II GSK 1363/10

II GSK 1363/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1021/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-06-30
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106, art. 134, art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
art. 29 ust. 1, 2,
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 4 pkt 19-20
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." W. M. i E. M. Spółka jawna w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1021/10 w sprawie ze skargi "M." W. M. i E. M. Spółka jawna w . na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 1021/10, oddalił skargę "M." W. M. i E. M. Sp. jawna z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania przyjęto, że w dniu [...] września 2009 r. w miejscowości Ł., przeprowadzona została kontrola drogowa pojazdu marki M. o nr rej. [...], należącego do "M." W. M. i E. M. Sp. jawna z siedzibą w M.. W trakcie kontroli stwierdzono, że tachograf marki S. zainstalowany w kontrolowanym pojeździe nie został skalibrowany, a analiza danych zawartych na karcie kierowcy wykazała, iż nie odbierał on prawidłowych przerw oraz kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.
Rozstrzygając o nałożeniu kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia Główny Inspektor Transportu Drogowego podał: wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane kalibracji (lp. 12.2) oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp. 10.3 lit. a i lit. b).
Odwołując się do treść art. 1 lit. f załącznika IB, załącznika IB Rozdział VI pkt 4 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 oraz art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych.
Organ odwoławczy argumentował, że kontrolowany pojazd nie był objęty wyłączeniem, o którym mowa w art. 13 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, albowiem z analizy umów zawartych przez stronę skarżącą, a dotyczących wykonywania poszczególnych robót wynika, że strona nie wykonywała przewozów pojazdami używanymi w celu utrzymania i kontroli dróg, a jedynie prace mieszczące się w pojęciu "remontu" lub "budowy" drogi.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż zgodnie z art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Wyjaśnił również, iż przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że skarżący nie podważa faktu naruszenia warunków dotyczących wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane kalibracji oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Nie kwestionuje tym samym, że tego rodzaju naruszenia miały miejsce.
Istota złożonej skargi sprowadza się do przekonania skarżącego, iż wykonywany w dniu kontroli przewóz podlegał regulacji art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia marca 15 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie.
WSA ocenił stanowisko skarżącego jako błędne i nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym.
W art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wyraźnie bowiem chodzi o możliwość wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wyjątków od przepisów art. 5-9 wskazanego rozporządzenia, które odnoszą się, między innymi, do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Wyłączenie stanowiące wyjątek od ogólnej zasady należy interpretować ściśle, dlatego też nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. Związek między konkretnym przewozem a możliwością zastosowania art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) 561/2066 musi mieć charakter ścisły, nie zaś pośredni.
Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że nie można utożsamiać pojęcia "utrzymanie drogi" z pojęciem "budowa drogi", czy też "przebudowa drogi". Za właściwe należy uznać sięgnięcie – w celu ustalenia treści tych pojęć – do art. 4 pkt 17, 18 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zawierających definicję "utrzymania drogi" (pkt 20), "budowy drogi" (pkt 17) i "przebudowa drogi".
W konsekwencji, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że z analizy, znajdujących się w aktach sprawy, umów dotyczących wykonywania poszczególnych robót wynika, iż skarżący wykonywał roboty budowlane polegające na przebudowie bądź remoncie drogi, które nie mieszczą się w pojęciu "utrzymanie i kontrola drogi".
"M." W. M. i E. M. sp. jawna wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. W. ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:
1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia WE nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. RP 2004 nr 92, poz. 879 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przewóz wykonywany przez stronę, stanowiącym własność spółki M. pojazdem marki M. o nr rej. [...] w dniach: [...] sierpnia 2009 r., [...] sierpnia 2009 r., [...] września 2009 r., [...] września 2009 r., [...] września 2009 r., [...] września 2009 r., objęty był przepisami o dopuszczalnym czasie pracy kierowcy, okresach prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerwach w prowadzeniu i gwarantowanych okresach odpoczynku, jak również przepisami w przedmiocie urządzeń rejestrujących (rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym), w szczególności zaś poprzez przyjęcie, iż związek między przewozem wykonywanym przez skarżącą, a możliwością zastosowania art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia WE nr 561/2006 nie miał charakteru ścisłego tylko pośredni, co nie dawało podstaw dla zastosowania wyłączenia przewidzianego rozporządzeniem;
2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 4 pkt 18, pkt 19 i pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. RP 2007 nr 19, poz. 115) poprzez niewłaściwe przyjęcie oraz zakwalifikowanie definicji "utrzymania drogi", "remontu drogi" oraz "przebudowy drogi" na potrzeby przedmiotowego postępowania, w szczególności zaś poprzez przyjęcie, iż skarżąca w ramach zawartych umów realizowała przewóz drogowy na potrzeby wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie bądź remoncie drogi nie mieszczące się w pojęciu "utrzymanie i kontrola drogi,"
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła szeroką argumentację na poparcie stanowiska zaprezentowanego we wniesionym środku odwoławczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.
