II GSK 1376/22

II GSK 1376/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1382/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 162 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1382/21 w sprawie ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaśnięcia względnie uchylenia decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. M. i W. M. solidarnie 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1382/21 oddalił skargę M. M. i W. M. (dalej nazywani: "skarżącymi") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej nazywanego: "SKO", "Kolegium") z [...] marca 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. odmawiającą wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zarząd Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] decyzją z [...] sierpnia 2008 r. zezwolił P. F. [...] Sp. z o.o. (dalej: "uczestnik postępowania", "spółka") na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. al. [...] w celu funkcjonowania targowiska w przejściu podziemnym. Organ ustalił warunki zajęcia pasa drogowego, które zawarł w załączniku nr 1 do decyzji oraz wysokość opłaty i warunki jej wniesienia.
Wnioskiem z [...] lutego 2012 r., powołując się na art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162
§ 2 k.p.a., skarżący wystąpili do Prezydenta [...] - Zarządu Dróg Miejskich o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy [...]
z [...] sierpnia 2008 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., działając z upoważnienia Prezydenta [...], Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], odmówił wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2008 r. w sprawie udzielenia uczestnikowi postępowania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
W uzasadnieniu wskazano, iż warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku nr 2 do decyzji nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 k.p.a. Niespełnienie przez stronę tych warunków nie wywołuje zatem skutku w postaci utraty bytu prawnego decyzji. Przedmiotowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie została wydana pod warunkiem czy też z zastrzeżeniem warunku. Określa ona jedynie zasady zajęcia przez stronę pasa drogowego, na jakich ma być wykonywane zajęcie pasa drogowego, które nie są warunkami, od których zależy obowiązywanie decyzji.
Prezydent [...] przywołał ponadto decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2016 r., którą organ odwoławczy - w analogicznej sprawie - orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich z [...] lipca 2013 r. o odmowie wygaśnięcia względnie uchylenia decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. w sprawie udzielenia uczestnikowi postępowania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Podkreślił, że spółka nie miała możliwości dopełnienia części warunków zajęcia pasa drogowego, gdyż pomimo braku tytułu prawnego do terenu, skarżący byli
w posiadaniu wszelkich przyłączy i liczników oraz nie rozwiązali umów z dostawcami mediów (skarżący zajmowali teren wskazanego pasa drogowego i odmawiali wydania spółce przedmiotu umowy poddzierżawy).
SKO decyzją z [...] marca 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odniosło się do prawomocnego wyroku WSA w Warszawie
z 17 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1442/18 i wskazało, że w niniejszej sprawie brak jest ustawowych przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2008 r., jako że - jak przesądził Sąd, powyższa decyzja zarządcy drogi zezwalająca spółce na zajęcie pasa drogowego w przejściu podziemnym, nie zawiera warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. W wytycznych zawartych w tamtym wyroku, WSA w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy winien rozstrzygnąć, czy postanowienia dodatkowe z załącznika do decyzji Prezydenta [...] mają charakter wytycznych odnośnie sprawowania zarządu nad targowiskiem czy też charakter zlecenia - czynności, w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a.
Tym samym SKO uznało, że decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2008 r. uwzględniła w całości wniosek uczestnika postępowania i zezwoliła na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego. Wydając ją, zarządca drogi orzekał nie tylko na podstawie ustawy o drogach publicznych, ale również na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Oczywistym dla organu było, że użytego w tytule rozporządzenia zwrotu "warunków" nie należy odczytywać jako warunku w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. W ocenie SKO w żadnej mierze nie sposób doszukać się woli ustawodawcy w nadaniu pojęciom użytym w rozporządzeniu znaczeń tożsamych ze znaczeniami użytymi na potrzeby, szczególnego trybu uchylenia lub wygaśnięcia decyzji, zawartego w art. 162 § 1 i § 2 k.p.a.
Dlatego też, stanowiący integralną część decyzji załącznik nr 1 pod tytułem "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych", wydany na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie przepisów rozporządzenia, nie zawiera przesłanek warunkujących uchylenie lub wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 162 § 1
i § 2 k.p.a. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że ewentualne konsekwencje prawne i finansowe, nieprzestrzegania przez spółkę zasad zajmowania pasa drogowego zgodnie z wolą zarządcy drogi wyrażoną tak w treści samej decyzji, jak
i doprecyzowaną, uszczegółowioną w załączniku nr 1 do tejże decyzji, określił zarządca drogi w punkcie 2 załącznika nr 1 do decyzji.
Tym samym, organ pierwszej instancji, jako zarządca dróg wojewódzkich nie odwołał się do konkretnego trybu uregulowanego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, który zostanie z urzędu bezwzględnie uruchomiony po ziszczeniu się którejkolwiek z sytuacji opisanych w kolejnych podpunktach punktu 2 załącznika nr 1 do decyzji. Zarządca drogi pozostawił do swojej oceny skutki ewentualnego naruszenia zasad zajmowania pasa drogowego drogi publicznej.
