II GSK 1384/23

II GSK 1384/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 229/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-03-29
II GZ 158/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 795
art. 11 ust. 6, art. 103 ust. 2 i 5, art. 107
Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 417(1)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Spółki komandytowej w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 229/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Spółki komandytowej w C. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.4.2020 w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 29 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 229/22, odrzucił skargę A. sp. z o.o. sp. k. w C. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG) z 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.4.2020 w przedmiocie zawieszenia działalności banku i zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka 6 lutego 2020 r. wniosła skargę na decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku. Uzasadniając swój interes prawny, skarżąca wskazała, że była właścicielem udziałów w P. o wartości 120 000 zł, które wypowiedziała, składając oświadczenie o wypowiedzeniu członkostwa pismem z 26 września 2018 r. Skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na wypowiedzenie została poinformowana, że wystąpienie z P. nastąpi z dniem 26 grudnia 2018 r. Równowartość udziałów nie została jednak skarżącej wypłacona.
Postanowieniem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 532/20, WSA w Warszawie odrzucił tę skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) i zwrócił skarżącej wpis sądowy od skargi. Postanowieniem z 25 listopada 2021 r., sygn. II GZ 408/21, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, uchylił skarżone postanowienie z 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 532/20. Następnie WSA postanowieniem z 3 marca 2022 r., sygn. VI SA/Wa 229/22, przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Postanowieniem z 3 czerwca 2022 r., sygn. II GZ 158/22, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) oddalił zażalenie BFG na to postanowienie.
Postanowieniem z 29 września 2022 r., sygn. VI SA/Wa 229/22, sąd pierwszej instancji zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że jej rozstrzygnięcie zależy od prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 320/20, w której wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 320/20, WSA w Warszawie oddalił skargi: [...], P. w upadłości z siedzibą w S. na wyżej opisaną decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r.
Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 788/22, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniesionych od tego wyroku skarg kasacyjnych, w punkcie I uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargi: [...] oraz w punkcie II odrzucił skargi: [...].
Postanowieniem z 29 marca 2023 r. WSA w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe i zaskarżonym postanowieniem z 29 marca 2023 r. odrzucił skargę spółki na decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r. i orzekł o zwrocie wpisu uiszczonego od skargi.
Zdaniem WSA, skarżąca nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu skargi. W ocenie sądu, nie ma w obecnym systemie prawa normy prawa materialnego, z której wynika interes prawny spółki – będącej wierzycielem restrukturyzowanego banku – do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym w sprawie zawieszenia działalności banku.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła powyższe postanowienie WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu spółka, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącej kasacyjnie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do odrzucenia skargi, a skarżąca kasacyjnie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi i spełniła wszystkie przesłanki formalne do wniesienia skargi;
2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny: wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, tj. podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia, natomiast w przedmiotowej sprawie, skarżąca kasacyjnie posiada interes prawny, a przez ponad 3 lata legitymacja skarżącej kasacyjnie do wniesienia skargi nie była kwestionowana zarówno przez sądy administracyjne, jak również przez Naczelny Sad Administracyjny;
3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm., dalej: ustawa o BFG) w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. w z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie była podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, podczas gdy w świetle ww. regulacji uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją;
4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, podczas gdy skarżąca kasacyjnie posiada interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej skargi na korzyść skarżącej umożliwi jej wszczęcie postępowania o odszkodowanie z tytułu wydania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny decyzji z naruszeniem prawa m.in. w trybie art. 417(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej k.c.).
Konsekwencją powyższych naruszeń było odrzucenie przez WSA w Warszawie skargi spółki na decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną BFG wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadne, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu przy drzwiach zamkniętych w całości lub części ze względu na fakt, iż publiczne rozpoznanie sprawy zagraża porządkowi publicznemu, w szczególności stabilności systemu finansowego; a ponadto mogą zostać ujawnione informacje stanowiące tajemnicę zawodową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, uznając, że w sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja o zawieszeniu działalności banku wydana została na podstawie art. 155 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 oraz art. 11 ust. 5 i ust. 9 ustawy o BFG. Z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wynika, że do postępowania w sprawie wydania tej decyzji w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), z wyłączeniem wymienionych w ustawie o BFG przepisów k.p.a. Z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG wynika zaś, że do postępowania w sprawie skarg na tę decyzję w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem wymienionych przepisów p.p.s.a. W art. 103 ust. 2 ustawy o BFG przewidziano, że stroną postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest podmiot restrukturyzowany. Przepis ten, na podstawie art. 107 tej ustawy, ma też zastosowanie do decyzji o zawieszeniu działalności banku. W ustawie o BFG przewidziano zatem modyfikację dotyczą kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w odniesieniu do legitymacji skargowej w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewidziano, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, a także "każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją". W ustawie o BFG brak jednak regulacji szczególnej dotyczącej podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi kasacyjnej, zastosowanie będą zatem mieć w tym zakresie zasady ogólne przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem NSA w toku postępowania skarżąca kasacyjnie nie wykazała podstaw prawnych uzasadniających jej legitymację skargową w tej sprawie. NSA podziela przy tym stanowisko, które na gruncie analogicznej sprawy zajął sąd drugiej instancji w postanowieniu z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1450/23 (publ. na stronie internetowej w CBOSA). Zgodnie z wyrażonym tam poglądem, legitymacja do złożenia skargi uzależniona jest od wykazania przez skarżącego normy prawa materialnego konstytuującej jego interes prawny oraz związku między jego chronionym przez prawo interesem prawnym a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wywodzi swoją legitymację skargową w sprawie o zawieszenie działalności banku z tego, że posiadała udziały tego banku. W ocenie NSA wskazywane przez skarżącą okoliczności mające dowodzić jej legitymacji skargowej w sprawie zawieszenia działalności banku w związku z prowadzonym postępowaniem restrukturyzacyjnym nie dowodzą posiadania przez spółkę interesu prawnego uzasadniającego jej udział w tej sprawie. Oceniając powołane przez skarżącą przesłanki, z których próbuje wywieść swój interes prawny do udziału w tym postępowaniu, należy podkreślić, że interes prawny wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że upoważnia do domagania się we własnym imieniu przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 131).
Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128; por. także A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dz. cyt., s. 130). Interes prawny musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje zatem norma prawa materialnego. Interes prawny musi być interesem własnym, konkretnym, indywidualnym, aktualnym, realnym, obiektywnym, wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231; por. też m.in. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 2473/98, LEX nr 47873). Źródłem interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznane jednostce prawem konkretnych korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego lub interesu publicznego (por. wyrok NSA z 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98).
W ocenie NSA, tak rozumianego interesu prawnego skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała. Należy zgodzić się ze stanowiskiem orzecznictwa, że w obecnym systemie prawa brak jest normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny skarżącej – będącej wierzycielem restrukturyzowanego banku – do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym w sprawie zawieszenia działalności banku (por. postanowienie NSA z 26 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21; publ. na stronie internetowej w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie ma zresztą sporu co do tego, że skarżąca, uzasadniając przed sądem pierwszej instancji swoją legitymację skargową, powołała się na okoliczności faktyczne związane z posiadaniem udziałów, ale nie wskazała normy materialnoprawnej, z której wywodzi swój interes prawny. To oznacza, że nie wykazała posiadania interesu prawnego.
NSA akceptuje wyrażony w orzecznictwie pogląd, że interes prawny nie przysługuje w sprawach jak niniejsza na zasadzie tzw. prawa refleksowego. Prawo refleksowe osoby trzeciej wynikać musi z obowiązującego prawa, a jedynie wywodzone jest z sytuacji prawnej innego podmiotu i powstaje za jego pośrednictwem. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca nie dowodzą posiadania przez nią interesu prawnego. Decyzja o zawieszeniu działalności banku rzeczywiście wywołuje "refleks" (bezpośrednie odbicie w sytuacji prawnej podmiotów posiadających obligacje tego banku), ale ten "refleks" nie oznacza prawa refleksowego w podanym znaczeniu (por. m.in. postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 788/22; publ. CBOSA). Polega on na skutku w postaci umorzenia posiadanych obligacji, a więc wynika jedynie z faktu, że podmiot posiadający takie obligacje jest wierzycielem restrukturyzowanego banku na podstawie łączących go z bankiem stosunków obligacyjnych. Nie ma zatem charakteru "refleksu" w sferze publicznoprawnej, który uzasadniałby przyznanie temu podmiotowi statusu strony wyposażonej w samodzielną możliwość wnoszenia zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych w administracyjnym postępowaniu restrukturyzacyjnym. Nie można ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych z tytułu zawartych z bankiem umów uznać za kategorię prawną, opartą na przepisie prawa materialnego, bezpośrednio wiążącą zaskarżoną decyzję o zawieszeniu działalności banku z prawnie chronioną sytuacją strony podlegającą ochronie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 850/21; por. też m.in. P. Gołaszewski, K. Wąsowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 126). Źródłem interesu prawnego nie mogą być zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a zatem m.in. czynności cywilnoprawne. Sytuacja prawna wierzycieli banku poddanego restrukturyzacji nie wynika z normy prawa materialnego kształtującej stosunek publicznoprawny, lecz jest następstwem stosunków prywatnoprawnych istniejących pomiędzy restrukturyzowanym podmiotem a wierzycielami. Podmioty mają zatem w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.
Za źródło interesu prawnego uzasadniającego legitymację w postępowaniu restrukturyzacyjnym nie może być uznana wynikająca z art. 417(1) § 2 k.c. zasada odpowiedzialności odszkodowawczej administracji za szkody poniesione na skutek niezgodnego z prawem działania organu administracji ani spór co do legalności działania administracji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z art. 417(1) k.c. wynika możliwość wystąpienia z żądaniem odszkodowania od Skarbu Państwa i przesłanki roszczenia odszkodowawczego, przepis ten samodzielnie nie może jednak stanowić podstaw do uznania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., kwestia ta bowiem należy do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym według k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1854/17, LEX nr 2782221).
Wobec tego, akceptując stanowisko wyrażone w postanowieniu z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 788/22, NSA uznał, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w zaskarżeniu spornej decyzji, zasadnie zatem sąd pierwszej instancji odrzucił jej skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stwierdzając, że źródłem interesu prawnego uzasadniającego status strony w niniejszym postępowaniu nie jest interes faktyczny wynikający z posiadanej wobec banku wierzytelności. W świetle art. 103 ust. 5 ustawy o BFG tego rodzaju interes faktyczny nie jest prawnie chroniony w tym postępowaniu.
Wobec tego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.