II GSK 139/05

II GSK 139/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Kierejczyk /przewodniczący/
Halina Wojtachnio
Tadeusz Cysek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
II SA 3313/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-12-07
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.), Halina Wojtachnio, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska i K. H. W. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3313/03 w sprawie ze skargi Miasta K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ; 2. zasądza od Miasta K., z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz : - Ministra Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści ) złotych, - K. H. W. S.A. w K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych.
Uzasadnienie
Objętym złożonymi w niniejszej sprawie skargami kasacyjnymi wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3313/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta K. – uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r., którą odmówiono – w związku z wnioskiem Miasta K. – wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji Nr [...] udzielonej w dniu [...] stycznia 2000 r. przez Ministra Środowiska – K. H. SA w K. – na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "Ś. – P. P.", położonego na obszarze miast: R., K. i M.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd I instancji opisał na wstępie przebieg postępowania administracyjnego, łączącego się z wydaniem przedmiotowej koncesji. Wskazał w szczególności, iż Prezydent Miasta K. – jako organ współdziałający – postanowieniami z dnia [...] sierpnia 1999 r., a następnie z dnia [...] listopada 1999 r. pierwsze z wymienionych postanowień zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji) odmówił uzgodnienia omawianej koncesji – wymaganego w świetle art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), cytowanej dalej jako Prawo geologiczne i górnicze – podając, jako przyczynę odmowy – niezgodność decyzji, o którą ubiegał się K. H. W. SA w K., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W wyniku rozpoznania zażalenia K. H. W. SA w K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekając co do istoty sprawy – uzgodniło wydanie przedmiotowej koncesji.
Następnie jednak – w postępowaniu nadzorczym, wszczętym z urzędu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność swego postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r., dopatrując się sprzeczności projektowanej przez oznaczony wyżej holding działalności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zaistnienia rażącego naruszenia prawa.
Z kolei wydane w tym postępowaniu nadzorczym postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (z dnia [...] lutego 2000 r. i z dnia [...] marca 2000 r.) uchylił, w związku ze skargą zainteresowanego holdingu, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 8 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 772/00. Przyczyną uchylenia było podniesienie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania.
W toku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu nadzorczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powtórnie stwierdziło nieważność swego postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r. (postanowieniem z dnia [...] października 2002 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r.).
Następnie zaś, orzekając już – jako organ II instancji w postępowaniu zwykłym – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. (tj. odmawiające uzgodnienia przedmiotowej koncesji).
Z dalszych ustaleń Sądu I instancji wynika, że Prezydent Miasta K., opisując podane wyżej okoliczności – zwrócił się do Ministra Środowiska (we wniosku z dnia [...] kwietnia 2003 r.) o stwierdzenie nieważności wydanej przez ten organ koncesji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r.
W piśmie z dnia [...] maja 2003 r. – Prezydent Miasta K. zaznaczył, że wniosek o stwierdzenie nieważności koncesji składa Miasto K. – przez niego reprezentowane. Co do zaś interesu prawnego Miasta K., to wynika on – jak podano – z praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej działalności górniczej, z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z uregulowań Prawa geologicznego i górniczego oraz prawa miejscowego – zwłaszcza z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść nie może być naruszona przez tworzenie nowych obszarów górniczych (do czego doszło jednak w przedmiotowej koncesji).
Ustosunkowując się do złożonego wniosku, Minister Środowiska – powołując się na art. 157 § 3 k.p.a. – decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej koncesji, a decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał swe rozstrzygnięcie w mocy.
Zajmując stanowisko w sprawie, organ nadzoru podkreślił, iż Prezydent Miasta K. pełnił w postępowaniu dotyczącym wydania konkretnej koncesji rolę organu współdziałającego. Taka zaś rola wyklucza nadanie mu uprawnień strony.
