II GSK 1368/25

II GSK 1368/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1509/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1213
art. 36b, art. 36j ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 170, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1509/24 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2024 r. nr DOR.7100.24.2024.KBA, DWB.7100.15.2022.KBA w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. Sp. z o.o. w C. kwotę 7227 (siedem tysięcy dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1509/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. sp. z o.o. w C. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Z akt sprawy wynika, że pracownicy organów Nadzoru Budowlanego pobrali w dniu 29 lipca 2020 r. w sklepie [...] w L. próbki wyrobu budowlanego – płyt styropianowych [...] o gr. 100 mm – 1 opakowanie oraz próbę kontrolną - również w ilości 1 opakowania. Pobrana próbka została poddana badaniom przez akredytowane laboratorium Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S.A. w Warszawie. W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono, że próbki nie spełniają zadeklarowanych właściwości użytkowych w zakresie 2 z 4 badanych cech:
- wytrzymałości na zginanie jest niższa od deklarowanej o 5% - próbka pierwotna oraz o 14% próbka kontrolna;
- wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych jest niższa od deklarowanej o 18% - próbka pierwotna i 31 % próbka kontrolna.
Zdaniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej organ I instancji) powyższe wyniki badań potwierdziły, że sporny wyrób budowalny nie spełniał wymagań określonych ustawie o wyrobach budowlanych, ponieważ nie posiadał właściwości użytkowych, które spełniałyby zadeklarowane przez producenta właściwości w zakresie: wytrzymałości na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych oraz wytrzymałości na zginanie. Dlatego też decyzją z 27 czerwca 2022 r. działając na podstawie art. 36j ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1213; zwanej dalej: "u.w.b.") nałożył na skarżącą jako producenta karę pieniężną w wysokości 18 000 zł z tytułu umieszczenia oznakowania CE na wyrobach budowlanych nieposiadających właściwości użytkowych określonych Deklaracji Właściwości Użytkowych Nr 18/2017/A z 20 lutego 2017 r.
Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki, została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany także jako GINB) z 27 czerwca 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego, dwukrotne badanie próbek spornego wyrobu wykazało, że nie posiadał on deklarowanych właściwości użytkowych a tym samym nie spełniał wymagań u.w.b., co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. GINB wskazał, że stopień naruszenia przepisów ustawy był wysoki. Za okoliczności obciążające uznał: uprzednie naruszenie przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy, wysokość korzyści, którą strona osiągnęła oraz stopień przyczynienia się strony. Natomiast jako okoliczność łagodzącą wymienił współpracę z organem prowadzącym postępowanie. Konkludując stwierdził, że wysokość kary orzeczona przez organ wojewódzki była adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.
W wyniku rozpatrzenia skargi spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2023 r., V SA/Wa 200/23 uchylił decyzję GINB z 18 listopada 2022 r. Formułując wytyczne dla organu sąd wskazał m.in., że ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie do oceny sprawozdania z badań i ustalenia czy okoliczność nieuwzględnienia niepewności wyników badań niesie za sobą konsekwencje dla formułowanych w sprawie wniosków, a mianowicie, czy doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 36b u.w.b., a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Oceny w tym zakresie organ dokona mając na uwadze treść art. 81a § 1 k.p.a. W razie przyjęcia, że producent naruszył prawo, organ wymierzy mu karę, z uwzględnieniem przesłanek z art. 36j ust. 3 u.w.b., które należycie omówi w uzasadnieniu decyzji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 12 marca 2024 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WINB z 27 czerwca 2022 r.
GINB podkreślił, że wyniki przeprowadzanych badań potwierdziły, że zakres odstępstw faktycznych wyniósł odpowiednio 4,9% oraz 17,87% - a w przypadku próbki kontrolnej – 14,4% oraz 31,25%. Powyższe w ocenie organu przesądzało u uznaniu, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest wysoki bowiem zakres odstępstw przekraczał 10%.
