II GSK 1365/13

II GSK 1365/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda /przewodniczący/
Ludmiła Jajkiewicz
Zofia Przegalińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 211/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-05-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 30c ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 211/13 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy M. na pismo M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta i Gminy M. na rzecz M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 211/13 oddalił skargę B. M. i G. M. na pismo M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
B.M. i G. M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") złożył w M. Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "organ", "MJWPU") wniosek o dofinansowanie inwestycji pt. "Budowa kompleksu sportowego przy Publicznej Szkole Podstawowej w M.", któremu nadano nr rej. [...]).
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę o pomyślnym przejściu przez wniosek etapu oceny merytorycznej, w wyniku którego wniosek uzyskał 73 punkty (na 95 możliwych do zdobycia). Z powodu braku środków finansowych wniosek nie został przyjęty do dofinansowania.
Wnioskodawca w dniu [...] maja 2010 r. zwrócił się o ponowną ocenę projektu. W świetle pisma organu z dnia [...] maja 2010 r. pismo wnioskodawcy z dnia [...] maja 2010 r. zostało potraktowane jako protest uznany za zasadny, aczkolwiek spośród sześciu zarzutów wnioskodawcy, jedynie dwa znalazły aprobatę organu. Poinformowano wnioskodawcę o skierowaniu wniosku do ponownej oceny merytorycznej, zgodnie z § 14 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 z dnia 7 kwietnia 2009 r., (dalej: "Procedura odwoławcza").
Kolejnym pismem organu z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformowano wnioskodawcę o pomyślnym przejściu przez wniosek etapu oceny merytorycznej i przekroczeniu minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Jak wskazano, dokładniejsze informacje co do uzyskanej liczby punktów, jak również możliwości dofinansowania projektu, wnioskodawca otrzyma po przyjęciu przez Zarząd Województwa M. uchwały dotyczącej projektów przywróconych do oceny po protestach. Nie pouczono wnioskodawcy o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2010 r. poinformowano wnioskodawcę o prawie złożenia protestu w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma, jeżeli wniosek nie został wyłoniony do dofinansowania. Jednakże, jak zastrzegł organ, w sytuacji złożenia protestu, który został przez organ wcześniej rozpatrzony, nie przysługuje już wnioskodawcy prawo do ponownego złożenia protestu.
Wnioskodawca pismem z dnia [...] października 2010 r. złożył protest w sprawie negatywnej oceny wniosku, nie zgadzając się z opinią ekspertów. Protest ten organ pozostawił bez rozpoznania, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. Jako podstawę prawną dla swojego stanowiska organ wskazał przepis art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: "u.z.p.p.r.") oraz §15 pkt 2 Procedury odwoławczej. Jak wskazał organ, wnioskodawca już wcześniej złożył rozpatrzony pozytywnie protest, co miało miejsce pismem z dnia [...] maja 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2010 r.
W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. organ poinformował wnioskodawcę o zakończeniu procedury odwoławczej i podjęciu przez Zarząd Województwa M. uchwały w sprawie wyboru projektów do finansowania. Z uwagi na ustalony poziom alokacji na procedurę odwoławczą, sporny wniosek nie został przyjęty do finansowania. Poinformowano wnioskodawcę o uzyskaniu przez projekt 78,50 punktów, co stanowi 82,63% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Pouczono wnioskodawcę o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.
Na powyższą informację wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.
Skarga ta została rozpoznana w sprawie V SA/Wa 1671/11, w której Sąd wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł między innymi, iż pisemna informacja organu z dnia [...] lipca 2011 r., poza konstatacją o uzyskaniu przez wniosek 78,5 punktów, co stanowi 82,63% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia, nie zawierała w tym zakresie uzasadnienia, co uniemożliwiało skontrolowanie przez Sąd tego rozstrzygnięcia organu. W świetle wytycznych, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozważyć całość argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi i winno to znaleźć właściwe odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia, gdyż wnioskodawca nie zgadza się nie tylko z przyznaną liczbą punktów za poszczególne elementy złożonego wniosku, ale także z rozbieżnymi ocenami ekspertów. Wszystko to powinno być przez organ ocenione i znaleźć odzwierciedlenie w stanowisku organu, zawierającym punktową ocenę wniosku.
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt: II GSK 2236/11) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA") oddalił skargę kasacyjną MJWPU od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 października 2011 r. uznając za błędne uznał stanowisko organu, prezentowane przez cały czas postępowania w sprawie, że nie miała miejsca negatywna ocena projektu, lecz pozytywna, skoro omawiany projekt uzyskał wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia, w sytuacji, gdy w ślad za tym wnioskowany projekt nie został skierowany do dofinansowania. Ponadto NSA zwrócił uwagę na brak dostatecznej przejrzystości reguł, według jakich postępował organ, kierując jedne wnioskowane projekty do finansowania, a inne nie, mimo przejścia pomyślnie przez wszystkie te projekty oceny merytorycznej. Zauważył, iż w Procedurze odwoławczej i w materiale zebranym w aktach sprawy brak jest bliższych danych, pozwalających na skontrolowanie pod kątem zgodności z prawem kryteriów, na podstawie których kierowano do finansowania inne wnioskowane projekty, które po uzyskaniu wystarczającej ilości punktów zostały zakwalifikowane do dofinansowania, w przeciwieństwie do wnioskowanego projektu. Nadto NSA zauważył, iż brak jest w aktach sprawy dostatecznych dowodów, aby w sprawie organ uwzględnił, w sposób dający się skontrolować, zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, zapewniając przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, co jest obowiązkiem organu, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 u.o.z.p.p.r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pismem z dnia [...] lutego 2012 roku poinformował B. M. i G. M. o przyznaniu projektowi 81,50 punktów, co stanowi 85,79 % maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia.
W uzasadnieniu tej informacji organ wskazał, iż wniosek zostanie umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych nie zostanie przyjęty do finansowania. W treści pisma zawarto pouczenie o prawie złożenia skargi do właściwego sądu
Od tego rozstrzygnięcia B. M. i G. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., której główny zarzut dotyczył nie wykonania przez organ w toku ponownego rozpoznania sprawy wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniósł także naruszenie przez organ procedury odwoławczej, wytycznych, regulaminu, załącznika nr 5 oraz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które regulowały postępowanie.