Według rozstrzygającego ministra, żaden z przepisów nie określa też, że gmina jako właściciel nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania działalności górniczej może być stroną postępowania o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny metodą podziemną, bądź stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiej koncesji. Eksploatowanie węgla powołaną metodą podziemną odbywa się w górotworze, na znacznych głębokościach, w przestrzeni, do której prawa przysługują Skarbowi Państwa. Przestrzeń ta jest oddawana przedsiębiorcy w użytkowanie w celu wykonywania działalności górniczej. Powstanie natomiast – w wyniku takiej działalności – u właściciela nieruchomości ewentualnych szkód może być podstawą dochodzenia ich naprawienia na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. Samo zagrożenie szkodami nie powoduje nadania właścicielom nieruchomości położonych nad górotworem statusu stron w postępowaniu o udzielenie koncesji lub stwierdzenie jej nieważności. Stroną takich postępowań powinien być bowiem tylko przedsiębiorca zainteresowany prowadzeniem w górotworze działalności górniczej.
Uchylając w wyniku rozpoznania skargi Miasta K. (akcentowano w niej zwłaszcza udzielenie koncesji bez wymaganego prawem uzgodnienia oraz powtórzono wcześniej prezentowaną argumentację strony skarżącej co do istnienia jej interesu prawnego w konkretnej sprawie administracyjnej) opisane wyżej decyzje Ministra Środowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności nie zgodził się z tezą zawartą w odpowiedzi na skargę, wedle której skarga była niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji strony skarżącej. Uprawnienie do złożenia skargi przysługuje bowiem, jak wywiódł Sąd I instancji, każdemu adresatowi aktu administracyjnego bez względu na końcową jego ocenę interesu prawnego w płaszczyźnie art. 28 k.p.a.
Sąd I instancji zauważył też, iż stroną postępowania nadzorczego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną – wedle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Jest to bowiem konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru sprawy nowej w stosunku do załatwionej ocenianą decyzją.
Rozważając kwestię interesu prawnego wnioskodawcy przedmiotowego postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, że inicjowało je Miasto K., które jest gminą wykonującą zadania powiatu.
Nie mogło ono – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że uprawniony do jego reprezentacji organ (Prezydent Miasta K.) w ramach przyznanych mu przez Prawo geologiczne i górnicze kompetencji był organem współdziałającym w zakresie uzgadniania omawianej koncesji. Strona jest bowiem pojęciem materialnoprawnym, nie zaś procesowym i o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego przesądzają przepisy materialnoprawne, a nie procesowe. Wnioskodawca postępowania nadzorczego musi zatem wykazać się interesem prawnym wynikającym z norm prawa materialnego. Stanowić one muszą wprost o określonych prawach lub obowiązkach danego podmiotu.
Zdaniem Sądu I instancji, kwestię interesu prawnego Miasta K. w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia przedmiotowej koncesji przesądził wymieniony już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 8 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 772/00. Cytując wywody zawarte w tym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że interes prawny konkretnej gminy wynika z jej praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej.
W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że wskazana gmina ma też interes prawny w dochodzeniu stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, gdyż konsekwencjami wydobycia kopaliny na jej podstawie mogą być objęte nieruchomości położone w zasięgu projektowanej działalności. Odmawiając zatem wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na zakwestionowanie przymiotu strony wnioskodawcy – Miasta K. – Minister Środowiska naruszył dyspozycję art. 157 k.p.a.
Istnienia interesu prawnego konkretnej gminy nie podważa przy tym, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, akcentowana przez organ nadzoru okoliczność położenia złoża poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych (wydobywanego metodą otworową oraz podziemną). Działalność wydobywcza, mimo że wykonywana poza granicami przestrzennymi nieruchomości, może wywierać wpływ na ich stan. Sąd I instancji odnotował też, że jedną z przesłanek odmowy udzielenia koncesji może być ustalenie, że zamierzona działalność uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. W uzasadnieniu objętego skargami kasacyjnymi wyroku powołano się również na pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 8 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 772/00, zgodnie z którym nie można się zgodzić aby władztwo planistyczne gminy wynikające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmowało w ogóle terenów eksploatacji górniczej położonych pod powierzchnią ziemi. Niezależnie bowiem od treści art. 143 k.c. należy zauważyć, że eksploatacja górnicza może i najczęściej wywołuje skutki także na powierzchni ziemi.
Skargi kasacyjne od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Środowiska oraz K. H. W. SA w K.
Skarga kasacyjna Ministra Środowiska zarzucała wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów:
- prawa materialnego, w szczególności art. 28 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, iż Miastu K. przysługiwały prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji;
- prawa procesowego, poprzez uchybienie wymaganiom określonym w art. 133 i następnym ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej powoływanej jako p.p.s.a., polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z akt sprawy.
Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wprawdzie bezsporne jest w ocenie Ministra Środowiska, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji złożyła gmina (Miasto K.), ale nie można było już przyjąć wykazania przez nią jej interesu prawnego (skoro nie wskazała ona normy prawnej statuującej dla niej bezpośrednie prawa lub obowiązki, uzasadniające złożenie omawianego wniosku).
Nie świadczą o tym w szczególności kompetencje gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani art. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Według Ministra Środowiska zaskarżony wyrok w istocie nie pozwala ustalić z czego miałby wynikać interes prawny Miasta K. w inicjowaniu konkretnego postępowania nadzorczego. Co do powołania się w tej mierze przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 8 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 771/00, to zauważenia wymaga, iż zapadł on w innym postępowaniu i w oparciu o odmienny stan faktyczny. Całkowicie gołosłowne, oderwane od akt sprawy jest też twierdzenie, jakoby interes prawny gminy uzasadniony był możliwymi skutkami (rozważanymi w odniesieniu do nieruchomości podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności konkretnej koncesji) działalności wydobywczej. Nie ma na to bowiem jakichkolwiek dowodów. Nie wiadomo nawet, których nieruchomości miałoby to dotyczyć, z jakiego tytułu należą one do Miasta K., na czym konkretnie miałoby polegać oddziaływanie realizacji wydobycia kopaliny.
Zdaniem Ministra Środowiska, choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, iż jedną z przesłanek odmowy udzielenia koncesji (art. 26b Prawa geologicznego i górniczego) może być ustalenie uniemożliwienia przez działalność wydobywczą korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, to w aktach sprawy brak jest podstaw do prognozowania takich skutków – zwłaszcza co do nieruchomości Miasta K.. Powołany przepis nie mógł mieć zatem zastosowania w sprawie.
Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Środowiska, poza adresatem koncesji żaden inny podmiot nie ma legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym jej cofnięcia bądź utraty mocy "z innych przesłanek". Miasto K. – nawet będąc właścicielem nieruchomości objętych wpływami zamierzonej działalności – nie może skutecznie inicjować postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej koncesji.
W konsekwencji całokształtu przedstawionych wywodów wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, iż zaskarżony wyrok oparto na powierzchownej i rażąco błędnej wykładni art. 28 k.p.a. – polegającej na przyjęciu, iż interes faktyczny jest tożsamy z interesem prawnym.
Uzupełniająco podniesiono też w skardze kasacyjnej, że wykładnia art. 28 k.p.a. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku budzi sprzeciw z punktu widzenia cech postępowań dotyczących wszelkich pozwoleń zezwalających na korzystanie ze środowiska (jego zasobów).
Przyjęcie za zaskarżonym wyrokiem, że właściciel nieruchomości pozostającej w zasięgu możliwego wpływu działalności określonej koncesją jest stroną postępowania prowadziłoby do konieczności uwzględniania bardzo szerokiego, w praktyce niemożliwego do ustalania kręgu stron – w efekcie zaś niemożliwość zakończenia postępowania i paraliż działalności gospodarczej.
W końcowej części skargi kasacyjnej zauważono też, że konstytucyjna zasada równości (art. 32 Konstytucji RP) nie zezwala na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów w takim samym stanie faktycznym. Pozycje wszystkich zainteresowanych uwzględniać trzeba zatem jednakowo. Zaskarżony wyrok prowadzi natomiast do odmiennego traktowania podmiotów w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.
Skarga kasacyjna K. H. W. SA w K. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:
- przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 133 p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki nie znajdujące się w materiale zawartym w aktach sprawy;
- przepisów prawa procesowego i materialnego, zwłaszcza art. 28 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Miasto K. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości;
- przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż Miasto K. posiada przymiot strony umożliwiający mu wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności wskazanej koncesji.
Wniosek tej skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej oddalenie wraz z zasądzeniem na rzecz K. H. W. SA w K. zwrotu kosztów postępowania.