Odnosząc się do kwestii niepewności pomiaru GINB wskazał, że akredytowane laboratorium nie ma obowiązku zastosowania dokumentu ILAC-G8:09/2019 Wytyczne dotyczące zasad podejmowania decyzji i stwierdzeń zgodności (Wytyczne ILAC). Organ szczegółowo opisał różnorodne zasady przewidziane w Wytycznych ILAC oraz wskazał, że organ zastosował w sprawie jedną z przewidzianą w Wytycznych ILAC - zasadę prostej akceptacji. W ocenie organu niezależnie od stwierdzonej niepewności pomiaru zlecone przez WINB badania wykazały dwukrotnie, że badany wyrób nie spełnia deklarowanych wartości użytkowych. GINB stwierdził, że uwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony nie może prowadzić do wniosku o braku naruszeń w kontekście ustaleń poczynionych przez akredytowane laboratorium. W ocenie GINB fakt niepewności pomiaru nie przekreśla wyników badań, które wskazują na niezgodność z deklarowanymi właściwościami użytkowymi.
Określając wymiar kary GINB podkreślił konieczność uwzględnienia wytycznych wynikających z wyroku WSA w Warszawie z 19 października 2023 r., V SA/Wa 200/23 w szczególności brak możliwości zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. GINB wskazał, że ustalając wysokość kary pieniężnej wzięto pod uwagę ilość wprowadzonego do obrotu przedmiotowego wyrobu budowlanego (182 paczki po 0,3 m3 wyrobu) oraz fakt stwierdzenia ostatecznymi decyzjami organów nadzoru budowlanego nieprzestrzegania przez spółkę przepisów u.w.b. w zakresie innych wyrobów budowlanych (wymienionych w uzasadnieniu decyzji).
GINB wskazał, że uwzględniając stopnień naruszenia przepisów ustawy (wysoki), okoliczności łagodzące (współpraca z organem prowadzącym postępowanie), jak również okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy, ilość przedmiotowego wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu), wysokość kary pieniężnej orzeczona przez WINB była zaniżona do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta. Organ wskazał jednak, że stosownie do art. 139 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji w tym zakresie na niekorzyść strony.
Zaskarżonym wyrokiem, WSA w Warszawie oddalając skargę spółki wskazał na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., uznając że organ odwoławczy nie naruszył wskazanych przepisów. Organ był zobowiązany do oceny wpływu niepewności wyników badań na wynik sprawy i czy miało to konsekwencje dla przyjęcia, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa o jakim mowa w art. 36b u.w.b. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że analogiczne wytyczne znalazły się w wyroku WSA w Warszawie z 29 października 2023 r. V SA/Wa 199/23 i w wyniku ponownej kontroli wydanej decyzji wyrokiem w sprawie V SA/Wa 1510/24 uwzględnił skargę, jednakże mimo tożsamości podniesionych zarzutów – istotnie różnił się stan faktyczny w obu sprawach.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że GINB w zaskarżonej decyzji przyjął: po pierwsze: akredytowane laboratorium nie ma obowiązku stosowania wytycznych ILAC; po drugie - że przyjęta w sprawie zasada prostej akceptacji (stanowiąca jedną z metod przewidzianych w wytycznych ILAC) współgra z przyjętym w ustawie dychotomicznym systemem odczytywania wyników pomiarów (spełnia/nie spełnia) – niezależnie od stwierdzonej niepewności pomiaru; po trzecie organ wskazuje, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości próbek wyrobu dokonanych przez akredytowane laboratorium, jako najsilniejszego dowodu na okoliczność spełniania przez wyrób deklarowanych wartości użytkowych. Tym samym w ocenie GINB fakt niepewności pomiaru nie przekreśla wyników badań, które wskazują na niezgodność.