Rozpoznając złożoną skargę w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1569/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wskazał na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 12 października 2011 roku sygn. akt V SA/Wa 1671/11, które zostały w całej rozciągłości zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 roku w sprawie sygn. akt II GSK 2236/11.
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, iż organ nie zastosował się do zaleceń, ponieważ organ, wbrew wyraźnemu wskazaniu w wyroku NSA w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odsyłała do kart oceny merytorycznej, gdzie ma się znajdować szczegółowe uzasadnienie przyznanej liczby punktów. Nie odniesiono się także do wskazanego przez NSA zagadnienia równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu i zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych w ocenie.
Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. MJWPU dokonała ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej odwołania od oceny merytorycznej projektu pt. "Budowa kompleksu sportowego przy Publicznej Szkole Podstawowej w M.". Ponowną oceną zostały objęte zakwestionowane przez beneficjenta elementy oceny uwzględnione w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] maja 2010 r., tj. kryterium nr 2 oceny merytorycznej horyzontalnej "Komplementarność z innymi przedsięwzięciami" i kryterium nr 4 oceny merytorycznej szczegółowej "Wielofunkcyjność wykorzystania infrastruktury będącej przedmiotem projektu (funkcja podstawowa i uzupełniająca)". Odnośnie kryterium nr 2 oceny merytorycznej, organ wyjaśnił, iż eksperci oceniający projekt przyznali po 5 punktów, uzasadniając swoje oceny w następujący sposób: "Informacje przedstawione w punkcie C8.1 wniosku wskazują na komplementarność w stosunku do realizowanego projektu. Wnioskodawca wymienia modernizację boiska sportowego wielofunkcyjnego M. w 2007 roku na terenie gminy i miasta M. Projekt jest kontynuacją realizacji przez gminę przedsięwzięć z zakresu infrastruktury sportowej, rozpoczętych zrealizowaną w roku 2007 modernizacją boiska sportowego wielofunkcyjnego." W odniesieniu do kryterium nr 4 oceny merytorycznej szczegółowej organ podniósł, iż eksperci oceniający projekt przyznali po 6 punktów uznając, że: "Beneficjent informuje we wniosku o wielofunkcyjności nowej infrastruktury edukacyjnej. W punkcie C6 wniosku Beneficjent zakłada pozytywny wpływ projektu na integrację społeczną poprzez udostępnienie miejsca do organizacji wszelkiego rodzaju spotkań dla lokalnej społeczności. Obiekt będzie spełniał wymogi kryterium wielofunkcyjności poprzez zabezpieczenie potrzeb sportowych mieszkańcom M. i okolic w zakresie zagospodarowania wolnego czasu, rozwijania zainteresowań, czy aktywnego wypoczynku i organizacji spotkań." Wskazano jednocześnie, iż z uzasadnieniami przyznanych ocen beneficjent mógł zapoznać się w załączonych do pisma kopiach kart oceny merytorycznej, projekt w ramach wyżej wymienionych kryteriów otrzymał maksymalną punktację.
W pozostałych kryteriach punktacja nie uległa zmianie. Tym samym w wyniku ponownej oceny merytorycznej wniosek uzyskał 78,50 punktów, stanowiącej sumę ze średniej z ocen horyzontalnej, szczegółowej i strategicznej, co stanowiło 82,63 %. Do wyliczenia średniej wartości uzyskanych punktów wzięto pod uwagę sumę punktów przyznanych podczas ponownej oceny merytorycznej w ramach kryteriów objętych zakresem protestu oraz punktów przyznanych podczas pierwotnej oceny merytorycznej w ramach pozostałych kryteriów. Ze względu na ustalony poziom alokacji przeznaczony na procedurę odwoławczą w konkursie [...] jak również liczbę przyznanych punktów, wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania.
Organ wyjaśnił jednocześnie że skarżący złożył do MJWPU 2 protesty – pierwszy w dniu [...] maja 2010 r., który został rozpatrzony i skierowany do ponownej oceny pismem z dnia [...] maja 2010 r. oraz drugi w dniu [...] października 2010 r., który został pozostawiony bez rozpatrzenia (pismo z dnia [...] listopada 2010 r.), zgodnie z zapisami Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013, przyjętej uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2009 r. i pouczeniem zawartym w piśmie [...] września 2010 r. Protest złożony przez wnioskodawcę w dniu [...] maja 2010 r. został uznany za zasadny w dwóch spośród sześciu zarzutów i w tym zakresie przekazany do ponownej oceny merytorycznej (pismo z dnia [...] maja 2010 r.). Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformowano Wnioskodawcę o pomyślnym przejściu przez wniosek etapu oceny merytorycznej oraz wskazano, że dokładniejsze informacje co do uzyskanej liczby punktów, jak również możliwości dofinansowania projektu, Wnioskodawca otrzyma po przyjęciu przez Zarząd Województwa M. uchwały dotyczącej projektów przywróconych do oceny w wyniku procedury odwoławczej. Pismo to nie stanowiło informacji w rozumieniu art. 30 b. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po otrzymaniu której wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Z uwagi jednak na to, że w odniesieniu do innych protestujących wnioskodawców procedura odwoławcza w ramach konkursu nr [...] nie została zakończona i termin jej zakończenia był trudny do przewidzenia, przyjęto praktykę wysyłania do wnioskodawców, których wnioski zostały ponownie ocenione, pism informujących o ocenie wniosku i dalszym sposobie postępowania z wnioskiem. Właściwe pismo, stanowiące informację w rozumieniu art. 30 b. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zawierające pouczenie w zakresie możliwości korzystania z dalszej ścieżki odwoławczej wysłano do wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2011 r., tj. po zakończeniu procedury odwoławczej w ramach konkursu nr [...], ponieważ dopiero wtedy możliwe było porównanie ocen wszystkich wniosków po proteście, ułożenie listy wniosków według ilości zdobytych punktów i określenie możliwości dofinansowania projektów w ramach dostępnych środków. Uchwała Zarządu Województwa M. w sprawie wyboru projektów do dofinansowania w drodze procedury odwoławczej została podjęta w dniu [...] lipca 2011 r. Tym samym informacja wysłana do wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2011 r. nie była trzecim rozstrzygnięciem sprawy, a jedynym i ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy złożonego w dniu [...] maja 2010 r. protestu. Wskazywała na zakończenie procedury odwoławczej w ramach konkursu nr [...] z Działania 7.2 Infrastruktura służąca edukacji RPO WM, ilość uzyskanych przez wniosek punktów (suma ze średniej z ocen: horyzontalnej, szczegółowej i strategicznej, wynik 78,50 punktów, tj. 82,63% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia), brak możliwości dofinansowania i przysługujące Wnioskodawcy środki odwoławcze. Powołując się na zapisy Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (SzOP) organ wskazał, iż Dyrektor MJWPU informuje wnioskodawców w ciągu 14 dni od podjęcia decyzji przez ZWM o wyborze projektów do dofinansowania, odrzuceniu lub umieszczeniu na liście rezerwowej.
