II GSK 139/24

II GSK 139/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2566/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-28
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2566/22 w sprawie ze skargi A. H. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 42/22/IX-O w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2566/22, po rozpoznaniu skargi A. H. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 19 sierpnia 2022 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, 1/ uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzające ją postanowienie Okręgowej Rady Lekarskiej w Płocku z dnia 1 czerwca 2022 r., oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Naczelna Rada Lekarska, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego:
a) przez błędną wykładnię art. 7 ust. 9, 10 i 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 790 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a, polegającą na przyjęciu, iż po dniu 1 kwietnia 2022 r., kiedy zniesiono wyodrębnienie podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, powinno się nadal rozpatrywać wnioski o wydanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na dotychczasowych zasadach, podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 7 ust. 9, 10 i 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty wynika, że osoba, która dopiero po raz pierwszy ubiega się o warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza może mieć przyznane to prawo tylko w zakresie dotyczącym wykonywania zawodu w podmiotach leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID -19, które nie istnieją;
b) przez błędną wykładnię art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przesądza, że właściwa rada lekarska przyznaje warunkowe prawo wykonywania zawodu na podstawie decyzji Ministra, zatem podstawą do wydania prawa wykonywania zawodu jest decyzja Ministra Zdrowia i określony w niej zakres nadanego uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza. Skoro decyzja Ministra Zdrowia nr 294/2022/L z dnia 24 lutego 2022 r. upoważniła panią A. H. do wykonywania zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, to w świetle art. 7 ust. 13 ustawy i wobec braku wyodrębnienia takich podmiotów postępowanie o przyznanie prawa wykonywania zawodu na warunkach określonych w decyzji Ministra Zdrowia jest bezprzedmiotowe;
c) przez błędną wykładnię art. 7 ust. 16a i ust. 16b ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepisy te przewidują możliwość wykonywania zawodu lekarza poza podmiotem przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, gdy tymczasem przepisy te dotyczą wyłącznie lekarzy, którzy uprzednio uzyskali warunkowe prawo wykonywania zawodu, a nie lekarzy, którzy dopiero po raz pierwszy ubiegają się o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu;
d) przez niezastosowanie w sprawie art. 7 ust. 12a i 12b ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a, z których to przepisów wynika zasada, że w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 Minister Zdrowia nie może udzielać dalszych zgód na wykonywanie zawodu lekarza w trybie art. 7 ust. 9 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 7 ust. 12b, który to przepis upoważnia Ministra Zdrowia do wydania zgody na wykonywanie zawodu lekarza na podstawie wniosków złożonych i nierozpatrzonych przez Ministra Zdrowia przed dniem zniesienia wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, nie dostrzegł, że ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie zawiera podobnej normy prawnej zezwalającej na rozpatrywanie przez organy izb lekarskich wniosków o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza złożonych i nierozpatrzonych przed zniesieniem placówek przeznaczonych do leczenia pacjentów chorych na COVID-19.
2. przepisów postępowania, a mianowicie:
a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.), polegające na błędnym przyjęciu, że w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W związku z powyższym podkreślić należy, że ocena zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tak więc wskazać należy, że sporządzenie skargi kasacyjnej jest ograniczone tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skoro w myśl art. 176 p.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i prawidłowe ich uzasadnienie ma istotne znaczenie z tej przyczyny, że Naczelny sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany tymi zarzutami. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Skarżący kasacyjnie winien zatem wskazać na te przepisy p.p.s.a., które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny.
Ze zgłoszonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., polegający na błędnym przyjęciu, że w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.
W tym kontekście należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 105 k.p.a., który to przepis zawiera dwa paragrafy. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.
Odnosząc się jednak do pozostałych zarzutów, które wiążą się również z kwestią bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, należy podkreślić, iż w judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy brak jest przedmiotu tego postępowania – tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc wtedy, gdy dana sprawa, bądź od początku nie miała charakteru sprawy administracyjnej, bądź utraciła taki charakter w toku procedowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie, prawnie nie istnieje. Taki stan rzeczy zaistnieje, gdy nastąpi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowuje, że przestanie istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy, w postaci wydania decyzji administracyjnej.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1640/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem NSA z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem Skarżącej w pierwszej instancji o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza nie podlegało odmowie wszczęcia postepowania w myśl art. 61a § 1 k.p.a.
Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że z regulacją, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy zaistnieje jedna z dwóch przesłanek dających podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyjąć należy, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznego do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia spraw.
Również orzecznictwo w zakresie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest ugruntowane i stoi na stanowisku, że postanowienie wydane w tym trybie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem postanowienia nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W postanowieniu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.
W wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I GSK 509/19, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga rozbudowanych czynności wyjaśniających. W przeciwnym razie należy postępowanie administracyjne wszcząć i zakończyć je w formie decyzji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy do rozstrzygnięć o charakterze formalnym, tamującym merytoryczne załatwienie sprawy. Może zapadać wyjątkowo, gdy rzeczywiście występuje brak podstaw do rozpoznania żądania.