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że twierdzenie takie - co do zasady – jest nieprawidłowe i świadczy o błędnym odczytaniu sensu i celu uwzględnienia tzw. niepewności rozszerzonej, jak bowiem stwierdził WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w sprawie V SA/Wa 200/23 "Istota spornej w sprawie kwestii nie dotyczyła tego, czy rzeczywiście charakter sprawy wymagał wiadomości specjalnych, czy organ administracji zasięgnął opinii właściwego biegłego, czy też w końcu kwestii odnoszącej się do autorytetu i kompetencji biegłego, które miałyby być podważane – tak przecież nie było – lecz tego, że dysponując dowodem z przywołanego powyżej sprawozdania z badań, organ administracji nie działał w rozpatrywanej sprawie w sposób przedstawiony powyżej, a mianowicie w sposób zgodny ze standardem działania, którego przestrzegania w pełni zasadnie można było i należało oczekiwać." Takie właściwe działanie oznacza konieczność uwzględnienia faktu tzw. niepewności rozszerzonej przez organ będący gospodarzem postępowania prowadzącego postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem m.in. dyrektyw interpretacyjnych wynikających z art. 81a k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie w ocenie sądu pierwszej instancji ryzyko naruszeń gwarancji procesowych strony nie nastąpiło. Przypomniał, że zarówno w przypadku sprawozdania z badań z dnia 19 października 2020 r. jak i z 2 kwietnia 2021 r. wyniki przeprowadzonego przez akredytowane laboratorium badania wykazały przekroczenie deklarowanych wartości użytkowych o odpowiednio 4,9% oraz 17,87% - a w przypadku próbki kontrolnej – 14,4% oraz 31,25% (por. k. 88-91 oraz k. 277-280 akt adm.). Nawet uwzględniając odpowiednie wartości tzw. niepewności rozszerzonej dla obydwu badanych wartości użytkowych (odpowiednio 0,9 kPa oraz 2,1 kPa oraz 0,8 kPa oraz 1,9 KpA) wyniki pomiarów potwierdzają przekroczenie deklarowanych wartości. Nie zachodzi więc sytuacja, w której odpowiednia modyfikacja wyników badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium (o wartość niepewności rozszerzonej) powodowałaby jakiekolwiek wątpliwości co do stwierdzenia naruszenia art. 36b u.w.b., w szczególności w kontekście wytycznych wynikających z art. 81a k.p.a.
Organ prawidłowo wskazał zarówno cel i charakter kar pieniężnych a przy ocenie zasadności wymierzenia kary w kwocie 18.000 zł uwzględnił dyrektywy wymiary kary, w szczególności stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie w sprawie V SA/Wa 200/23.
W ocenie sądu pierwszej instancji dokonana przez organ ocena nie miała charakteru oceny dowolnej, a organ uzasadnił przyjęta wartość kary pieniężnej z uwzględnieniem (i właściwym odwołaniem się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) do okoliczności ustalonych w sprawie.
W ocenie sądu pierwszej instancji organy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uprawnione były do uznania, że stwierdzony stopień naruszenia przepisów ustawy (uwzględniając niepewność rozszerzoną badań) był znaczny. Organ prawidłowo również uznał, że producent wprowadził do obrotu znaczną ilość badanego wyrobu budowlanego (54 m3). Organ trafnie również powołał rozstrzygnięcia dotyczące naruszenia przepisów ustawy w odniesieniu do innych podobnych wyrobów budowlanych, jednocześnie wskazując, że wskazane decyzje są ostateczne i prawomocne. Wbrew twierdzeniom skargi w ocenie sądu decyzje te zostały opisane w sposób pozwalający na zidentyfikowanie każdej z powołanych decyzji oraz konkretnych wyrobów budowlanych, których dotyczą. Skarżący nie ma racji, iż organ "nie wskazał konkretnych spraw zakończonych ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami administracyjnymi". Także twierdzenie skarżącego, iż "w przeważającej mierze postępowania administracyjne lub sądowoadministracyjne, których skarżący jest stroną/uczestnikiem, nie zostały prawomocnie zakończone" nie może być uznane za skuteczne zakwestionowanie twierdzenia organu o ostateczności (prawomocności) wskazanych rozstrzygnięć administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 3 § 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i powielenie w wyroku błędnego stanowiska GINB, w którym organ nie zastosował się do wiążącej GINB i WSA w Warszawie oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 październik 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 200/23 ("Wyrok WSA"), dotyczącej obowiązku każdorazowego uwzględniania przez organy niepewności rozszerzonej wyników badań przy ich ocenie, niezbędnej dla stwierdzenia czy producent naruszył przepisy ustawy, a jeżeli tak to w jakim stopniu, a przez to zaaprobowanie rażąco naruszającej przepisy prawa i drastycznie niesprawiedliwej praktyki GINB, polegającej na rozstrzyganiu wątpliwości faktycznych na kanwie wyników badań laboratoryjnych wyrobu na niekorzyść skarżącego;