Wskazano jednocześnie, iż wykonując zalecenia Sądu MJWPU, chcąc szczegółowo uzasadnić ocenę projektu i przyznane mu punkty, zdecydowała się wezwać ekspertów oceniających wniosek do jego ponownej weryfikacji i bardziej szczegółowego uzasadnienia ocen w oprotestowanych kryteriach. Celem takiego postępowania było ponowne rozważenie całości argumentacji podniesionej przez wnioskodawcę w uzasadnieniu skargi, dotyczącej ilości przyznanych punktów w danych kryteriach oraz rozbieżnych ocen eksperckich. Wobec tego, że eksperci pierwotnie oceniający projekt nie współpracują już z MJWPU, Komisja Konkursowa dla Priorytetu VII Tworzenie i poprawa warunków dla rozwoju kapitału ludzkiego dla Działania 7.2 Infrastruktura służąca edukacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 postanowiła, zgodnie z § 13 Regulaminu Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPOWM), przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] lutego 2009 r., dokonać ponownego losowania ekspertów, którzy zweryfikowaliby zakwestionowane przez wnioskodawcę elementy oceny wniosku i bardziej szczegółowo uzasadnili ocenę. W wyniku ponownej analizy podważonych przez Wnioskodawcę elementów oceny wniosku w kryterium nr 3 oceny strategicznej "Stopień innowacyjności" eksperci oceniający projekt przyznali zgodnie po 1 punkcie uznając, że "przy realizacji projektu, opisanego we wniosku, nie zostały wprowadzone nowoczesne rozwiązania technologiczne, nie stosowane dotychczas przez Beneficjenta. Beneficjent w projekcie, opisanym we wniosku, zaznaczył "Wykonanie technologiczne budynku nie ma charakteru innowacyjnego. Budowa obiektu sportowego w gminie zakłada wykonanie metodą tradycyjną murowaną". Przy realizacji projektu, opisanego we wniosku, zostały wprowadzone innowacyjne rozwiązania o charakterze organizacyjnym skutkujące poprawą sprawności w działaniu. Beneficjent w projekcie, opisanym we wniosku, zaznaczył, że "wybudowana infrastruktura wyposażona zostanie w elementy ułatwiające dostęp do niej osobom niepełnosprawnym (...)". "Projekt opisany we wniosku nie jest innowacyjny technologicznie i technicznie. Beneficjent napisał, że "Wykonanie technologiczne budynku nie ma charakteru innowacyjnego. Budowa obiektu sportowego w gminie zakłada wykonanie go metodą tradycyjną, murowaną". Projekt jest innowacyjny organizacyjnie i zarządczo. Wybudowana infrastruktura wyposażona zostanie w elementy ułatwiające dostęp do niej osób niepełnosprawnych (rampy podjazdowe, toalety, platformy)." Odnośne kryterium nr 4 oceny strategicznej "Spójność regionu" organ podniósł, iż eksperci oceniający projekt przyznali zgodnie po 2 punkty uznając, że "realizacja projektu, opisanego we wniosku, nie przyczynia się do wzrostu gospodarczego na obszarach problemowych województwa, wskazanych w PZPWM. Projekt, opisany we wniosku jest realizowany na terenie gminy Mogielnica, powiat grójecki. Nie jest to obszar problemowy wskazany w PZPWM. Realizacja projektu, opisanego we wniosku, nie przyczynia się do generowania nowych miejsc pracy, a przez to do poprawy jakości i warunków życia społeczeństwa na obszarach o wysokiej stopie bezrobocia, tj. gdzie stopa bezrobocia rejestrowanego w powiatach osiągnęła wartość większą półtora raza od średniej wojewódzkiej. Powiat g., w którym zlokalizowana jest gmina Mogielnica, nie spełnia tego warunku. Projekt, opisany we wniosku, przyczynia się do wyrównywania różnic w aspekcie przestrzennym. Projekt, opisany we wniosku przyczynia się do rozwoju elementów infrastruktury społecznej w wymiarze przynajmniej powiatowym." "Projekt opisany we wniosku nie przyczyni się do zmniejszenia dysproporcji w aspekcie ekonomicznym. Projekt nie będzie realizowany na obszarze problemowym wyznaczonym w PZPWM. Projekt opisany we wniosku nie przyczyni się do zmniejszenia dysproporcji w aspekcie społecznym. Projekt nie będzie realizowany na obszarze o wysokiej stopie bezrobocia. Projekt opisany we wniosku przyczyni się do zmniejszenia dysproporcji w aspekcie przestrzennym. Nowo wybudowany kompleks sportowy przyczyni się do zwiększenia dostępności do infrastruktury społecznej w wymiarze przynajmniej powiatowym."
Co do kryterium nr 5 oceny strategicznej "Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu" powołując się na oceny ekspertów oceniających projekt organ wskazał na przyznanie przez ekspertów zgodnie po 3 punkty wobec uznania, że "w projekcie, opisanym we wniosku, wykazano zasięg ponad powiatowy. Beneficjent w projekcie, opisanym we wniosku zaznaczył, że kompleks sportowy dostępny będzie dla mieszkańców gminy i miasta M. oraz dla turystów z kraju i zagranicy." "Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu jest ponadpowiatowy. Wnioskodawca w projekcie opisanym we wniosku napisał, że nowo wybudowany kompleks sportowy będzie dostępny dla mieszkańców miasta i gminy M., osób przyjeżdżających na imprezy specjalistyczne, a także dla turystów z kraju i zagranicy." W dalszej części pisma z dnia [...] lutego 2013 roku organ wskazał, iż w pozostałych kryteriach punktacja nie uległa zmianie.