Jednocześnie SKO wskazało, że w opisanym wcześniej wyroku WSA stwierdził, że postanowienia zawartego w pkt. 1 ppkt 20 załącznika nr 1 do decyzji nie można analizować jako zlecenia, albowiem nie wyznacza on terminu do wykonania wskazanej czynności. Skoro ppkt 20 załącznika nie spełnia kryteriów "czynności" w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a., to niespójnym i nielogicznym byłoby przyjęcie, że którykolwiek
z pozostałych podpunktów załącznika oznacza czynność w rozumieniu kodeksowym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 31 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne związane są oceną prawną oraz wskazaniami dokonanymi przez inne sądy administracyjne, jeżeli przepisy prawa nie uległy zmianie. Związanie sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Konsekwencją zatem związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku musi być to, iż ocena sądu, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego winno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności w wyrażonym wcześniej poglądem prawnym. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie jest już przedmiotem kolejnego rozpoznania.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której skarżona decyzja została wydana na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2018 r., w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1442/18. Wynika z niego, że będąca przedmiotem skargi decyzja ostateczna z [...] czerwca 2008 r., ani załącznik do niej nie zawierały zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku, gdyż żadnemu z postanowień decyzji czy też jej załącznika nie można przypisać treści, która bezpośrednio wpływałoby na skutki prawne wywierane przez tę decyzji, od których spełnienia zależałaby jej ważność. Tym samym powoływanie się przez skarżących na art. 162 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie ma jakichkolwiek podstaw faktycznych ani prawnych, gdyż kwestia ta została już przez Sąd rozstrzygnięta.
Z treści wydanej w sprawie decyzji ostatecznej nie wynika, aby niespełnienie określonych warunków zajęcia pasa drogowego w jakikolwiek sposób uzależniało byt prawny samej decyzji organu, co oznacza, że nie została ona wydana pod warunkiem lub z zastrzeżeniem konkretnego warunku. Decyzja ostateczna określa jedynie ogólne warunki zajęcia odcinka drogi publicznej, tj. warunki na jakich ma być wykonywane zajęcie pasa drogowego, nie zaś warunek wejścia w życie decyzji administracyjnej, jej obowiązywania czy też wygaśnięcia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z treścią wskazanych wyżej zapadłych w niniejszej sprawie wyroków, zasadniczą merytoryczną kwestią jaka pozostała do wyjaśnienia przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest ocena możliwości naruszenia art. 162 § 2 k.p.a. i przedstawienie w tym zakresie stanowiska organu wraz z uzasadnieniem.
Zdaniem WSA, decyzja SKO z [...] marca 2021 r. jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa oraz z oceną i wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wydał bowiem rozstrzygnięcie na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu prawnofaktycznego sprawy. Skarżona decyzja prawidłowo bowiem stwierdza, iż wcześniejsza decyzja ostateczna z [...] sierpnia 2008 r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności, w związku z czym brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.
Ponadto organ w skarżonej decyzji, realizując wytyczne sądu, w wystarczającym zakresie wyjaśnił, które postanowienia ww. załącznika do decyzji ostatecznej zaliczają się do konkretnej grupy czynności oraz wskazał na jakiej podstawie wyodrębniono ich określone grupy. W przypadku warunków, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa organ wskazał także na obowiązujące podstawy prawne decyzji (vide. s. 4 i 5 skarżonej decyzji). Odniesienie się do tego rozróżnienia przez SKO w zaskarżonej decyzji świadczy zatem o wypełnieniu obowiązku spoczywającego na organach administracji publicznej, na podstawie art. 153 p.p.s.a.
WSA w Warszawie stwierdził, że nie dopatrzył się także żadnych innych, istotnych dla wyniku postępowania naruszeń w obrębie prawa materialnego ani uchybień procesowych tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Organ w uzasadnieniu decyzji dokładnie wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
w rozumieniu art. 174 pkt 2, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32, oraz art. 6, 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 1 oraz art. 162 § 2 k.p.a., przez błędną interpretację wskazanego wyżej art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu skargi na decyzję do oceny prawnej wyrażonej
w wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/18, brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw
w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekające
w sprawie organy administracji publicznej w szczególności samorządowe kolegium odwoławcze oraz przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja
z [...] sierpnia 2008 r. nie zawierała zastrzeżenia konieczności dopełnienia określonych czynności (zlecenia administracyjnego), a były to wytyczne sprawowania zarządu nad targowiskiem, pomimo, że naruszają one nakaz równego traktowania stron określony w art. 32 Konstytucji, jak również lojalności państwa wobec obywateli oraz niepowiadomienie strony, że sprawa będzie rozpatrywana na posiedzeniu niejawnym;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie, rozpoznający skargę nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżących; z uzasadnienia wyroku nie wynika z jakich powodów zarzuty skargi nie zostały uwzględnione; w przeważającej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów skargi, powielił argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zawartą w decyzji aż na dwóch stronach) nie dokonując własnej interpretacji ani nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było jakiegokolwiek ustosunkowania się do poniższych zarzutów skargi:
- nie poczyniono żadnych kroków celem wyjaśnienia i ustalenia, czy i kiedy wnioskodawca F. [...] w wykonaniu zobowiązania zapisu pkt 2 sentencji decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2008 r. doprecyzowanych w pkt 1 ppkt 1) Warunków Zajęcia Pasa Drogowego wystąpił do wskazanego Wydziału ZDM w [...] o protokolarne przejęcie przedmiotowego pasa drogowego,
3) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie oddalił skargę, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pod względem zgodności z prawem, co oznaczało przede wszystkim obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stanu faktycznego, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz dokonanie kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy
a przede wszystkim na nie rozpoznaniu zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania,
w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna okazała się zasadna choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty miały usprawiedliwione podstawy. Jej uwzględnienie musiało zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie i określenie konkretnych przepisów prawa naruszonych przez sąd, z podaniem aktu w jakim występują, a także ich jednostek redakcyjnych w sposób nie budzący wątpliwości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany podać, które przepisy uznał za naruszone, a także wykazać wpływ na wynik sprawy tego naruszenia.
Zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, zostały oparte na jednej z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania, zostały one jednak skonstruowane z naruszeniem opisanych powyżej zasad. Mając jednak na uwadze przysługujące skarżącemu prawo do sądu, wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy da się zidentyfikować, również przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd drugiej instancji odniesie się do niego merytorycznie.
Rozpoznając zatem tak skonstruowaną skargę kasacyjną NSA uznał za skuteczny pierwszy z postawionych w niej zarzutów tj. naruszenia przepisów postępowania, a dokładnie naruszenie art. 153 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i uznanie zarazem, że Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji publicznej związane były oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1442/18.
Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, którym Sąd ten oddalił skargę na decyzję SKO w Warszawie z 4 marca 2021 r., odmawiającą wygaśnięcia i uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zaskarżony wyrok wydano w wyniku rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących z 1 lutego 2012 r., w którym jako podstawę żądania wskazali przyczyny określone w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 162 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu została wydana decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., a następnie utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z [...] marca 2021 r. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, nie doszło do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego innego niż będącego wynikiem skargi na decyzję z 4 marca 2021 r., w wyniku której wydano zaskarżony wyrok.
Tymczasem jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Postępowanie to musi jednak mieścić się w granicach tej samej sprawy w ujęciu materialnym, co w rozpatrywanym przypadku dotyczy sprawy, zainicjowanej konkretnym, ww. wnioskiem skarżących, z [...] lutego 2012 r.
Tym samym wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło do związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1442/18. Mimo, iż powyższy wyrok dotyczył podobnego zagadnienia, a także stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy tymi samymi stronami, to wydano go w innej sprawie w ujęciu materialnym, zainicjowanej wnioskiem skarżących z [...] stycznia 2012 r., co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu. Trafnie zauważają skarżący kasacyjnie, że niniejsza sprawa, w której wydano decyzję SKO z [...] marca 2021 r., nie została prawomocnie zakończona. Zatem wskazany powyżej wyrok z 2018 r. nie wiązał ani SKO, ani Sądu pierwszej instancji w tej sprawie. WSA w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja SKO z [...] marca 2021 r. zgodna jest z zawartymi w tym orzeczeniu wytycznymi, gdyż odnosiły się one do innego postępowania. Zatem już tylko z tego względu zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za skuteczny.
Za niezasadne należało uznać z kolei zarzuty naruszenia art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a. dotyczące nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i nie odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżących. Z uwagi na ich komplementarność, zostaną one omówione łącznie.
Z treści art. 141 § 2 p.p.s.a. wynika, że w sprawie, w której oddalono skargę, sporządza się uzasadnienie na żądanie strony złożone w ustawowo określonym terminie. Wyrok objęty skargą kasacyjną posiada uzasadnienie pomimo oddalenia skargi, zatem zostało ono sporządzone, a więc nie mogło dojść do naruszenia tej normy prawnej. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Wyjaśnienia wymaga, że przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów. Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14, wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku został wskazany przyjęty stan faktyczny, a zawarty w nim wywód, choć błędny, to w sposób logiczny i jasny wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Podane w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi Sąd kierował się, wydając orzeczenie, są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Analiza wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje, że uzasadnienie spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Występujące w nim uchybienia w zakresie wskazania na związanie Sądu orzeczeniem wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1442/18 na podstawie art. 153 p.p.s.a. nie stanowią tego rodzaju wady, która podlegałaby zwalczaniu na podstawie tego przepisu. Nie służy on bowiem, jak już wskazano, do kwestionowania merytorycznych aspektów sporządzonego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji spełnił wszystkie wymogi stawiane przez tę regulację.
Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Brak zgody strony, co do ocen w nim sformułowanych nie oznacza naruszenia tego przepisu. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia art. 141 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za niezasadne.
W sytuacji uwzględnienia zarzutu opartego na podstawie art. 153 p.p.s.a. przedwczesne okazało się odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji popełnił bowiem błąd co do stanu sprawy, a zatem orzekając ponownie powinien rozpoznać sprawę z uwzględnieniem jej stanu rzeczywistego. Tym samym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., jak w pkt 2. sentencji wyroku.