co powinno skutkować uznaniem, że GINB nie wykonał podstawowych obowiązków w ramach ponownego rozpoznania sprawy, czyli (i) nie uwzględnił wytycznych wyrażonych w Wyroku WSA w zakresie konieczności uwzględnienia niepewności rozszerzonej przy ocenie wyników badań (niezbędnej dla stwierdzenia, czy producent naruszył przepisu ustawy, a jeżeli tak to w jakim stopniu), a dodatkowo (ii) GINB w treści swojej decyzji prowadził niedozwoloną polemikę z wyrokiem WSA pomimo braku wniesienia skargi kasacyjnej od przedmiotowego wyroku,
2) art. 3 § 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36b i art. 36j ust. 3 u.w.b. oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż wysokość kary ustalonej przez organy nadzoru budowlanego nie miała charakteru dowolnego, a organ prawidłowo uwzględnił dyrektywy wymiaru kary, w tym w szczególności stanowisko wyrażone w Wyroku WSA, podczas gdy:
a) GINB uznał, że w ramach parametru "wytrzymałość na zginanie" różnica pomiędzy deklarowaną przez Skarżącego wartością BS75 (>75 kPa) a uzyskanym wynikiem 71,3 kPa, tj. różnica 3,7 kPa obciąża Skarżącego w stopniu nieuwzględniającym niepewności rozszerzonej pomiaru wskazanej w sprawozdaniu z badań próbki nr 252/T/2020 z dnia 19 października 2020 r. (stwierdzony zakres odstępstw - 4,9%), pomimo, że niepewność rozszerzona pomiaru wynosi 0,9 kPa - co powinno skutkować uznaniem zakresu odstępstw wynoszącym 3,7% (zgodnie z art. 36j ust. 3 u.w.b. organ ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia w szczególności stopień naruszenia przepisów ustawy),
b) GINB uznał, że w ramach parametru "wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych" różnica pomiędzy deklarowaną przez Skarżącego wartością TR80 (>80 kPa), a uzyskanym wynikiem 65,7 kPa, tj. 14,3 kPa obciąża Skarżącego w stopniu nieuwzględniającym niepewności rozszerzonej pomiaru wskazanej w sprawozdaniu z badań próbki nr 252/T/2020 z dnia 19 października 2020 r. (stwierdzony zakres odstępstw - 17,87%), pomimo niepewności pomiaru wynoszącej 2,1 kPa - co powinno skutkować uznaniem zakresu odstępstw wynoszącym 15,25%, (zgodnie z ort. 36j ust. 3 u.w.b. organ ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia w szczególności stopień naruszenia przepisów ustawy),
c) GINB dokonał nieprawidłowej oceny dyrektywy "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy", tj. uznał, że przeprowadzone w innych postępowaniach kontrole i wyniki badań próbek wyrobów budowlanych produkowanych przez Skarżącego są okolicznością obciążającą (a zatem wpływającą na wysokość kary) w sytuacji, w której GINB nie wskazał konkretnych spraw zakończonych ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami administracyjnymi (brak wskazania znaków postępowań, sygnatur sądowych czy chociażby dat w których decyzje te rzekomo stały się ostateczne i prawomocne - co uniemożliwia prawidłową weryfikację zastosowania przedmiotowej przesłanki przez organ administracji),
d) GINB dokonał niejasnych ustaleń warunków decydujących o wysokości kary administracyjnej, polegających na braku wskazania jaki wpływ miały poszczególne dyrektywy wymiaru kary na ich ostateczną wartość (a tym samym na wysokość kary), poza ogólnym wskazaniem "okoliczności podnoszących wymiar kary" oraz "okoliczności zmniejszających wymiar kary",
e) pełnomocnik GINB podczas rozprawy 11 grudnia 2024 r. wprost wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie stosują i nie posiadają żadnych wewnętrznych wytycznych w zakresie ustalania wysokości kary,
f) w sprawie o sygn. V SA/Wa 1510/24 (rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wraz z niniejszą sprawą w ramach łącznego rozpoznania) - GINB zaakceptował karę w wysokości 22.000,00 zł wskazując na niski stopień naruszenia, podczas gdy w niniejszej sprawie kara w wysokości 18.000,00 zł została nałożona przy rzekomym wysokim stopniu naruszenia (przy czym obie decyzje w pierwszej instancji wydał ten sam organ - LWINB, były one wydane tego samego dnia, a obie decyzje zostały podpisane przez tego samego pracownika organu).
Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 36j ust. 3 u.w.b. poprzez uznanie, że 54 m3 jest "znaczną" ilością wyrobu przy ocenie przesłanki ilości wyrobu wprowadzonego do obrotu, podczas gdy taka ilość wyrobu starczyłaby średnio na ocieplenie pojedynczego domu jednorodzinnego, a dodatkowo WSA w Warszawie oraz organy nie przedstawiły w tym zakresie żadnego odniesienia ww. ilości do "normalnej" ilości wyrobu wprowadzanego do obrotu, co powinno skutkować uznaniem, że organy administracji dopuściły się dowolnej i rażąco niesprawiedliwej oceny tej przesłanki wymiaru kary.
2) art. 36j ust. 3 u.w.b. poprzez uznanie, że organy prawidłowo zastosowały przesłankę uprzedniego naruszenia przepisów ustawy przez skarżącego, uznając że jest to okoliczność obciążająca Skarżącego w sytuacji gdy organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie, co powinno skutkować uznaniem że organy administracji dopuściły się dowolnej i rażąco niesprawiedliwej oceny tej przesłanki wymiaru kary.
Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GINB oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, GINB wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach - w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną.
W odniesieniu do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie zbitki przepisów w postaci art. 3 § 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Wymienione przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczą: zakresu właściwości sądów administracyjnych, podstawy wyrokowania, granic orzekania, niezwiązania granicami skargi, podstaw orzekania w powiązaniu z zasadą związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Natomiast przepisy k.p.a. odnoszą się do: rodzaju decyzji, które może wydać organ odwoławczy, zasady swobodnej oceny dowodów oraz dowodu z opinii biegłego. Konstruowanie zarzutu w oparciu o szereg przepisów – nawet jeżeli regulują one powiązane treściowo zagadnienia – za każdym razem wymaga od autora skargi kasacyjnej szczególnej ostrożności. Jego uzasadnienie musi bowiem przyjąć strukturę, z której jasno będzie wynikało, którego przepisu dotyczy dana część wywodu skargi kasacyjnej. Niedochowanie tego wymogu oznaczałoby bowiem konieczność domyślania się przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z danych przepisów został naruszony.
Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 847/22 (ten jak i inne wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w bazie CBOSA), obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddają się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, mając na uwadze rozwinięcie postawionego zarzutu, zarówno w samym petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, że w istocie dotyczy on nieuwzględnienia, zarówno przez sąd pierwszej instancji jak i GINB wiążącej oceny prawnej zaprezentowanej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 200/23 czyli naruszenia art. 153 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut należało uznać za zasadny, bowiem słusznie podnosi skarżąca spółka, że sąd pierwszej instancji oddalając skargę spółki na decyzję GINB błędnie uznał, że organ ten wywiązał się z wiążącej oceny prawnej i zaleceń zawartych w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt V SA/Wa 200/23.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Przepis art. 153 p.p.s.a., poza sytuacją, gdy przepisy prawa uległy zmianie, nie pozostawia żadnej możliwości odstąpienia od normatywnie sformułowanego związania. W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, stanowiącego podstawę wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej, dlatego też GINB był bezwzględnie związany oceną prawną wyrażoną we wskazanym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 19 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 200/23.
Podkreślenia również wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.
Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na mocy przywołanej regulacji ustawodawca wprowadził zatem związanie orzeczeniem, które ma przymiot prawomocności, a związanie to dotyczy nie tylko sądu, który wydał dane prawomocne orzeczenie, ale również innych sądów. Trzeba zatem zauważyć, iż wydany wcześniej w sprawie wyrok WSA w Warszawie jest wiążący i ma walor prawomocności.