Weryfikacja istniejących wcześniej rozbieżności w ocenach spowodowała ich usunięcie. Jednocześnie punktacja uległa zmianie na wyższą tj. 81,50 punktu, co stanowi 85,79% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. O powyższym wnioskodawca został poinformowany w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Także tym razem do wyliczenia średniej wartości uzyskanych punktów wzięto pod uwagę sumę punktów przyznanych podczas ponownej oceny merytorycznej w ramach kryteriów objętych zakresem protestu oraz punktów przyznanych podczas pierwotnej oceny merytorycznej w ramach pozostałych kryteriów. Ze względu na ustalony poziom alokacji przeznaczonej na procedurę odwoławczą w konkursie, jak również liczbę przyznanych punktów, wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania. Z tego względu wnioskodawca został pouczony o przysługującym - zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - prawie złożenia od niniejszego stanowiska pisemnej skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Do pisma załączono kopie kart oceny merytorycznej wniosków, zawierające szczegółowe uzasadnienie przyznanej ilości punktów w poszczególnych kryteriach.
Wskazano, iż zgodnie z systemem wyboru projektów w ramach RPO WM, zawartym w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013, Zarząd Województwa podejmuje decyzję o wyborze projektów do dofinansowania zgodnie z listą rankingową do wyczerpania środków dostępnych dla danego konkursu. Projekty pozytywnie ocenione, ale z powodu wyczerpania się środków w danym konkursie nie wskazane do dofinansowania, tworzą listę rezerwową. W przypadku zwolnienia się środków finansowych Zarząd Województwa może podjąć decyzję o dofinansowaniu projektów rezerwowych w ramach danego konkursu. Listę, o której mowa, tworzą projekty, które uzyskały min. 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu.
Organ podniósł także, iż zgodnie z § 23 i § 24 Regulaminu Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPO WM), końcowa ocena punktowa stanowi średnią arytmetyczną liczby punktów nadanych podczas oceny strategicznej i oceny merytorycznej, przez ekspertów biorących udział w ocenie. Każdy projekt na etapie oceny merytorycznej jest oceniany przez minimum 4 ekspertów wyłonionych w drodze losowania. Dwóch ekspertów dokonuje oceny strategicznej, a pozostałych dwóch oceny merytorycznej i oceny wykonalności. W przypadku rozbieżności sięgających co najmniej 30% punktów pomiędzy ocenami dwóch ekspertów, przy czym ocena przynajmniej jednego z nich musi wynosić minimum 60% punktów możliwych do uzyskania, wniosek poddawany jest dodatkowej ocenie, którą przeprowadza trzeci oceniający, wskazany drogą losowania. Ocena trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca.
W myśl § 17 ust. 5 Regulaminu wniosek może zostać zakwalifikowany do dofinansowania, jeśli uzyska minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu, wyliczonej jako średnia arytmetyczna punktów nadanych przez ekspertów uczestniczących w ocenie oraz uzyska pozytywną ocenę we wszystkich kryteriach wykonalności. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż z powyższego wynika, że oceny ekspertów nie stanowią typowych opinii, które można lub nie wziąć pod uwagę przy ostatecznym stanowisku organu dotyczącym wyniku oceny wniosku. Oceny ekspertów potwierdzone podpisem w karcie oceny merytorycznej i przyjęte przez nieoceniającego członka Komisji Konkursowej, który weryfikuje kompletność i poprawność formalną dokumentacji sporządzanej przez ekspertów, mają charakter wiążący, w związku z tym ostateczne stanowisko MJWPU to wynik oceny uzyskany ze średniej arytmetycznej liczby punktów nadanych podczas oceny przez obu ekspertów, a w przypadku konieczności losowania do oceny trzeciego eksperta, to suma punktów przyznanych przez tego eksperta. Jeśli chodzi o wniosek skarżącego obliczono średnią arytmetyczną ocen dwóch ekspertów, ponieważ znaczne rozbieżności punktowe pomiędzy ocenami ekspertów nie miały miejsca. System oceny merytorycznej wniosków, określony szczegółowo w Regulaminie zakłada występowanie różnic w poszczególnych ocenach eksperckich. Oceny te dokonywane są przez ekspertów anonimowo i indywidualnie, co sprawia, że możliwe są rozbieżności punktowe pomiędzy poszczególnymi ocenami. Oceny ekspertów mają równorzędne znaczenie, dlatego ocenę końcową stanowi średnia arytmetyczna obu ocen. Funkcję kontrolną wobec ocen eksperckich spełnia m. in. instytucja losowania trzeciego eksperta w przypadku znacznych rozbieżności w ocenach oraz prawo wnioskodawcy do odwołania. Odnośnie uzasadnienia organu co do ilości przyznanych przez ekspertów punktów, organ poinformował, że nie może ono być inne niż w kartach oceny merytorycznej, gdyż stanowiłoby wkraczanie w niezależne opinie ekspertów, a przez to stanowiłoby naruszenie zapisów proceduralnych (cyt. Regulamin, przyjęty uchwałą ZWM). Zapisy Regulaminu zobowiązują ekspertów do wykonania oceny wraz z jej uzasadnieniem na kartach oceny merytorycznej. W późniejszych zmianach Procedury odwoławczej znalazł się zapis, że wraz z informacją o wyniku oceny wnioskodawca otrzymuje kserokopie kart oceny merytorycznej, zawierające szczegółowe uzasadnienie oceny wniosku. Stąd do każdego pisma każdorazowo załącza się karty oceny, które przez to stały się nieodłącznym elementem pisma. Tak też było w przypadku wysłanych do skarżącego pism informujących o wynikach oceny.