Wywody zawarte w uzasadnieniu omawianej skargi kasacyjnej pokrywają się w dużej części z argumentacją podaną w opisanej już skardze kasacyjnej Ministra Środowiska i akcentują w szczególności brak wykazania przez Miasto K. normy prawnej uzasadniającej złożenie przez nie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji, brak znaczenia w sprawie kompetencji gminy w zakresie planowania przestrzennego, niemożliwość zrównywania interesu faktycznego z interesem prawnym, nieograniczony krąg stron, jaki należałoby przyjąć w razie uznania za podstawę statusu strony w niniejszej sprawie dysponowanie przez dany podmiot własnością nieruchomości położonej na terenie możliwego wpływu działalności objętej koncesją, naruszenie zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP - w konsekwencji akceptacji stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, brak wskazania w tym wyroku konkretnych nieruchomości Miasta K. w zasięgu oddziaływania eksploatacji górniczej związanej z konkretną koncesją, orzeczenie przez Sąd I instancji na podstawie niezweryfikowalnych twierdzeń Miasta K..
W odpowiedzi na skargi kasacyjne Miasto K. wniosło o ich oddalenie, uznając stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku za trafne w świetle dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny, i powtarzając przedstawioną wcześniej argumentację. Dodatkowo podniesiono, że w skardze, "jak i w licznych pismach procesowych" nastąpiło wskazanie obiektów i urządzeń gminy zagrożonych wpływami eksploatacji górniczej związanej z przedmiotową koncesją. Twierdzenie zaś, że brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o możliwości spowodowania przez tą działalność skutku w postaci uniemożliwienia korzystania ze wskazanych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem świadczy "o braku znajomości zagadnień z zakresu geologii i górnictwa...". Uwagę tę odniesiono w szczególności do sytuacji miejskiej oczyszczalni ścieków, odwrócenia spadków kanalizacji oraz dewastacji "pozostałej infrastruktury i obiektów zabudowy".
Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku składający skargi kasacyjne podtrzymali wyrażone w nich żądania i wywody. W ich uzupełnieniu wskazali na znaczenie w sprawie art. 91 Prawa geologicznego i górniczego (nadrzędności jego regulacji w stosunku do "praw własnościowych" oraz związaną z tym uregulowaniem drogę do naprawienia szkód wynikłych z ruchu zakładu górniczego). K. H. W. SA podniósł też brak wskazania przez Miasto K. jakiejkolwiek jego nieruchomości narażonej na oddziaływanie ruchu zakładu górniczego na podstawie przedmiotowej koncesji oraz funkcjonowanie kopalni w ramach tej koncesji od 5 lat (wykonanie 1570 m wyrobisk i wydobycie 150 tys. ton węgla kamiennego).
Miasto K., wnosząc zaś jak w odpowiedziach na skargi kasacyjne (o ich oddalenie), wyjaśniło, że mimo braku szkód górniczych w okresie pierwszych 5 lat eksploatacji związanej z przedmiotową koncesją, negatywne oddziaływanie wskazanej eksploatacji może wystąpić w późniejszym czasie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zagadnieniem centralnym i źródłem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia oceny posiadania przez Miasto K. statusu strony, jako warunku sine qua non zainicjowania przez tę gminę postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji nr [...], udzielonej [...] stycznia 2000 r. przez Ministra Środowiska – K. H. W SA w K., na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "Ś. – P. P.", położonego na obszarze miast: R., K. i M.
W świetle zarzutów zawartych w rozpoznawanych skargach kasacyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu nadzoru – stojące na stanowisku braku przymiotu strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji i z tego powodu odmawiających wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 § 3 k.p.a.) – orzekł z naruszeniem zarówno prawa procesowego, jak i materialnego, co oznacza powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymienione wart. 174 p.p.s.a.
Kwestie dysponowania statusem strony w ujęciu art. 28 k.p.a., zwłaszcza w postępowaniu nadzorczym i w odniesieniu do tak specyficznego podmiotu jakim jest gmina, zaliczyć trzeba do najbardziej skomplikowanych i spornych.
Dla porządku zaznaczyć trzeba, iż z racji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami złożonych skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.) przedmiotem rozważań Sądu II instancji stać mogły się jedynie wyeksponowane przez składających skargi zastrzeżenia, co do przyczyn wadliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wypowiadającego się za przyjęciem istnienia statusu strony Miasta K. w konkretnym postępowaniu nadzorczym, a nie całokształt wielopłaszczyznowych problemów łączących się z badaniem wskazanego zagadnienia (np. co do dopuszczalności występowania przez gminę w roli strony, w sytuacji gdy jej organ brał udział w podejmowaniu rozstrzygnięć w danej sprawie).