W wyroku z 19 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 200/23 WSA w Warszawie jednoznacznie wypowiedział się jak na użytek niniejszej sprawy należy definiować niepewność rozgrzeszoną w odniesieniu do wyników przeprowadzonych badań. Odwołując się do oceny NSA zaprezentowanego w wyroku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 96/21 przyjął, że "skoro w szeroko rozumianej sferze należącej do przedmiotu sprawy funkcjonuje pojęcie "niepewności wyników (niepewności rozszerzonej)", a co więcej, skoro w konsekwencji tego stanu rzeczy – wobec znaczenia i doniosłości wskazanej okoliczności – wymienione pojęcie przeniesione zostało również przez prawodawcę na grunt norm prawnych, co nie jest sporne i wynika z powyżej przedstawionych uwag, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że organ administracji publicznej, który orzeka w sprawie nałożenia kary administracyjnej za delikt, o którym mowa w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, nie może pomijać i nie uwzględniać konsekwencji wynikających z przedstawionego stanu rzeczy, a mianowicie konsekwencji wynikających z niepewności wyników badań". Wobec tego, skoro ze sprawozdań z badań próbki i próbki kontrolnej (na których oparły się organy) wynika, że zawarta w nich ocena nie uwzględnia niepewności wyników badań, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba było uznać oczekiwanie, że organ administracji publicznej wskazaną okoliczność uwzględni, oceni oraz ustali jej znaczenie i konsekwencje dla formułowanych w sprawie wniosków, a mianowicie, czy doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 36b u.w.b., a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Zwłaszcza, że w odniesieniu do drugiej ze wskazanych kwestii, przepis art. 36j ust. 3 u.w.b. wśród dyrektyw wymiaru kary administracyjnej wymienia także stopień naruszenia przepisów ustawy. Jeżeli więc – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ administracji nie odniósł się do wskazanej kwestii, a w kontekście wskazanych powyżej konsekwencji wynikających z art. 36j ust. 3 u.w.b. kwestię tę trzeba uznać za istotną dla odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia, a jeżeli tak, to czy jego stopień nie był (jeszcze) niższy, niż pierwotnie przyjęty przez organ, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie mogły być uznane za pełne, jednoznaczne i wystarczające.
Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, nie można podzielić zaprezentowanego w nim stanowiska, że GINB, ponownie rozpoznając sprawę nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ był zobowiązany do oceny wpływu niepewności wyników badań na wynik sprawy i czy miało to konsekwencje dla przyjęcia, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa o jakim mowa w art. 36b u.w.b. Tymczasem GINB w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał na argumenty sprowadzające się do wykazania niezasadności uwzględnienia tzw. niepewności rozszerzonej. GINB wskazał że: po pierwsze: akredytowane laboratorium nie ma obowiązku stosowania wytycznych ILAC (s. 9 zaskarżonej decyzji). Po drugie organ akcentuje, że przyjęta w sprawie zasada prostej akceptacji (stanowiąca jedną z metod przewidzianych w wytycznych ILAC) współgra z przyjętym w ustawie dychotomicznym systemem odczytywania wyników pomiarów (spełnia/nie spełnia) – niezależnie od stwierdzonej niepewności pomiaru (s. 9-10 zaskarżonej decyzji). Po trzecie organ wskazuje, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości próbek wyrobu dokonanych przez akredytowane laboratorium, jako najsilniejszego dowodu na okoliczność spełniania przez wyrób deklarowanych wartości użytkowych. Tym samym w ocenie GINB fakt niepewności pomiaru nie przekreśla wyników badań, które wskazują na niezgodność (s. 10-11 zaskarżonej decyzji).