Odnośnie obowiązku wykazania, iż odmowa dofinansowania wnioskowanego projektu nie naruszała zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, zapewniając przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust.2 u.z.p.p.r.), organ wskazał, iż wszystkie projekty złożone w ramach poszczególnych konkursów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 podlegają takim samym regułom, które wynikają z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zapisów Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (SzOP), Regulaminów konkursów, Regulaminu dot. oceny merytorycznej wniosków, przyjętego uchwałą ZWM oraz Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013, przyjętej uchwałą ZWM. Wszystkie przepisy obowiązujące dla danego konkursu (w tym również dla konkursu nr [...]) dostępne są na stronie internetowej www.mazowia.eu i www.mazovia.pl. Powołując się na regulacje zawarte w SzOP i Regulaminie oceny merytorycznej. MJWPU przedstawiła kolejne etapy i zasady dokonywanie ocen oraz tworzenia listy rankingowej i listy rezerwowej. Wskazano, iż wnioski o dofinansowanie projektu, które pozytywnie przeszły etap oceny formalnej i oceny merytorycznej, i które uzyskały pozytywny wynik oceny wykonalności oraz min. 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym Działaniu tworzą listę rankingową. Zarząd Województwa podejmuje decyzję o wyborze projektów do dofinansowania zgodnie z kolejnością na liście rankingowej do momentu, gdy: a) wartość dostępnych środków w ramach konkursu nie pozwala na dofinansowanie kolejnego projektu w pełnej wnioskowanej kwocie dofinansowania, b) wybrany zostanie ostatni projekt z listy rankingowej.
W przypadku konkursów, w których nie przewidziano rezerwy na odwołania projekty, które po ustanowieniu listy rankingowej uzyskały punktację wyższą niż liczba punktów ostatniego wybranego projektu umieszczane są na odrębnej liście. Lista ta ma pierwszeństwo przed listą rezerwową. Projekty pozytywnie ocenione, ale z powodu wyczerpania się środków w danym konkursie nie wskazane do dofinansowania, tworzą listę rezerwową. Zarząd Województwa zatwierdza uchwałą projekty do dofinansowania. Lista projektów wybranych do dofinansowania oraz lista rezerwowa ogłaszane są na stronie internetowej IZ i MJWPU. Dyrektor MJWPU w ciągu 14 dni od podjęcia decyzji przez Zarząd Województwa informuje wnioskodawców o wynikach oceny i: a) wyborze projektu do dofinansowania w ramach RPO WM, b) odrzuceniu projektu i możliwości odwołania, c) umieszczeniu projektu na liście rezerwowej.
Odnośnie konkursu nr [...], w dniu [...] kwietnia 2010 r. Zarząd Województwa M. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru projektów do dofinansowania złożonych w ramach tego konkursu po ocenie wykonalności. Do dofinansowania zostały skierowane 43 projekty na kwotę 213 949 680,00 PLN, wyczerpując alokację na konkurs. 8 % tej kwoty zabezpieczono na dofinansowanie projektów pozytywnie ocenionych w wyniku procedury odwoławczej. Kwota pozostała w konkursie pozwoliła na objęcie dofinansowaniem 43 projektów z najwyższą punktacją spośród których na ostatnich pozycjach znalazło się 9 projektów z taką samą liczbą punktów, tj. wynikiem 82,50 punktu co stanowi 86,84 % uzyskanych punktów. Pozostałych 199 projektów pozytywnie ocenionych, jednak z niższą punktacją niż ostatnie projekty skierowane do dofinansowania, utworzyły listę rezerwową. Projekt M. i G. M. znalazł się wówczas na 149 pozycji listy rankingowej z wynikiem 73 punkty, co stanowiło 76,84% uzyskanych punktów. W dniu [...] lipca 2011 r. Zarząd Województwa M. przyjął uchwałę nr [...] w sprawie wyboru projektów do dofinansowania w drodze procedury odwoławczej w ramach konkursu zamkniętego bez preselekcji [...]. Alokacja przeznaczona na odwołania pozwoliła na skierowanie do dofinansowania trzech projektów z najwyższą punktacją (92,63%, 91,58% i 90,53%). Projekt M. i G. M. znalazł się na 22 pozycji listy projektów wybranych w drodze procedury odwoławczej (lista rezerwowa) z punktacją 82,63%, a więc niższą niż projekty skierowane do dofinansowania w wyniku zastosowanej procedury odwoławczej i niższą niż ostatnie projekty z listy pierwotnej skierowane do dofinansowania (z punktacją 86,84 %). W dniu [...] czerwca 2012 r. Zarząd Województwa M. przyjął uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru projektów do dofinansowania złożonych w ramach konkursu nr [...], w wyniku której projekt M. i G. M. znalazł się na pierwszej pozycji listy rezerwowej razem z pięcioma innymi projektami, które uzyskały jednakową punktację 81,50 punktów co stanowi 85,79%. Dodano, iż zgodnie z SzOP, w przypadku dostępności środków, Zarząd Województwa może podjąć decyzję o wyborze do dofinansowania jednego lub kilku projektów z listy rezerwowej. W sytuacji, jeśli dostępne środki nie wystarczają na dofinansowanie projektów z listy rezerwowej w pełnej kwocie, przed podjęciem decyzji Zarząd Województwa może zaproponować wnioskodawcom przyznanie obniżonego dofinansowania. Wartość obniżenia może wynikać z dostępności środków lub indywidualnych uzgodnień z poszczególnymi wnioskodawcami. Aby objąć dofinansowaniem projekt M. i G. M. musiałyby być dostępne środki pozwalające objąć dofinansowaniem również pięć innych projektów z taką samą punktacją. W chwili obecnej zarówno środki pozostałe w konkursie, jak i w Działaniu zostały rozdysponowane.
Odnośnie kwestionowanych przez NSA zapisów Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013, przyjętej uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., wskazano, że w § 7 ust. 3 zawarty był zapis, iż: "Negatywnej oceny wniosku nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku środek odwoławczy nie przysługuje". Na skutek zmiany Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych oraz orzecznictwa sądowego, w dniu [...] czerwca 2010 r. Zarząd Województwa M. uchwałą Nr [...] przyjął nową Procedurę odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013, która doprecyzowała pojęcie negatywnej oceny projektu, stanowiąc w § 7 ust. 2 pkt 1, iż: "Za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje środek odwoławczy, należy uznać przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na liście rezerwowej". W związku z powyższym, po uzyskaniu zgody Instytucji Zarządzającej, do wszystkich wnioskodawców, których pouczano o braku możliwości odwołania, wysłano pisma z informacją o przysługującym im prawie do wniesienia protestu. Takie pismo przesłano też w dniu [...] września 2010 r. do skarżącego.