Przyjmując powyższe, NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji na gruncie niniejszej sprawy dokonały błędnej wykładni braku możliwości wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej, ponieważ zniesienie z dniem 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 nie powoduje automatycznie braku przedmiotu postępowania, czyli wystąpienia oczywistej i uzasadnionej przeszkody o charakterze przedmiotowym w sytuacji, kiedy strona posiada decyzję Ministra Zdrowia wydaną na podstawie art. 7 ust. 9, ust. 10 i ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przed zniesieniem tego wyodrębniania.
Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie przyznawania cudzoziemcom prawa wykonywania zawodu określone zostało w art. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. W odniesieniu do cudzoziemców starających się o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza lub lekarza dentysty w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii postępowanie to jest dwuetapowe. Najpierw, stosownie do ust. 12, lekarz musi uzyskać zgodę na wykonywanie zawodu, której udziela minister właściwy do spraw zdrowia w drodze decyzji, a następnie – na podstawie tak uzyskanej decyzji – zgodnie z ust. 13, okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza. Należy zwrócić uwagę, że w przepisie normującym kompetencje okręgowej rady lekarskiej (ust. 13) nie ma mowy, że przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu następuje do konkretnego podmiotu leczniczego. Zatem organ samorządu lekarskiego – na tym etapie postępowania z art. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty realizuje swoje uprawnienie wyłącznie na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 12, lecz nie decyduje o miejscu wykonywania zawodu przez lekarza. Dopiero w ust. 15 ustawodawca precyzuje, że lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, nie może na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Zasada ta doznaje jednak odstępstwa, gdyż Minister Zdrowia może – na podstawie ust. 16 – udzielić zgody na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19.
Istotne dla kontrolowanej sprawy są również wprowadzone z dniem 24 lutego 2022 r. regulacje dotyczące sytuacji, gdy w trakcie procedury doszło do zniesienia wyodrębniania podmiotów covidowych. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca zdecydował się na odpowiednie przepisy o charakterze intertemporalnym jedynie w odniesieniu do pierwszego z omawianych etapów. W art. 7 ust. 12b ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty postanowił bowiem, że w sytuacji, gdy wniosek o wydanie zgody został złożony i nie był rozpatrzony przed dniem zniesienia wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, minister właściwy do spraw zdrowia może wydać zgodę, o której mowa w ust. 9 i 10, łącznie ze zgodą na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Brak analogicznego rozwiązania w odniesieniu do kompetencji samorządu lekarskiego przewidzianej w ust. 13, pozwala na przyjęcie założenia, że w sytuacji gdy do zniesienia dochodzi na drugim etapie postępowania, decydująca w tym zakresie jest decyzja Ministra Zdrowia.
Omawiana dwuetapowa procedura pozwala zatem na uznanie, że kompetencja okręgowej rady lekarskiej, polegająca na przyznaniu warunkowego prawa wykonywania zawodu, jest traktowana przez ustawodawcę wąsko i nie obejmuje swym zakresem oceny innych przesłanek niż wynikające z art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Każdy z wymienionych podmiotów realizuje swój zakres władztwa administracyjnego na każdym ze wskazanych etapów postępowania, przy czym zniesienie podmiotów covidowych w trakcie trwania procedury ma znaczenie jedynie wówczas, gdy lekarz nie uzyskał zgody ministra właściwego do spraw zdrowia na wykonywanie zawodu.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że lekarz, który uzyskał zgodę Ministra Zdrowia na wykonywanie zawodu przed zniesieniem podmiotów covidowych, może oczekiwać rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie warunkowego prawa wykonywania zawodu przez okręgową radę lekarską bez względu na zniesienie tego rodzaju podmiotów jednoimiennych. Ustawodawca przewidział zresztą – w art. 7 ust. 16b pkt 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty – sytuację, w której lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody, o której mowa w ust. 16, w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Skoro jednocześnie zwrócono wyżej uwagę, że to nie na etapie działania samorządu lekarskiego decyduje się o miejscu wykonywania zawodu, to godzi się przyjąć zasadę, że rozwiązanie wprowadzone przez art. 7 ust. 16b obejmuje również tych lekarzy, którzy otrzymali omawiane prawo po dniu 1 kwietnia 2022 r., gdyż jest w nim mowa jedynie o lekarzach posiadających warunkowe prawo wykonywania zawodu, nie zaś o lekarzach, którzy już wykonywali zawód w podmiocie covidowym.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że brak jest podstaw aby uznać, iż w sprawie brak jest możliwości prowadzenia postępowania, a zniesienie wyodrębniania covidowych podmiotów leczniczych skutkuje wydaniem wobec Skarżącej orzeczenia formalnego (odmowy wszczęcia postępowania). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco.
W świetle powyższych rozważań stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie ma umocowania prawnego, bowiem sam fakt orzekania przez organ po dniu 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może być prowadzone. Organ winien rozpoznać wniosek merytorycznie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a nie formalne o odmowie wszczęcia postępowania w pierwszej instancji z uwagi na brak możliwości jego prowadzenia, która w tym przypadku nie zachodzi. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw nie tylko zarzuty naruszenia art. 105 k.p.a., ale także zarzuty naruszenia art. 7 ust. 9, ust. 10, ust. 12, ust. 12a i 12b, ust. 13, ust. 16a i 16b ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej były niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.