W ramach podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 18, pkt 19 i pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
Odnosząc się zarzutu naruszenia prawa materialnego, jako podstawy skargi kasacyjnej, wyjaśnić na wstępie należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).
W związku z tym również, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04), rozpatrzenie zarzutów naruszenia prawa materialnego zdeterminowane jest więc ramami wyznaczonymi przez niekwestionowane i niepodważalne w skardze kasacyjnej ustalenia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
Z ustaleń tych wynika, że wobec M. W. M. i E. M. sp. j. orzeczona została kara pieniężna w kwocie (łącznej) [...] zł. Stanowiło to konsekwencję tego, że w toku kontroli drogowej pojazdu marki M. o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. w miejscowości Ł., na drodze krajowej nr 22 ustalono, iż tachograf marki S. zainstalowany w kontrolowanym pojeździe nie został skalibrowany, a analiza danych zawartych na karcie kierowcy wykazała, iż nie odbierał on prawidłowych przerw, ani też, nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Stwierdzone naruszenia zakwalifikowane zostały więc, jako wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane kalibracji (lp. 12.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym) oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp. 10.3 lit. a i lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym).
Odnosząc się do pierwszego spośród stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, co według strony skarżącej polegać miało na wadliwym przyjęciu, że przewóz wykonywany stanowiącym własność spółki M. pojazdem marki M.. o nr rej. [...], w dniach ustalonych w protokole kontroli drogowej, objęty był przepisami o dopuszczalnym czasie pracy kierowcy, okresach prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerwach w prowadzeniu i gwarantowanych okresach odpoczynku jak również przepisami w przedmiocie urządzeń rejestrujących (rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym), w szczególności na przyjęciu, że związek między przewozem wykonywanym przez skarżącą, a możliwością zastosowania art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie miał charakteru ścisłego tylko pośredni, co nie dawało podstaw do zastosowania wyłączenia przewidzianego rozporządzeniem, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny.
Na wstępie wskazać należy, że z preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jednoznacznie wynika, iż celem zawartej w nim regulacji jest poprawa warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólna poprawa bezpieczeństwa drogowego, a realizacji tego celu służą te przepisy, które określają maksymalny dzienny, tygodniowy i przypadający w okresie każdych dwóch kolejnych tygodni, czas prowadzenia pojazdu, a ponadto zobowiązują kierowcę do korzystania z regularnego tygodniowego okresu odpoczynku co najmniej raz na dwa tygodnie oraz przewidują, że w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres dziewięciu godzin (pkt 17). Prawodawca unijny uznał również, że w celu wspierania postępu społecznego oraz poprawy bezpieczeństwa drogowego każde Państwo Członkowskie powinno zachować prawo do przyjęcia stosownych środków (pkt 22), a ponadto ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie, i które to kary muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (26). Powyższe potwierdza art. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006, zgodnie z którym zakres jego normowania dotyczy czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego, a także w celu przyczynienia się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez Państwa Członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. h przywołanego rozporządzenia, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5 - 9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie, między innymi do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych.
Z przywołanej regulacji wynika, że na jej gruncie prawodawca unijny dopuścił możliwość wprowadzenia przez Państwa Członkowskie wyjątków od przepisów art. 5 – 9 regulujących czas prowadzenia pojazdów, przerwy oraz okresy odpoczynku w odniesieniu do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi, między innymi, w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. W tej mierze, wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. na terytorium RP kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5 - 9 tego rozporządzenia, jak również z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85.
