja należności
pieniężnych wobec skarżącej Spółki mającej siedzibę w G. prowadzona była bez
wątpienia przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ, tj. przez Dyrektora Oddziału
ZUS w G. Szczegółowe, w istocie wewnątrzorganizacyjne, zakreślenie
właściwości terytorialnej i rzeczowej dla poszczególnych oddziałów ZUS nie
wprowadza nic nowego w ukształtowaną przepisem art. 22 § 2 u.p.e.a. zasadę
określenia właściwości dyrektora określonego oddziału ZUS, bowiem tę identyfikuje
się poprzez miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, która to zasada w
rozpoznawanej sprawie nie została naruszona.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w
sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt
1 p.p.s.a.
-----------------------
4
7
5