Powyższe stwierdzenia nie mogą być uznane za prawidłowe wykonanie wytycznych wynikających z wiążącego organ wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt V SA/Wa 200/23. Uznać je należy za wyraz polemiki z określonym przez sąd obowiązkiem uwzględnienia ww. okoliczności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co jest niedopuszczalne przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nadmienić należy, że powyższe dostrzegł sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzając, że ww. stanowisko GINB jest co do zasady nieprawidłowe i świadczy o błędnym odczytaniu sensu i celu uwzględnienia tzw. nieprawidłowości rozszerzonej, jednakże mimo powyższego stwierdzenia, odwołując się do stanu faktycznego sprawy (wielkości stwierdzonych nieprawidłowości przez laboratorium) przyjął, że GINB wywiązał się z wytycznych i obowiązków nałożonych wcześniejszym, prawomocnym wyrokiem w sprawie V SA/Wa 200/23. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zakres związania oceną prawną zaprezentowaną w prawomocnym orzeczeniu sądu odnoszącą się do prawidłowego rozumienia norm prawa materialnego nie może być uzależniony od ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i traktowany wybiórczo, w zależności od okoliczności sprawy, jak uczynił to sąd pierwszej instancji. Niezrozumiałym jest zatem stanowisko sądu pierwszej instancji, który przy identycznych ocenach prawnych i zaleceniach skierowanych do organu, wynikających z wcześniejszych wyroków (z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 199/23 i 200/23) i wydaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez GINB decyzji z identyczną argumentacją prawną odnoszącą się do tzw. niepewności rozszerzonej pomiarów, raz uznaje że GINB naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu istotnym na wynik sprawy (wyrok z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1510/24) a drugi raz, że tego przepisu nie naruszył (wyrok w niniejszej sprawie).
Tym samym wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zarówno przez sąd pierwszej instancji jak i GINB należało uznać za zasadny.
Przechodząc do zarzutu procesowego podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – błędnego przyjęcia, że wysokość nałożonej na skarżącą spółkę kary miała charakter dowolny i nieuwzględnienia dyrektyw wymiaru kary – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w części zasługiwał on na uwzględnienie.
Stosownie do art. 36j ust. 3 u.w.b., ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. W ocenie skarżącej spółki organ nieprawidłowo uwzględnił dyrektywy wymiaru kary wskazane w powyższym przepisie, w zakresie szczegółowo opisanym w pkt od a) do f) postawionego zarzutu.
Odnosząc się do okoliczności opisanych w pkt a) i b) wskazać należy, że w istocie odnoszą się one do nieuwzględnienia tzw. niepewności pomiarów przy poszczególnych parametrach badanego wyrobu budowlanego, do którego to zagadnienia ustosunkował się już wyżej NSA. Kwestia ta niewątpliwie powinna być ponownie oceniona przez GINB przy rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 200/23.
Zgodzić się również należy ze skarżącą spółką (pkt c) zarzutu), że w uzasadnieniu decyzji GINB brak było precyzyjnego wskazania dowodów wskazujących jednoznacznie na "uprzednie naruszenie przepisów ustawy" przez skarżącą spółkę. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 12-13 GINB w sposób szczegółowy opisał przedmiot wydanych względem skarżącej spółki jako producenta decyzji administracyjnych (łącznie 10 punktów), umożliwiających identyfikację poszczególnych wyrobów budowlanych, jednakże nie wskazał konkretnie charakteru wydanych decyzji administracyjnych (znaczna część z nich to decyzje umarzające postępowanie administracyjne) oraz czy na ich podstawie zostały nałożone na skarżącą spółkę kary administracyjne a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Sama okoliczność prowadzenia szeregu postępowań administracyjnych względem spółki na podstawie u.w.b. nie musi wiązać się ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ustawy, dlatego też ta kwestia powinna zostać również dokładnie wyjaśniona przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Odmienna ocena powyższego zagadnienia dokonana przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była nieprawidłowa.
Niezasadne natomiast należało uznać zarzuty podniesione i opisane w pkt d) –f) analizowanego zarzutu procesowego. Wbrew stanowisku skarżącej spółki organy nadzoru budowalnego nie muszą posiadać ani korzystać z jakichkolwiek wewnętrznych wytycznych związanych z ustalaniem wysokości kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.w.b., bowiem wytyczne te są jasno i precyzyjnie wskazane w art. 36j ust. 3 u.w.b. Jednocześnie nadmienić należy, że ustawa o wyrobach budowlanych (rozdział 6a) w sposób szczegółowy reguluje maksymalną wysokość kar za poszczególne naruszenia ustawy (10 000 zł, 20 000 zł, 100 000 zł) i w ramach tych maksymalnych stawek, właściwe organy, stosując dyrektywy wymiaru kar określonych w art. 36j ust. 3 zobowiązane są do wymierzenia kar pieniężnych pomiotom naruszającym ustawę o wyrobach budowlanych.