Uwzględniając fakt, ustanowienia na gruncie 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) 561/2006 możliwości wprowadzenia w prawie krajowym wyjątków od przepisów art. 5 – 9 wskazanego rozporządzenia unijnego oraz wykorzystania tej możliwości przez polskiego prawodawcę, należy stwierdzić, że kategorie przewozów wykonywanych przy użyciu enumeratywnie wymienionych w przywołanej regulacji pojazdów wyłączone są od stosowania zasad ogólnych dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku. Wyłączenia te, jako wyjątki od zasad ogólnych, ponad wszelką wątpliwość podlegają wykładni ścisłej. W tej mierze podkreślić należy, że prawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "przewozu wykonywanego pojazdami używanymi w związku z [...]", w tym między innymi "w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg". Oznacza to, że dany przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia, musi być wykonywany pojazdem, który może realizować konkretną funkcję, w związku z którą konkretny przewóz jest wykonywany. Związek ten musi być więc bezpośredni. Wyłączenia zawarte w przywołanej regulacji mają więc charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z powyższego wynika więc, że istotą regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006 w związku z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców nie jest tworzenie określonego rodzaju kategorii pojazdów ogólnie uprzywilejowanych w transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1251/06). Pozostawałoby to bowiem w oczywistej sprzeczności z przywołanymi wyżej celami, dla realizacji których ustanowione zostało rozporządzenie (WE) 561/2006.
W związku z powyższym, brak jest podstaw, aby uznać, że w niekwestionowanych i niepodważanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) 561/2006 i art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, Sąd I instancji trafnie wywiódł, że przewóz wykonywany przez stronę skarżącą, nie pozostawał w bezpośrednim związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. W związku z tym, nie mógł być objęty zakresem wyłączenia określonego przepisem art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) 561/2006 w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców.
Za prawidłowy uznać należy również przyjęty przez Sąd I instancji kierunek wykładni oraz zastosowania, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, art. 4 pkt 17, pkt 18 i pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co czyni niezasadnym także drugi spośród zarzutów skargi kasacyjnej.
W art. 4 ustawy o drogach publicznych ustawodawca zdefiniował między innymi pojęcia "budowy drogi", "przebudowy drogi", "remontu drogi" oraz "utrzymania drogi". W rozumieniu ustawy "budowa drogi" to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (pkt 17); "przebudowa drogi" to wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (pkt 18); "remont drogi" to wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (pkt 19); "utrzymanie drogi" to wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej (pkt 20).
Analiza treści tych pojęć uzasadnia twierdzenie, że nie są one, z oczywistych względów, tożsame i istotnie różnią się od siebie. Zakresem każdego nich objęte jest konkretne (inne) działanie wyodrębnione w oparciu o kryterium jego przedmiotu, rezultatu oraz celu, w którym jest podejmowane.
Konfrontując treść każdego spośród tych pojęć z treścią umów zawartych przez stronę skarżącą na wykonywanie konkretnych robót drogowych, Sąd I instancji, w pełni zasadnie uznał, że prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż zakres i przedmiot robót wykonywanych przez "M." W. M. i E. M. sp. jawna mieścił się w pojęciu "przebudowy drogi" oraz "remontu drogi", nie zaś w pojęciu "utrzymania drogi" (pkt 20 art. 4 ustawy o drogach publicznych).
Ponadto, zakres i przedmiot tych robót, jak również wykonywany w związku z nimi przewóz nie mieści się również w pojęciu "utrzymania i kontroli drogi" (lit. h ust. 1 art. 13 rozporządzenia 561/2006). W odniesieniu bowiem do pojęcia "utrzymania i kontroli drogi", którym operuje prawodawca unijny na gruncie przywołanego rozporządzenia podkreślić należy, że funkcjonuje ono, jako element złożonego pojęcia "przewozu wykonywanego pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg". Jakkolwiek jednocześnie, można przyjąć, że rezultatem budowlanych robót drogowych wykonywanych przez stronę skarżącą była niewątpliwie poprawa bezpieczeństwa i wygody ruchu drogowego, to jednak brak jest podstaw, aby uznać, że przewozy wykonywane w związku z realizacją tychże robót, pozostawały w ścisłym i bezpośrednim związku z sytuacją normowaną w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia 561/2006, tj. z "wykonywaniem przewozu pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg".
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.