Sąd I instancji niewątpliwie słusznie zauważył, że za stronę postępowania nadzorczego musi być uznana nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. też wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/94 ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie podkreślił również, iż występowanie w charakterze strony postępowania nadzorczego wymaga wykazania przez dany podmiot jego interesu prawnego, który zawsze wynikać musi z przepisów prawa materialnego dających temu podmiotowi wprost i bezpośrednio istotne w sprawie prawa lub obowiązki.
Rzecz jednak w tym, że przy uznaniu poprawności przytoczonych wymogów zaskarżony wyrok nie przedstawił - na co słusznie zwróciły uwagę skargi kasacyjne -przekonującej argumentacji w zakresie wykazania interesu prawnego Miasta K. w inicjowaniu przedmiotowego postępowania nadzorczego.
Zgodzić się należy ze składającymi skargę kasacyjną, że wywody Sądu I instancji oparte zostały na ustaleniach faktycznych, które nie wynikały wcale z odwołania się do zawartości akt sprawy, a ogólnikowe rozważania w zakresie stanu prawnego przeoczyły konieczność formułowania poglądu o istnieniu interesu prawnego w ujęciu art. 28 k.p.a. w oparciu o wnioski wynikające z analizy konkretnej normy prawa materialnego (wypływania z niej praw lub obowiązków danego podmiotu istotnych w sprawie).
Nie sposób nie podzielić też zastrzeżeń skarg kasacyjnych podnoszących wadliwość wskazania przez Sąd I instancji, na początku wywodów poświęconych argumentowaniu istnienia interesu prawnego Miasta K., przesadzającego charakteru w tym względzie wypowiedzi zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 772/00.
Cytowany wyrok zapadł bowiem istotnie w sprawie, która nie może być stricte uznana za tożsamą z przedmiotową.
Nie powinno też budzić wątpliwości, iż z zasady ocena przymiotu strony nie powinna być formułowana na gruncie postępowania wpadkowego, lecz w ramach postępowania głównego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1995 r. sygn. akt V SA 378/95, Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego opracowanie zbiorowe pod red. R. Hausera, W-wa 1998, str. 148).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zatem w konkretnej sytuacji przyjmować związania poglądem wypowiedzianym w powołanym wyroku z dnia 8 czerwca 2002 r., w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Zaznaczyć też trzeba, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie wiąże oczywiście Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozstrzyganiu po tej dacie (argument a contrario z art. 99 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Podstawy do przyjęcia przymiotu strony Miasta K. nie dały też dalsze wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym wyroku. W szczególności nie mogła zostać zaakceptowana, przedstawiona bez niezbędnej – wyczerpującej oceny stanu prawnego teza, iż interes prawny konkretnej gminy w przedmiotowym postępowaniu wynika z jej praw własnościowych do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej. Wprawdzie Sąd I instancji dostrzega, iż złoże określone w koncesji położone jest poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych i poza nimi będzie prowadzona działalność wydobywcza, ale źródło interesu prawnego Miasto K. upatruje w uprawnieniach właściciela nieruchomości, której mogą dotyczyć potencjalne skutki eksploatacji górniczej.
Pomijając już, iż nie wiadomo, o jakie to konkretnie nieruchomości stanowiące własność Miasta K. chodzi i na jakiej podstawie uznano ich zagrożenie szkodami górniczymi, stanowisko Sądu I instancji nie miało oparcia w obowiązującym prawie.
Nie ulga bowiem wątpliwości, iż prawo własności, choć mające fundamentalny charakter w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest wcale prawem absolutnym i może podlegać w świetle uregulowań konstytucyjnych ograniczeniom zawartym w aktach prawnych rangi ustawy.
W konkretnej sprawie rozważania wymagały w szczególności ograniczenia wprowadzone ustawą Prawo geologiczne i górnicze, które pominął Sąd I instancji.
Kwestii odpowiedzialności za szkody poświęcony jest Dział V powołanej ustawy. Składający skargi kasacyjne trafnie akcentują zwłaszcza wymowę art. 91 ust. 1 zamieszczonego w tym dziale Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwiać się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, jeżeli ruch ten odbywa się zgodnie z zasadami określonym w ustawie. Może żądać natomiast naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody zgodnie z przepisami tej ustawy.