Podkreślono jednocześnie, iż zapisy Procedury z dnia [...] kwietnia 2009 r. były stosowane jednakowo do wszystkich wnioskodawców, tak jak zapisy późniejszej Procedury z dnia [...] czerwca 2010 r. Zatem wszyscy wnioskodawcy z listy rezerwowej, którzy początkowo zgodnie z Procedurą z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie mogli protestować, uzyskali takie prawo po wejściu w życie Procedury z dnia [...] czerwca 2010 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego podjął uchwałę w sprawie wyboru projektów do dofinansowania w drodze procedury odwoławczej dopiero w momencie, gdy wszystkie projekty, przywrócone do oceny w drodze procedury odwoławczej zostały ocenione, ponieważ dopiero wtedy możliwe było ułożenie projektów na liście według ilości zdobytych punktów. Skierowanie projektów do dofinansowania jest uzależnione od oceny projektu i alokacji środków przeznaczonych na konkurs, a do dofinansowania kierowane są projekty z najwyższą punktacją do momentu wyczerpania alokacji przeznaczonej na konkurs. Projekt M. i G. M. został oceniony co prawda powyżej wymaganego min. 60% maksymalnej liczby punktów, jednak nie na tyle wysoko, by zostać skierowanym do dofinansowania. W wyniku oceny przeprowadzonej na skutek złożonego odwołania projekt uzyskał wyższą punktację (85,79%), ale biorąc pod uwagę oceny pozostałych projektów i tak była to punktacja za niska, by skierować projekt do dofinansowania. Wnioskodawca miał taki sam dostęp do pomocy w ramach RPO WM jak inni wnioskodawcy przystępujący do konkursu. Z zasadami konkursu każdy wnioskodawca mógł się zapoznać na stronie internetowej. Do oceny każdego wniosku stosowano takie same zasady, wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz innych regulacji prawnych dostępnych na stronie internetowej.
W piśmie zawarto pouczenie o możliwości, sposobie i terminie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniósł B. M. i G. M., który w uzasadnieniu podniósł, iż MJWPU dopuściła się po raz kolejny szeregu błędów i uchybień w ocenie wniosku o dofinansowanie projektu, co skutkowało przyznaniem w dalszym ciągu zaniżonej oceny punktowej, a w konsekwencji odmową przyznania dofinansowania projektu.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę oddalił uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, organ, zgodnie ze wskazaniami Sądów zawartymi w uzasadnieniach wyroków WSA i NSA, w zaskarżonym rozstrzygnięciu zawarł twierdzenia opisujące w sposób należyty i pozwalający na zrozumienie przyczyn dokonania takiej, a nie innej oceny złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie zarówno w zakresie zastrzeżeń proceduralnych skarżącego, jak i oceny merytorycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał ponownej weryfikacji wniosku w części zakwestionowanych przez skarżącego elementów jego oceny. Protest z dnia [...] maja 2010 roku został uwzględniony w zakresie kryterium nr 2 oceny merytorycznej horyzontalnej "Komplementarność z innymi przedsięwzięciami" i kryterium nr 4 oceny merytorycznej szczegółowej "Wielofunkcyjność wykorzystania infrastruktury będącej przedmiotem projektu (funkcja podstawowa i uzupełniająca)". Obaj eksperci w odniesieniu do tych kryteriów przyznali maksymalną możliwą do uzyskania liczbę punktów. Odnośnie kryterium oceny nr 2, o którym mowa wyżej po 5 punktów, zaś odnośnie kryterium oceny nr 4, o którym mowa po 6 punktów. Jednocześnie oceny te zostały poparte uzasadnieniem ekspertów przytoczonym w treści zaskarżonego pisma i nie budzącym wątpliwości. Przyznanie maksymalnej liczby punktów we wskazanych kryteriach jednocześnie wyczerpało roszczenia skarżącego w tym zakresie. Jak wynika z treści zaskarżonego pisma punktacja w pozostałym zakresie nie uległa zmianie. W dalszym toku postępowania wniosek został poddany kolejnej weryfikacji w zakresie zakwestionowanym przez skarżącego. Wobec zakończenia współpracy z MJWPU przez ekspertów pierwotnie oceniających wniosek dokonano ponownego losowania ekspertów, którzy dokonali tej weryfikacji. Wbrew zarzutom skargi MJWPU w sposób wyczerpujący przedstawiła w zaskarżonym piśmie motywy, jakimi kierowali się eksperci dokonujący ponownej weryfikacji zakwestionowanych elementów wniosku i przedstawiona w piśmie ocena nie budzi wątpliwości, podobnie jak wyjaśnienie, co do sposobu obliczenia przyznanej w wyniku tej weryfikacji liczby punktów, która ostatecznie osiągnęła 81,50 punktów, co stanowi 85,79% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Odnośnie kryterium 3 oceny strategicznej "Stopień innowacyjności" eksperci zgodnie przyznali po 1 punkcie dostrzegając innowacyjność organizacyjną i zarządczą. W zakresie tego kryterium ocenie podlegał zakres nowych rozwiązań technologicznych, technicznych, organizacyjnych i zarządczych zawartych w projekcie. Ze zgodnych w treści ocen ekspertów, powołujących się na zapisy wniosku, wynika, iż projekt nie jest innowacyjny technologicznie czy technicznie. Tym samym nie budzi wątpliwości nie przyznanie punktów w tym zakresie. Odnośnie innowacyjności organizacyjnej i zarządczej obaj eksperci przyznali po 1 punkcie i jest to maksymalna ilość punktów w tym zakresie. Sąd zauważył, że jako uzasadnienie zarzutu dotyczącego przyznania zaniżonej liczby punktów w tym zakresie, skarżący w skardze będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie V SA/Wa 1671/11 jako wadliwość oceny podawał niezauważenie przez jednego z ekspertów cech innowacyjności organizacyjnej i zarządczej. Ponowna ocena dokonana przez ekspertów usunęła tą wadliwość. Podnoszone w skardze, będącej obecnie przedmiotem rozpoznania, zarzuty, iż nieprawidłowo technologia tradycyjna murowana została uznana za nieinnowacyjną technologicznie i technicznie nie zasługują na uwzględnienie. Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do oceny kryterium nr 4 Spójność regionu. W ponownej ocenie tego kryterium eksperci zgodnie przyznali po 2 punkty za spójność regionu w zakresie przestrzennym. Nie zostały przyznane punkty za spójność w zakresie ekonomicznym i społecznym. Uzasadnienie tych ocen przytoczone przez organ nie budzi wątpliwości, a zarzuty skargi w tym zakresie stanowią jedynie polemikę z oceną ekspertów. Spójność regionu w niniejszej sprawie oceniana jest jako przyczynianie się projektu do wyrównywania różnic w aspekcie ekonomicznym, społecznym i przestrzennym (dostępności). Wskazywane przez skarżącego integracja mieszkańców oraz umożliwienie organizacji imprez o charakterze ponadlokalnym i zapraszanie osób spoza gminy pozostają bez wpływu na wyrównywanie różnic w aspekcie ekonomicznym i społecznym. Stąd też ocenę ekspertów w tym zakresie, jak i przytoczone przez organ uzasadnienie tej oceny, Sąd uznał za prawidłowe. Odnośnie oceny w zakresie kryterium nr 5 oceny strategicznej "Zasięg przestrzenny oddziaływania projektu" oceniający eksperci zgodnie przyznali po 3 punkty, co stanowi maksymalną liczbę punktów możliwą do uzyskania w tym kryterium. Tym samym zarzuty skarżącego co do prawidłowości oceny w zakresie tego kryterium zostały uwzględnione. Jak wynika z treści zaskarżonego pisma w pozostałych kryteriach po dokonaniu oceny, o której mowa punktacja nie uległa zmianie. Tym samym nie zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że nie wie jaka liczba punktów została ostatecznie przyznana i jakie było uzasadnienie punktacji. Z treści zaskarżonego pisma wynika bowiem niewątpliwie, iż odnośnie tego kryterium pozostała punktacja i jej uzasadnienie dokonane w pierwotnej ocenie. Wyjaśniono jednocześnie, iż liczba przyznanych punktów, jak i uzasadnienie oceny muszą być zgodne z zawartymi w kartach oceny merytorycznej. Sposób dokonywania oceny przez ekspertów został w sposób szczegółowy określony w Regulaminie Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPO WM) z dnia [...] lutego 2009 roku. Regulamin ten dopuszcza występowanie rozbieżności w ocenach ekspertów, ustalając progi obligujące do dokonywania oceny przez kolejnego eksperta. Z tego też względu istotnie wobec dokonywania oceny przez ekspertów niezależnie dopuszczalne są różnice, które nie świadczą o nieprawidłowości dokonanych ocen. W ocenie Sądu wyjaśnienie organu w tej mierze jest wystraczające do podzielenia poglądu o braku podstaw do uwzględnienia protestu w zakresie dotyczącym oceny merytorycznej horyzontalnej: Kryterium 1. Potrzeba realizacji projektu.
Zdaniem Sądu w sposób wyczerpujący organ wyjaśnił także okoliczności oceny wniosku i jego ostatecznego umieszczenia na liście rezerwowej, z których nie wynika, aby odmowa dofinansowania naruszała zasady równego dostępu wszystkich beneficjentów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.). Z treści zawartych w zaskarżonym piśmie wynika, iż umieszczenie wniosku skarżącego na konkretnej pozycji listy rankingowej, a następnie rezerwowej uzależnione było od liczby przyznanych punktów dla wnioskowanego projektu. Jak wynika z treści pisma, projekt skierowany do dofinansowania z najniższą punktacją osiągnął punktację w wysokości 86,84%, to jest wartość wyższa niż ta, która przez projekt skarżącego została ostatecznie osiągnięta. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zarzuty skargi w tej mierze są wyrazem subiektywnej oceny skarżącego. Brał było więc podstaw do stwierdzenia wskazywanych przez skarżącego naruszeń prawa, jak również innych naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. M. i G. M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie merytorycznych przesłanek i istoty sprawy;
2) art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji opierając się na mylnym założeniu, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, wydał błędne rozstrzygnięcie w sprawie oddalając skargę, mimo że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zaś odmowa dofinansowania wnioskowanego projektu naruszała zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, nie zapewniając przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, dopuszczając się:
a) błędu w ustaleniach faktycznych i przyjęciu, że ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i nienaruszający prawa,
b) błędnym przyjęciu, że sposób uzasadnienia wyników oceny projektu jest należyty i wystarczający do uznania tej oceny za zgodną z prawem;
c) nierozpatrzenia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa przy dokonywaniu oceny według poszczególnych kryteriów oceny;
3) naruszenie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości oceną prawną wyrażoną w wyrokach WS A w W. z dnia 12 października 2011 r. (V SA/Wa 1671/11), NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. (U GSK 2236/11) i wyroku WSA z dnia 30 października 2012 r. (V SA/Wa 1569/12) i braku reakcji Sądu (Sąd I instancji skargę oddalił) wobec niezastosowania się organu do wskazań w zakresie dalszego postępowania odnośnie wykazania iż odmowa dofinansowania projektu nie naruszała zasad)' równego dostępu wszystkich beneficjentów w ramach programu, zapewniając przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu, braku uzasadnienia stanowiska organu o przyznaniu (po kolejnej ocenie wniosku) zaniżonej punktacji oraz danych pozwalających na skontrolowanie pod katem zgodności z prawem kryteriów na podstawie których kierowano do finansowania inne wnioskowane projekty;
II. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. w zw. z § 22 ust. 2 i 4 Regulaminu Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w (RPOWM) w zw. z Załącznikiem nr 5 Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 Uszczegółowienie RPO WM) z dnia [...] czerwca 2009 r. o tytule Kryteria wyboru finansowanych operacji, Działanie 7.2 Infrastruktura służąca edukacji, poprzez niewzięcie pod uwagę, że ocena projektu w zakresie kryteriów oceny merytorycznej horyzontalnej, w szczególności nr 1 i 3"Potrzeba realizacji projektu", "Stopień innowacyjności" oraz "Spójność regionu" została przeprowadzona w sposób naruszający zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, a przede wszystkim bez zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, przy równoczesnym braku wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia ekspertów w zakresie oceny wniosku (punktacji);
2) niewłaściwe zastosowanie art« 31 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z § 22 ust. 3 i 4 Regulaminu Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPOWM) w zw. z Załącznikiem nr 5 Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 Uszczegółowienie RPO WM) z dnia [...] czerwca 2009 r. o tytule Kryteria wyboru finansowanych operacji, Działanie 7.2 Infrastruktura służąca edukacji, poprzez nie wzięcie pod uwagę, że ocena projektu w zakresie kryterium nr 1 i 3 oceny merytorycznej horyzontalnej w zakresie dotyczącym oceny "Potrzeba realizacji projektu", "Stopień innowacyjności" oraz "Spójność regionu została przeprowadzona z naruszeniem zasady oceny projektów w sposób rzetelny i bezstronny, wpływając na odmowę dostępu projektu do pomocy w ramach RPO WM, przy równoczesnym braku wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia ekspertów w zakresie oceny wniosku (punktacji).