Skarżąca spółkę błędnie również zarzuca niekonsekwencję GINB porównując wysokość kar pieniężnych nałożonych na nią za podobne naruszenia – raz kara w wysokości 22 000 zł została uznana za prawidłową przy niskim stopniu naruszenia ustawy, drugi raz kara 18 000 zł została nałożona przy wysokim stopniu naruszenia ustawy. W tym zakresie należy wskazać, że GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie podkreślił, że w jego ocenie mając na uwadze wysoki stopień naruszenia ustawy oraz inne okoliczności obciążające i łagodzące nałożona na skarżącą spółkę kara pieniężna powinna być wyższa niż nałożona przez organ I instancji w wysokości 18 000 zł. Jednakże z uwagi na zasadę wynikającą z art. 139 k.p.a. – zakaz pogorszania sytuacji strony odwołującej się – organ nie mógł nałożyć na spółkę kary wyższej, bowiem zaskarżona decyzja organu I instancji nie naruszała prawa w sposób rażący ani interesu społecznego. W tym zakresie zgodzić się należało ze stanowiskiem GINB.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, sygn. akt III OSK 5384/21, CBOSA). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, CBOSA). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5182/21, CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się również, że stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna jednoznacznie określić i rozróżnić w opisie zarzutu, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię przepisu, czy też doszło do niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego. Wprawdzie w procesie stosowania prawa obie formy naruszeń mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej, że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z 8 maja 2025 r. sygn. akt III FSK 1610/23).
Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 36j ust. 3 u.w.b. nie wskazał formy naruszenia tego przepisu, wskazując jedynie, że doszło do jego naruszenia "poprzez uznanie, że (...)". Taki sposób jego sformułowania nie pozwala NSA na ustalenie, czy autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni wskazanego przepisu czy też jego niewłaściwego zastosowanie. Przyjąć należy, że treść obu zarzutów naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny dokonane przez sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie oceny ilości wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego, czy jest znaczna czy też nie (zarzut nr 1) oraz uprzedniego naruszenia przez spółkę przepisów ustawy (zarzut nr 2). Obie kwestie nie mają charakteru materialnego lecz procesowy i odnoszą się do prawidłowości oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w zakresie okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem, o czym była mowa powyżej, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co istotne, ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który podmiot skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
Z uwagi na powyższe, za nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. GINB ponownie rozpoznając sprawę, wydając zaskarżoną do sądu pierwszej instancji decyzję z 12 marca 2024 r. naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 153 p.p.s.a., bowiem nie uwzględnił oceny prawnej oraz wytycznych co do kierunku załatwienia sprawy zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 200/23.
Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej i wytycznych zawartych w ww. orzeczeniu, uwzględniając przy ponownym rozpoznaniu sprawy niepewność rozszerzoną badań przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ zobowiązany będzie do oceny tejże okoliczności w szczególności w kontekście art. 81a k.p.a., czemu da właściwy wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto organ winien w sposób szczegółowy ustosunkować się w uzasadnieniu nowo wydanego rozstrzygnięcia do przesłanek wymiaru kary pieniężnej określonych w art. 36j ust. 3 u.w.b., w szczególności w oparciu o jakie dokumenty (decyzje) wywodzi o wielokrotnym naruszaniu przepisów ustawy przez skarżącą spółkę, ustali ilość i wartość nałożonych na spółkę kar pieniężnych za wcześniejsze naruszenia przepisów ustawy oraz wyjaśni na jakiej podstawie przyjmuje, że liczba wprowadzonych wyrobów budowlanych do obrotu (54m3 styropianu – 182 paczki) jest ilością znaczną. Sama nominalna ilość paczek czy też objętość wprowadzonego wyrobu budowlanego, bez odniesienia się do wyrobów podobnych dostępnych na rynku, jest niewystarczająca do ustalenia czy mamy do czynienia z niewielką, średnią czy też znaczną ilością wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję GINB.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty sądowe (7227 zł) składają się: wpis od skargi (540 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (270 zł), opłata skarbowa za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika spółki za reprezentowanie jej przed sądem I instancji (3600 zł) oraz sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (2700 zł).