II GSK 14/16

II GSK 14/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
II GSK 2112/14 - Wyrok NSA z 2015-10-02
VIII SA/Wa 168/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-04-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono wyrok NSA, oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 271-273, art. 282 par. 2, art. 33, art. 281 zd. 2, art. 153, art. 141 par. 1, art. 133 par. 1, art. 106 par. 3.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 78 par. 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
art. 21 ust. 1 i 2.
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3.
Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4, art. 39.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Gabriela Jyż (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg o wznowienie postępowania P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P. A." i R. M. - wspólnika spółki cywilnej "P. A." od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2112/14 w sprawie ze skargi "P. A." spółki cywilnej, wspólnikami, której są P. M. i R. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. oddalić skargę P. M. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego; II. wznowić postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2112/14 ze skargi R. M. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego: 1. uchylić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2112/14; 2. oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2112/14, w sprawie ze skargi kasacyjnej "P. A." spółki cywilnej, wspólnikami której byli P. M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 168/14 w sprawie ze skargi wymienionej spółki na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, sprostował oznaczenie strony zawarte w komparycji wyroku Sądu I instancji w ten sposób, że w miejsce słów "P. M. – wspólnika spółki cywilnej "P. A."" wpisał słowa "P. A." spółki cywilnej, wspólnikami której są P. M. i R. M."; oddalił skargę kasacyjną oraz zasądził solidarnie od P. M. i R. M. wspólników spółki cywilnej "P. A." na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego.
P. M. wspólnik spółki cywilnej "P. A." wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania na nowo skargi kasacyjnej złożonej przez P. M..
Jako podstawę żądania strona podała zaistnienie bezwzględnej przesłanki do uznania nieważności tegoż postępowania (postępowania kasacyjnego) z powodu uczestnictwa w składzie Sądu osoby do tego nieuprawnionej, tj. sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ingi Gołowskiej, z uwagi na brak delegacji do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
R. M. wspólnik spółki cywilnej "P. A." w wywiedzionej skardze o wznowienie postępowania wniosła o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakończonym wyrokiem tego Sądu z dnia 2 października 2015 r. z uwagi na zaistnienie podstaw do uznania nieważności tego postępowania wobec pozbawienia, na skutek naruszenia przepisów prawa, możliwości działania skarżącej R. M., na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 października 2015 r. z uwagi na brak zawiadomienia skarżącej R. M. o terminie rozprawy w tym dniu, pomimo tego, że jako uczestnik postępowania na prawach strony – będąc osobą fizyczną – posiadała zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową). Zatem skarżąca R. M. nie była właściwie reprezentowana.
Wobec powyższego wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie wyroku z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2112/14 oraz o rozpoznanie na nowo skargi kasacyjnej złożonej przez P. M. wspólnika spółki cywilnej "P. A.".
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., w odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania sądowego wniesioną przez P. M., wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjny w dniu 5 lipca 2016 r. obie strony podtrzymały swoje stanowisko w sprawie. Pełnomocnik R. M. złożyła dwa załączniki do protokołu, w których odniosła się do zarzutów i argumentów skargi kasacyjnej wniesionej przez P. M. oraz wskazała "nowe uzasadnienie podstaw skargi o wznowienie postępowania."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Postępowanie sądowoadministracyjne zakończone prawomocnym orzeczeniem może być wznowione, jeżeli zaistnieją podstawy wskazane w art. 271-273 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a. W literaturze przedmiotu są one kwalifikowane jako: przyczyny nieważnościowe (art. 271 p.p.s.,a.), właściwe przyczyny restytucyjne (art. 273 p.p.s.a.), orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą (art. 272 p.p.s.a.). (por.: H.Knysiak-Molczyk, [w:] T. Woś (red.)Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005). Co do zasady wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadniają tylko te przesłanki, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjna (por. wyrok NSA z 9 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 743/05, Legalis). Dodać także należy, iż sąd nie może doszukiwać się samodzielnie przesłanek wznowienia, abstrahując od sformułowań zawartych w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego wniesionej przez stronę.