Wobec powyższego, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek prawny sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w sprawie nie występują.
Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 120).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd kasacyjny ustosunkował się w pierwszej kolejności do zarzutów proceduralnych.
Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, zarzuty w tym względzie są ogólnikowe i należy przyjąć, że mają na celu jedynie polemikę z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Dodać należy, że przymus adwokacko-radcowski do sporządzenia skargi kasacyjnej oznacza, że w stosunku do treści skargi kasacyjnej wymagane jest, żeby sporządzona była w ten sposób, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał się domyślać, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone – według wnoszącego skargę kasacyjną – przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy. Istotne jest, żeby argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosiły się do konkretnych przepisów prawa wskazanych w petitum skargi i wyjaśniały, na czym to naruszenie – według wnoszącego skargę kasacyjną – polegało.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, w ramach naruszenia przepisów postępowania – zarzucił Sadowi I instancji naruszenie art. 30 e u. z.p.p.r. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez nierozstrzygnięci merytorycznych przesłanek i istoty sprawy", nie uzasadniając i nie rozwijając tego zarzutu w dalszej części skargi kasacyjnej. Skarżący ograniczył się jedynie do podniesienia argumentu, że organ w dalszym ciągu nie rozpoznał zarzutów merytorycznych podnoszonych przez niego w proteście, a Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy uznając działanie organu za zgodne z prawem nie wyjaśniając, z jakimi konkretnie argumentami Sądu I instancji skarżący się nie zgadza. Skarżący ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że od dnia złożenia wniosku ponosi on negatywne konsekwencje niezgodnych z prawem czynności organu, co jest niewystarczające i uniemożliwia sądowi kasacyjnemu dokonanie merytorycznej oceny tych zarzutów poprzez wskazanie konkretnych kontrargumentów.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., dopiero z uzasadnienia wynika, że chodzi o pkt 2 tego przepisu. Wnoszący skargę kasacyjną jednak nie wyjaśnił, jakie błędy w ustaleniach faktycznych poczynione przez Sąd I instancji przyczyniły się do wydania wadliwego – według niego – orzeczenia. Nie wyjaśnił też, dlaczego nie zgodził się z Sądem I instancji, który stwierdził, że sposób uzasadnienia wyników oceny projektu jest należyty i wystarczający do uznania oceny projektu za zgodny z prawem. Nie wskazał też, których zarzutów skargi Sąd nie rozpatrzył. Ogólnikowe wskazanie wad zaskarżonego wyroku uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ustosunkowanie się do nich w sposób merytoryczny. Uprawnieniem i obowiązkiem tego sądu jest ścisłe odniesienie się do konkretnych zarzutów skargi kasacyjnej, które winny być przedstawione w taki sposób, żeby można było się do nich odnieść w sposób jasny i konkretny, bez konieczności domyślania się, o co chodziło wnoszącemu skargę kasacyjną.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegało ono – według skarżącego – na niewłaściwym zastosowaniu art. 26 ust.2 w zw. z art. 26 ust.1 pkt 4 u.z.p.p.r. w związku z § 22 ust.3 i 4 regulaminu Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych, przez niewzięcie pod uwagę, że ocena w zakresie kryteriów oceny merytorycznej horyzontalnej została przeprowadzona w sposób naruszający zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów, a także niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust.1 u.z.p.p.r. w związku z § 22 ust.3 i 4 regulaminu Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych przez niewzięcie pod uwagę, że ocena w zakresie kryteriów oceny merytorycznej horyzontalnej została przeprowadzona w sposób naruszający jej rzetelność i bezstronność.
Należy podkreślić, że w sprawie ma zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Sąd w zaskarżonym wyroku szczegółowo odniósł się do dokonanej ponownie przez MJWPU oceny projektu M. i G. M., z uwzględnieniem wskazań zawarty w wyrokach WSA w W. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1671/11 i NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 2236/11 oraz WSA z dnia 30 października 2012 r. (V SA/Wa 1569/12) i nie dopatrzył się w niej naruszeń art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., o których mowa w tym przepisie, uzasadniających przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia prawa.
Natomiast wnoszący skargę kasacyjną także tutaj nie wyjaśnił, na czym polegał brak rzetelności i bezstronności w dokonaniu oceny projektu, i że nie zapewniono w sprawie przejrzystości reguł przy jego ocenie.
Wbrew poglądom wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił dokonane przez MJWPU okoliczności oceny wniosku i jego ostatecznego umieszczenia na liście rezerwowej, z których nie wynika, aby odmowa dofinansowania naruszała zasady równego dostępu wszystkich beneficjentów (art. 26 ust. 2 z.p.p.r.). Umieszczenie wniosku skarżącego na konkretnej pozycji listy rankingowej, a następnie rezerwowej uzależnione było od liczby przyznanych punktów dla wnioskowanego projektu. Projekt skierowany do dofinansowania z najniższą punktacją osiągnął punktację w wysokości 86,84%, to jest wartość wyższą niż ta, która przez projekt skarżącego została ostatecznie osiągnięta. W tych okolicznościach Sąd I instancji trafnie zauważył, że zarzuty skargi w tej mierze są wyrazem subiektywnej oceny skarżącego. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia wskazywanych przez skarżącego naruszeń prawa, jak również innych naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30 e u.o.z.p.p.r. oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do postanowień art. 204 pkt 1 p.p.s.a.