Art. 92 Prawa geologicznego i górniczego przewiduje zaś, iż do naprawienia szkód, o których mowa w wart. 91 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Skoro art. 91 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wprowadza zasadę braku uprawnień właściciela do sprzeciwiania się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego (jeżeli ruch ten odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie), to za regułę przyjąć trzeba brak uprawnień właściciela do budowania na podstawie samych zagrożeń związanych z działalnością wydobywczą tezy o jego statusie strony w sprawach dotyczących koncesji, czy też weryfikacji wydanych w tym zakresie decyzji w trybie nadzwyczajnym, a w szczególności o postępowaniu nadzorczym.
Wprawdzie zasada przewidziana w art. 91 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego o braku uprawnień właściciela do sprzeciwiania się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego obwarowana została zastrzeżeniem, że ruch ten musi odbywać się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, co oznaczałoby (a contrario) dopuszczenie uprawnienia właściciela do wyrażania sprzeciwu, gdyby ta wyjątkowa sytuacja (niezgodność ruchu zakładu górniczego z zasadami określonymi w ustawie) zaistniała.
W niniejszej sprawie nie zostały jednak ujawnione żadne okoliczności, które mogłyby o tym ekstremalnym przypadku świadczyć.
Przy tej okazji można zaś tylko odnotować, że wedle wypowiedzi stron na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, działalność wydobywcza prowadzona na podstawie przedmiotowej koncesji trwa już 5 lat i do tego czasu nie powstały jakiekolwiek szkody górnicze.
Zakwestionowania wymaga dokonana bez wskazania konkretnego przepisu prawa i podstaw faktycznych w sprawie wypowiedź Sądu I instancji na temat uniemożliwiania przez zamierzoną działalność wykorzystywania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem i łączącej się z tym podstawy do odmowy udzielenia koncesji.
Zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie rozstrzygający organ nie rozpoznawał wcale wniosku o udzielenie koncesji, ale ustosunkował się tylko w sposób przewidziany w art. 157 § 3 k.p.a. do żądania Miasta K. wszczęcia postępowania o przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnym weryfikacji koncesji już udzielonej i to w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze art. 26b ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (jeżeli o ten przepis chodziło Sądowi I instancji).
Art. 26b wskazanej ustawy wprowadzony został dopiero z dniem 1 stycznia 2002 r. art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 110, poz. 1190). Tymczasem przedmiotowa koncesja została udzielona [...] stycznia 2000 r. Skoro tak, to powołany przepis z zasady nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik postępowania nadzorczego. W postępowaniu nadzorczym uwzględnia się bowiem co do zasady stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z postępowania zwykłego.
Nie miało żadnego znaczenia w sprawie nawiązywanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zagadnienia władztwa planistycznego gminy. Z tego rodzaju kompetencji gminy nie można bowiem wywodzić jej interesu prawnego (statusu strony) w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94 "Wokanda" 1995, nr 8 str. 33).
Całokształt dotychczasowych uwag zezwala na podzielenie zarzutów skarg kasacyjnych, iż Sąd I instancji dokonał wadliwych ustaleń, przyjmując istnienie w sprawie interesu prawnego Miasta K. w ujęciu art. 28 k.p.a. i potrzebę wszczęcia na jego wniosek – w myśl art. 157 § 2 k.p.a. – postępowania nadzorczego.
Wypada jednak zaznaczyć, iż skargi kasacyjne – w oczywistej sprzeczności z brzmieniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku – podniosły, iż Sąd I instancji identyfikował pojęcie interesu prawnego i interesu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza też aby zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Sąd I instancji wypowiadał się bowiem tylko na temat sytuacji prawnej jednego podmiotu, tzn. wnioskującego o wszczęcie konkretnego postępowania nadzorczego i nie oceniał w żaden sposób interesu prawnego innych osób. Wywody skarg kasacyjnych o różnicowaniu przez Sąd I instancji sytuacji prawnej podmiotów w tym samym stanie faktycznym, jak i rozważania na temat kręgu stron w sprawach dotyczących korzystania ze środowiska (jego zasobów) mają zatem wyłącznie charakter teoretyczny.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).