W niniejszej sprawie skarga o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniesiona przez P. M. (wspólnika spółki cywilnej "P. A.") została oparta o przyczynę wskazaną w art. 271 pkt 1 p.p.s.a., z powodu, jak wskazał skarżący: "zaistnienia podstaw do uznania nieważności tegoż postępowania, a mianowicie: uczestniczenia w składzie Sądu osoby do tego nieuprawnionej, tj. sędzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ingi Gołowskiej, z uwagi na brak delegacji do orzekania w Naczelnym Sadzie Administracyjnym." Przypomnieć należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 271 pkt 1) p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu, z powodu nieważności jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska skarżącego P. M., iż wystąpiła przyczyna nieważnościowa wymieniona w treści art. 271 pkt 1) p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego sędzia WSA Inga Gołowska w dniu 2 października 2015 r. posiadała delegację do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co wynika z akt osobowych sędziów znajdujących się w Kancelarii Prezesa NSA. Zatem nie można za zasadne uznać twierdzenia skarżącego, iż sędzia Inga Gołowska: "orzekała w niniejszej sprawie bez niezbędnej delegacji do NSA", a w konsekwencji, że była ona osobą nieuprawniona do orzekania w składzie NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt II GSK 2112/14 w dniu 2 października 2015 r. Wskazać należy, iż wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie nie ma przepisu prawa (skarżący także go nie wskazał), który nakładałby obowiązek umieszczania w aktach sprawy kopii delegacji sędziego WSA do orzekania W NSA. Dokumenty takie znajdują się w Kancelarii Prezesa NSA i strona w ramach dostępu do informacji publicznej mogła taką informację otrzymać. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, iż skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego złożona w niniejszej sprawie przez P. M. jest bezzasadna i w oparciu o treść art. 282 § 2 p.p.s.a skargę tę oddalił (pkt. I sentencji niniejszego wyroku).
Skarga o wznowienie postępowania wniesiona w niniejszej sprawie przez R. M. (wspólnika spółki cywilnej "P. A.") została oparta o przyczynę wskazaną w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., z powodu, jak wskazała skarżąca: "zaistnienia podstaw do uznania nieważności tegoż postępowania, a mianowicie pozbawienia, na skutek naruszenia przepisów prawa możliwości działania skarżącej R. M., na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 02 października 2015 roku, z uwagi na brak zawiadomienia skarżącej R. M. o terminie rozprawy w tym dniu, pomimo tego, że jako uczestnik postępowania na prawach strony – będąc osoba fizyczną – posiadała zdolność do czynności prawnych w postępowaniu w sprawach sądowo administracyjnych (zdolność procesową). Zatem skarżąca R. M. nie była właściwie reprezentowana." W uzasadnieniu skarżąca R. M. podkreśliła, że: "W sprawie zaszła przyczyna nieważności postępowania określona w art. 271 pkt 2 ppsa, gdyż strona (uczestnik postępowania) R. M. została pozbawiona możliwości działania i obrony swoich praw. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w toku całego postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, skarżąca R. M. była uczestnikiem postępowania na prawach strony, zgodnie z art. 33 ppsa. W toku całego postępowania posiadała ona zarówno zdolność sądową, ja k i zdolność procesową. Na takim stanowisku stał również Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie o czym świadczy fakt, że w zarządzeniu o wyznaczeniu rozpraw, wskazano że R. M. ma być zawiadomiona priorytetem, jako uczestnik postępowania (karta 142), a zawiadomienie takie zostało dla niej sporządzone (karta 144). Jednakże korespondencja z NSA do skarżącej nigdy nie dotarła, o czym świadczy chociażby brak w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy, co stwierdził do protokołu Sąd w dniu 02 października 2015 r. (karata 164). Powyższe oznacza, że skarżąca nie została o terminie sprawy przez NSA prawidłowo zawiadomiona i po prostu o nim nie wiedziała." Skarżąca podkreśliła także, że na rozprawie przed NSA w dniu 2 października 2015 r. nie była przez nikogo reprezentowana. Wskazać należy, iż art. 271 pkt 2) p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu, z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możliwości działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał skargę o wznowienie postępowania wniesiona przez R. M. za zasadną, z uwagi na wystąpienie przesłanki wskazanej w treści art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i w oparciu o art. 282 § 2 p.p.s.a. wznowił postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie (pkt II sentencji niniejszego wyroku). Podkreślić należy, iż co do zasady uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 406/07) zasada ta jednak nie dotyczy podstaw wznowienia postępowania unormowanych w art. 271 pkt 1) i 2) p.p.s.a. Ustaleń takich nie prowadzi się wówczas, gdy skarga o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępowania zakończonego uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie to, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydania prawomocnego orzeczenia powinno zawsze powodować uchylenie tego orzeczenia już tylko z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności powinno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie, po rozważeniu stanu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił połączyć rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania ze skargi o wznowienie postępowania wniesionej przez R. M. z rozpoznaniem sprawy, na co pozwala treść art. 281 zd. 2 p.p.s.a. Po wznowieniu postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. (sygn. akt II 2112/14) i po ponownym rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez P. M., skargę tę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i w pełni podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 2 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 2112/14) co do zarzutów skargi kasacyjnej. Uzasadnia to posłużenie się argumentami NSA zamieszczonymi w uzasadnieniu tegoż wyroku. Przypomnieć należy, że skarżący P. M. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 168/14) w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 oraz art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE Nr L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd zbadania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami,
2. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd zbadania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu ww. art. 5 ust. 3 rozporządzenia byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4 oraz art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005,
3. art. 4 i art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem, jakie są cele systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100ha) z pominięciem gospodarstw wielkoobszarowych, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenie degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sąd błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie "cel systemu wsparcia", a cel w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej,
4. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu,
5. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, pomijające analizę zasadności prowadzenia przez wspólników "P. A." s.c., działalności w formie spółki cywilnej pozwalającej na optymalizację kosztów produkcji rolnej, a także realizacji reguły współdziałania wspólników w działalności rolnej, wzajemnego wspomagania się sprzętem i siłą roboczą przez wspólników, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że stworzyli oni sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia,
6. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, pomijającą analizę zasadności prowadzenia przez spółkę "P. A." gospodarstwa rolnego i kontynuowania zaciągniętych przez poprzednich posiadaczy gruntów, należących do gospodarstwa spółki, zobowiązań wieloletnich ONW i RŚ. Uchybienie to doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że stworzyli oni sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, bez uwzględnienia okoliczności, iż działanie beneficjenta może mieć inne uzasadnienie niż tylko wzrost płatności w ramach systemu wsparcia,
7. art. 2 pkt h rozporządzenia nr 1698/2005 w zw. art. 3 pkt 3 ustawy o systemie ewidencji producentów, przez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że P. M. będący wspólnikiem spółki cywilnej miał być beneficjentem w rozumieniu rozporządzenia nr 1698/2005, podczas gdy beneficjentem mającym otrzymać wsparcie mogła być jedynie spółka cywilna "P. A.",
8. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 2 pkt h rozporządzenia nr 1698/2005, przez jego nieprawidłową wykładnię, przyjmującą że do oceny tego, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów, a więc nie tylko samego wnioskodawcy, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę, w ewentualnym celu uzyskania korzyści,
II. Wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
9. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, pomimo niedopuszczenia przez organ drugiej instancji żądania skarżącego, przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz sposobu współdziałania wspólników w zakresie optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, nieuwzględnienia złożonych dowodów z dokumentów, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy,
10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że spółka cywilna "P." powstała sztucznie, celem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż spółka ta została utworzona, a następnie działała zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, bez jakichkolwiek znamion "sztuczności". Sąd pierwszej instancji dokonując badania legalności działania organów pominął natomiast wszelkie okoliczności i aspekty świadczące o zasadności ekonomicznej prowadzenia działalności rolniczej i prowadzenia gospodarstwa spółki w formie spółki cywilnej. Sąd zaakceptował odmowę organów przeprowadzenia dowodów na wspomniane w zdaniu poprzedzającym okoliczności, dowodów na okoliczności uzasadniających prowadzenie działalności w formie spółki cywilnej, aprobując wady postępowania dowodowego przed organami mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za przedwczesne i niezasadne wnoszący skargę kasacyjną uznał zatem przyjęcie przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
11. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie się przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, przez m.in. niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez organ dowodów z zeznań świadków i złożonych do akt sprawy dokumentów, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż: "w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a stan faktyczny sprawy - w ocenie Sądu - został ustalony prawidłowo" nie wyczerpuje wymogów właściwego uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Tylko zaś przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
12. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 97 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., a także art. 2 Konstytucji RP, przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przez organ wszystkich wskazywanych wyżej przepisów, co uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną skarżonego wyroku. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia motywów, którymi Sąd się kierował i ograniczenie się do stwierdzenia jednym zwrotem, że zarzuty skargi są niezasadne lub zupełne pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do niektórych zarzutów, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
13. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 97 § 4 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnych do całościowego wyjaśnienia istotnych wątpliwości zachodzących w sprawie, co miało istotny wpływ na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej wynik.
14. art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy koniecznym było żądanie uzupełnienia przez organ akt administracyjnych sprawy, a także dokonanie przez Sąd kontroli legalności ustaleń organu, przy braku analizy akt administracyjnych sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po analizie wskazanych wyżej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, iż skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Podstawy, na których została oparta, nie są zasadne.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 stwierdzić należy, iż pierwszy z powołanych przepisów (art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006) stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Kwestia interpretacji tego przepisu wymaga uwagi, że - poza sporem - analogiczną regulację zawiera rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 27 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) w art. 4 ust. 8. Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd ten w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Oczywiste natomiast jest, że to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie.
W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji - wbrew zarzutom naruszenia przepisów postępowania sformułowanym w skardze kasacyjnej - miał uzasadnione podstawy by stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie nie uchybiając przepisom procesowym zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie dokonano bowiem ustaleń - niespornych zresztą - co do utworzenia przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, zbadano okoliczności dotyczące powiązań osobowych z uwzględnieniem pełnionych przez te osoby funkcji, oceniono porozumienia w sprawie przenoszenia posiadania nieruchomości rolnych między tymi podmiotami. W szczególności nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowane, że P. M. i R. M. - jak ustalił organ, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), i które to ustalenia Sąd I instancji uznał za prawidłowe - utworzyli 10 spółek, w których są jedynymi wspólnikami i 80 spółek cywilnych i spółek z o.o. w których jedno z nich jest wspólnikiem. Podmioty te deklarowały do płatności rolnośrodowiskowej w 2009 r. w pakiecie 2 lub S02 i pakiecie 3 odpowiednio 4.944,45 i 546,41 ha.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że w pełni trafnie okoliczności te uznano za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. WSA nie wskazał wprost na teść przytoczonego przepisu, w uzasadnieniu odwołał się jednak do celu poprawy jakości życia na obszarach wiejskich.
Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich - w rozumieniu cytowanego art. 4 ust. 1 lit. c - nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.
Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie - nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków - w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.
W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.
W tym stanie rzeczy, chybione są zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, że w wyniku błędnej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 wadliwie nie zbadano, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa uniemożliwiła osiągnięcie celów zakładanych wskazanymi przepisami, jak i że nie zbadano, czy zamierzona korzyść - w rozumieniu powoływanego wyżej przepisu - byłaby sprzeczna z celami wynikającymi z rozporządzenia nr 1698/2005.
Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń faktycznych sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych sprowadzają się w tej sprawie zaś się do wadliwego - zdaniem strony - pominięcia wniosków dowodowych na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz sposobu współdziałania wspólników w zakresie optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, w szczególności wniosków o przesłuchanie świadków.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. trzeba podnieść, że kwestie obowiązku organów zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych w sprawach z wniosku o płatność rolnośrodowiskową reguluje – odmiennie – art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Co do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. należy zaś wskazać, że zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Według zaś art. 78 § 1 tej ustawy, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie jednakże, po pierwsze organ miał uzasadnione podstawy by przyjąć, że wnioski dowodowe zostały złożone dla przedłużenia postępowania, jeśli wziąć pod uwagę, że mimo wezwań strona nie przedłożenia właściwych dokumentów podważających ustalenia poczynione przez organ. Ponadto w świetle wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 trzeba uznać, że okoliczności, na które składano wnioski dowodowe, w istocie nie mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualne prowadzenie ekonomicznie uzasadnionej działalności przez spółkę, fakt jej utworzenia i działania zgodnie z prawem nie podważa bowiem automatycznie ustaleń - w świetle całokształtu okoliczności – że utworzenie tego podmiotu, jako jednego z wielu - miało na celu stworzenie warunków, w sposób sztuczny, wyłącznie dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Nie można bowiem twierdzić, że służy poprawie jakości życia na obszarach wiejskich oraz popiera różnicowanie działalności gospodarczej przyznawanie płatności z obejściem prawem przewidzianych ograniczeń związanych z areałem przez fakt powiązań w istocie tym samym podmiotom. Ocena dowodów w tym zakresie nie przekroczyła zatem granic swobody, przewidzianej art. 80 k.p.a. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego - zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 nie może budzić uzasadnionych zastrzeżeń.
Odnośnie zarzutu naruszenia pozostałych - wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej - przepisów prawa materialnego, a to art. 2h, art. 4 i 39 (bez wskazania jednostek redakcyjnych) rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – należy podkreślić, że przepisów tych WSA nie powołał w motywach rozstrzygnięcia, nie dokonywał ich wykładni.
Nietrafny jest też, w ocenie NSA, zarzut naruszenia w tej sprawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skład orzekający podziela natomiast wyrażany na gruncie cytowanego przepisu pogląd, że uregulowane nim postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco. Celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W dodatku może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych – co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13).
Nie znajduje usprawiedliwienia także oparcie skargi na uchybieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Według zdania pierwszego tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Za naruszeniem obowiązku tej regulacji trafnie uznaje się takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1648/13). Zarzutem uchybienia temu przepisowi nie można zatem wykazywać ewentualnego naruszenia przez organ przepisów art. k.p.a. – jak czyni to skarga kasacyjna.
Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia przeczy temu, że nieznane pozostają przesłanki, którymi kierował się Sąd I instancji. Ponadto - co ważne - naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przesłanka ta w sprawie nie została wykazania.
Na koniec należy wskazać, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Według tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Poza sporem w rozpatrywanym przypadku uprzednio Sąd I instancji wydał już w sprawie wyrok. Dotyczył on jednak wyłącznie podmiotowości spółki cywilnej i nie ma żadnego uzasadnienia oparcie skargi na podstawie naruszenia wyrażonej wcześniej oceny prawnej czy wskazań co do dalszego postępowania. Nie jest także w konsekwencji zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji PR, który to zarzut skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.ps.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 7,8,97 k.p.a.
Odnosząc się do argumentów dotyczących zarzutów zamieszczonych w skardze kasacyjnej P. M., a zgłoszonych na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. przez pełnomocnika R. M. (zawartych w treści załącznika do protokołu z tejże rozprawy, złożonego przez pełnomocnika na rozprawie), Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze rozważania i argumenty na ich poparcie wskazane wyżej, których powtarzanie byłoby niezasadne, ich nie podzielił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej spawie WSA w zaskarżonym wyroku z dnia 30 kwietnia 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 168/14) dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 i art. 39 rozporządzenia EFRROW – 1698/2005 oraz zastosował odpowiednio wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12.
Z tych wszystkich względów skład orzekający uznał, że podstawy kasacyjne nie znajdują usprawiedliwienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku.