II GSK 1360/23

II GSK 1360/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1165/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-21
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 622
art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 6, art. 20 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
Dz.U. 2016 poz 231
§ 10 ust. 3 pkt 10
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia  do kierowania pojazdami
Dz.U.UE.L 2006 nr 403 poz 18 art. 7 ust. 2 lit. a, art. 7
Dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Tekst mający znaczenie dla EOG)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1165/22 w sprawie ze skargi P. M. na czynność Starosty Chrzanowskiego w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Chrzanowskiego w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A1, A2, A w dokumencie prawa jazdy nr druku [...], wydanym w dniu 21 czerwca 2022 r., 3. zasądza od Starosty Chrzanowskiego na rzecz P. M. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1165/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. M. na czynność Starosty Chrzanowskiego w przedmiocie wpisania dat ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 stycznia 2022 r. skarżący wystąpił do Starosty Chrzanowskiego o wydanie prawa jazdy kategorii A, podając, że posiada prawo jazdy kat. AM, B, B1 wydane dnia 22 sierpnia 2017 r. i dołączając do wniosku orzeczenie lekarskie nr 77/1/2022 z dnia 21 stycznia 2022 r., w którym lekarz nie określił daty ponownego badania.
Po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu Starosta Chrzanowski wydał skarżącemu prawo jazdy kategorii AM, B1, B, A1, A2, A, nr [...], nr druku: [...], wpisując jako termin ważności uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A1, A2, A, datę 21 czerwca 2037 r.
P. M. zaskarżył tę czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który stwierdził, że czynność ta nie jest niezgodna z prawem.
Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a przedmiot kontroli legalności stanowi czynność w przedmiocie wpisania terminów ważności uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami kategorii A1, A2, A w dokumencie prawa jazdy nr [...], która została podjęta w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie prawa jazdy kategorii A (dla tej kategorii po raz pierwszy). Skarżący posiadał już ważne prawo jazdy z bezterminowymi uprawnieniami do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B. Stąd ważność uprawnień została określona w nowym dokumencie w sposób następujący: AM, B1 i B ważne bezterminowo, a A1, A2 i A ważne do dnia 21 czerwca 2037 r.
Sąd I instancji podniósł, że pojęcie "prawo jazdy" występuje w przepisach prawa w dwóch znaczeniach, a mianowicie oznacza uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, a ponadto dokument urzędowy potwierdzający posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. Stąd też konieczności odróżnienia uprawnień do kierowania pojazdami, które stanowią publiczne prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy, który w świetle art. 4 ust. 1 u.k.p. stanowi wyłącznie dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składający się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy. Prawo jazdy jest więc urzędowym dowodem posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami (art. 76 § 1 k.p.a.), a jego treść powinna być jasna i zrozumiała zarówno dla posiadacza prawa jazdy, jak i osoby kontrolującej, czy kierujący pojazdem posiada uprawnienie do prowadzenia tego właśnie pojazdu, a wymienione osoby nie mogą mieć wątpliwości, czy uprawnienia stwierdzone decyzją właściwego organu są ważne, czy też wygasły, np. wskutek upływu czasu. Podniósł w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy datą ważności prawa jazdy, a datą ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Czym innym jest data ważności prawa jazdy, jako dokumentu, a czym innym jest data ważności uprawnienia, wpisywana na drugiej stronie dokumentu prawa jazdy w kolumnie (pozycji) 11, korespondującej z pozycją w kolumnie 9 wskazującą na konkretną kategorię posiadanego uprawnienia.
Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak problem związany z wpisaniem przez organ administracyjny daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w odniesieniu do tych uprawnień, które skarżący nabył bezterminowo. Organy prawidłowo wskazały w nowym wydanym dokumencie prawa jazdy, że uprawnienie, które skarżący posiadał już wcześniej (a więc po rządami poprzednio obowiązującej ustawy niż ustawa obecna o kierujących pojazdami) do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B ma charakter bezterminowy. Natomiast skarżący nie zgadza się na ograniczenie jego świeżo nabytych uprawnień – a mianowicie uprawnień kategorii A1, A2 i A nabytych już na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami – do okresu 15 lat. W związku z tym stwierdził, że określając termin ważności uprawnień skarżącego dotyczących kierowania pojazdami kategorii A1, A2 i A, organ powołał się na § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z tym przepisem, wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5 (pozytywnej weryfikacji dokumentów), w następujący sposób: data ważności uprawnienia – najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności.
W ocenie Sądu I instancji nie ma więc wątpliwości, że przepis ten dotyczy ważności uprawnień, które na podstawie ustawy o kierujących pojazdami nie mają już charakteru bezterminowego zwłaszcza, że art. 13 u.k.p. między innymi przewiduje, że uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, wydaje się na okres 15 lat. Jest to więc regulacja ustawowa, która ogranicza prawo nabyte do kierowania określonymi pojazdami.
Sąd I instancji podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie K 5/13 stwierdził, że nie utracą bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Podniósł w związku z tym, że obecne ograniczenie ważności uprawnień do kierowania pojazdami znajduje swoje uzasadnienie w stanowisku prawodawcy europejskiego wyrażonym w dyrektywie 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy, w świetle którego zasady dotyczące praw jazdy stanowią zasadnicze elementy wspólnej polityki transportowej, przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa na drogach i usprawniają swobodny przepływ osób osiedlających się w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, w którym wydano prawo jazdy. Pomimo postępów w dziedzinie harmonizacji tych zasad nadal istnieją różnice między państwami członkowskimi dotyczące okresów na jakie przedłużana jest ważność praw jazdy oraz podkategorii pojazdów. Obecnie w państwach członkowskich współistnieje ponad 110 różnych wzorów praw jazdy, co jest zjawiskiem niepożądanym z punktu widzenia obywateli, służb policji oraz organów administracji odpowiedzialnych za zarządzanie prawami jazdy, gdyż skutkuje brakiem przejrzystości, a ponadto prowadzi do fałszowania dokumentów. W celu uniknięcia sytuacji, w której jednolity wzór europejskiego prawa jazdy stanie się dodatkowym, obok 110 wzorów już znajdujących się w obiegu, państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki niezbędne, aby ten jednolity wzór był wydawany wszystkim posiadaczom praw jazdy.
Podniósł, że art. 7 ust. 2 wymienionej dyrektywy zalecił państwom członkowskim wprowadzenie administracyjnych okresów ważności praw jazdy wydawanych przez państwa członkowskie, które dla praw jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1 i BE powinny wynosić 10 lat, o ile państwo członkowskie nie skorzysta z możliwości wprowadzenia 15-letniego okresu ich ważności, zaś dla praw jazdy kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E powinny wynosić 5 lat. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 tej dyrektywy, ważność praw jazdy, po wygaśnięciu administracyjnego okresu ich ważności, powinna zostać przedłużona, o ile kierowca nieprzerwanie spełnia minimalne wymagania dotyczące fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E oraz ma miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy lub przedłoży dowód potwierdzający, że uczy się w tym państwie co najmniej od sześciu miesięcy. Państwa członkowskie mogą uzależnić przedłużenie ważności prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1 i BE od wyników badań stwierdzających spełnianie minimalnych wymagań w zakresie fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami. Sąd I instancji podkreślił w związku z tym, że implementacji art. 7 wymienionej dyrektywy do polskiego systemu prawnego dokonał art. 13 ust. 1 u.k.p., zgodnie z którym prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat, przy czym okres ten może być krótszy, o ile wynika to z orzeczenia lekarskiego, natomiast prawo jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D lub D+E wydaje się na okres 5 lat, nie dłużej jednak niż na okres wynikający z orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego. Ponadto od dnia4 stycznia 2016 r. prawo jazdy kategorii B uzyskane po raz pierwszy będzie wydawane na okres 2 lat (art. 13 ust. 1 pkt 2 u.k.p.).
Zdaniem Sądu I instancji, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie budzi wątpliwości, że uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte pod rządami ustawy poprzedzającej obecnie obowiązująca ustawę o kierujących pojazdami nabyte są bezterminowo, zaś uprawnienia nabywane pod rządami obecnie obowiązujących przepisów ustawy o kierujących pojazdami nabywane są na czas określony, w przypadku skarżącego na okres 15 lat.
Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 6 ust. 3 u.k.p. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawo jazdy kategorii B uprawnia między innymi do kierowania motocyklem o pojemności skokowej silnika nieprzekraczającej 125 cm3, mocy nieprzekraczającej 11 kW i stosunku mocy do masy własnej nieprzekraczającym 0,1 kW/kg, lub motocyklem trójkołowym, pod warunkiem że osoba posiada prawo jazdy kategorii B od co najmniej 3 lat. Podkreślił, że dla osoby posiadającej bezterminowo prawo jazdy kategorii B, bezterminowe są również uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii A1. Jednak powyższa bezterminowość ogranicza się jedynie do terytorium Polski. Stąd organ administracyjny ma obowiązek wprowadzenia terminu ważności posiadania uprawnień także w odniesieniu do kategorii A1, z uwagi na fakt, że uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii A1 rozciąga się również na terytorium Unii Europejskiej, a tam mają mieć one charakter terminowy. Stąd też, na terytorium Polski skarżący posiada bezterminowe prawo do kierowania pojazdami określonymi w art. 6 ust. 6 u.k.p., co nie znajduje swojego odzwierciedlenia w dokumencie prawa jazdy, z uwagi na fakt, że nie można z tego uprawnienia korzystać poza terytorium Polski.
Sąd I instancji podniósł, że skoro skarżący nabył uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A1, A2 i A na podstawie ustawy o kierujących pojazdami, to automatycznie mają one charakter czasowy. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący posiada bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B. Do każdego nowego uprawnienia nabytego przez skarżącego na podstawie nowy przepisów zastosowanie mają bowiem nowe przepisy, a więc art. 13 u.k.p., który zgodnie z prawem unijnym ogranicza ważność posiadanych uprawnieniń do okresu 15 lat. Uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A1, A2 i A nie są więc uprawnieniami wcześniej nabytymi na podstawie ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym.
W odniesieniu natomiast do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 1 pkt 2 u.k.p., Sądu I instancji wyjaśnił – uznając ten zarzut za niezasadny – że rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami określa szczegółowe warunki wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowe czynności organów i innych jednostek z tym związane oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. Delegacja ta została prawidłowo wypełniona, a termin uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami kategorii A1, A2 i A wynika bezpośrednio z art. 12 ustawy o kierujących pojazdami, natomiast wpisywany jest jedynie przez organ administracyjny do dokumentu prawa jazdy na podstawie powołanego rozporządzenia.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie na jego rzecz od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
( art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (dalej – "u.k.p.") w zw. z § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (dalej – "rozporządzenie") w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 1 oraz 7 ust. 2 Dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (dalej – "dyrektywa") w zw. z ust. 3 załącznika nr 1 do Dyrektywy przez ich błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię w przedmiotowej sprawie skutkującej uznaniem przez Sąd I instancji, że to uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A wydaje się na okres 15 lat w sytuacji, gdy uprawnienia zgodnie z orzeczeniem lekarskim skarżący nabył bezterminowo, a przedmiotowy przepis przewiduje termin ważności prawa jazdy jako dokumentu;
( art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 4, art. 5 oraz art. 13 ust. 5 pkt 6 ustawy o kierujących pojazdami (dalej – "u.k.p") przez ich pominięcie skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że 15 letni termin ważności dotyczy uprawnień do kierowania pojazdem, a nie prawa jazdy jako dokumentu potwierdzającego te uprawnienia, w sytuacji, gdy uprawnienia do kierowania pojazdem mogą być ograniczone tylko i wyłącznie na skutek wydania orzeczenia lekarskiego, a nie na skutek arbitralnej decyzji organu;
( § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (dalej – "rozporządzenie") poprzez przyjęcie, że dokonując wpisu nowych uprawnień organ może pominąć przedłożone do nich zaświadczenie lekarskie, a w konsekwencji zaświadczenie to potraktować wybiórczo i przy wpisie potwierdzającym nabycie uprawnień do kierowania pojazdami organ może pozostawić terminowe uprawnienia w zakresie kategorii A1, A2, A prawa jazdy, w sytuacji gdy skarżący posiada bezterminowe uprawnienia kategorii AM;
( § 4 w zw. z § 7 w zw. z § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia, że oceny stanu zdrowia kandydata na kierowcę dokonuje lekarz i to on określa termin ważności badania i termin ważności uprawnień do kierowania pojazdami, a także pominięcie, że oceny stanu zdrowia nie dokonuje się dla pojedynczej kategorii prawa jazdy, lecz obejmuje ona grupę kategorii,
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
( art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w wystarczający sposób do zarzutów zawartych w skardze, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji czy organ mający jedynie kompetencje do potwierdzenia nabycia uprawnień przez skarżącego może według własnego uznania ograniczyć datę ważności uprawnień do kierowania pojazdami wydawanych na podstawie bezterminowych badań lekarskich;
( art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. a art. 134 § 1 poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonej czynności;
( art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek wadliwego przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli stosowania oraz wykładni przepisów przez organ przy podejmowaniu czynności materialno-technicznej na skutek błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa oraz niewyjaśnienia przez Sąd I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, akceptacji naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. prowadzących w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi, pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia;
( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, co oznacza akceptację dla dokonania przez organ wadliwej czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność działania Starosty Chrzanowskiego w przedmiocie czynności wpisania dat ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy stwierdził, że czynność ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kontrolowana czynność nie narusza prawa, albowiem – jak stwierdził – skoro strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A1, A2 i A na podstawie ustawy o kierujących pojazdami, to automatycznie mają one charakter czasowy, co znajduje swoje potwierdzenie w art. 13 tej ustawy, który zgodnie z prawem unijnym ogranicza ważność posiadanych uprawnień do okresu 15 lat. W związku z tym, Sąd I instancji podkreślił, że "Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie budzi wątpliwości, że uprawnienia nabyte pod rządami ustawy poprzedzającej obecnie obowiązującą [...] nabyte są bezterminowo, z kolei uprawnienia nabywane pod rządami obecnie obowiązujących przepisów ustawy o kierujących pojazdami nabywane są na czas określony, w przypadku skarżącego na okres 15 lat."
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie, nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają bowiem zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, które zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.
W punkcie wyjścia trzeba przede wszystkim stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej).
Odpowiadają na omawiany zarzut kasacyjny wyjaśnienia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, z której wynika, że zgodność z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca podważa z pozycji argumentu o braku wystarczającego odniesienia się – jej zdaniem – do zarzutów skargi, co miałoby nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy trzeba podnieść, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być, to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku, pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy w szczególny sposób podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby zawierało ono wskazany i zarazem element, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego w zakresie, w jakim o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można byłoby zasadnie wnioskować na tej podstawie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów i argumentów istotnych.
Jeżeli przy tym podkreślić, że z art. 134 § 1 p.p.s.a., aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności, to za uprawniony należałoby uznać wniosek, że są ten może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi więc podstawy przyjęcia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2765/22 oraz wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14).
Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśniania wymaga również, że inne zupełnie zagadnie stanowi siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko sądu administracyjnego I instancji nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też podejścia sądu administracyjnego co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieuzasadniony.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który na gruncie zarzutów z pkt 2 tiret pierwsze oraz drugie petitum skargi kasacyjnej jest stawiany w powiązaniu z naruszeniem przepisów art. 135 i art. 3 § 1 p.p.s.a.
Jeżeli w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy i trywialnie rzecz ujmując oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), co w odniesieniu do tożsamość sprawy w znaczeniu materialnym oraz wymogu zachowania tej tożsamości oznacza potrzebę uwzględnienia tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (tożsamość elementów podmiotowych) oraz tożsamości ich podstawy prawnej i faktycznej (tożsamość przedmiotowa), to w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na przywołaną czynność Starosty Chrzanowskiego Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18).
W związku z tym, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu prawa trzeba uznać za nieusprawiedliwiony.
W odpowiedzi natomiast na zarzucane naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji z całą pewnością nie naruszył swojej właściwości, a oddalając skargę na czynność wpisania dat ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy, z całą pewnością nie naruszył również przepisu art. 135 p.p.s.a. Przepis ten bowiem, wobec jego treści oraz – co trzeba podkreślić – funkcji, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi, zaś podstawą jego stosowania – co nie mniej istotne – jest stwierdzenie, że nie tylko bezpośrednio zaskarżony akt lub czynność zostały podjęte z naruszeniem prawa, lecz również akt lub czynność je poprzedzające, które zostały podjęte w granicach sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04; 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06; z dnia 23 sierpnia 2012 r., I FSK 1678/11).
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut z pkt 2 tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona podnosi naruszenie "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek wadliwego przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli stosowania oraz wykładni przepisów przez organ przy podejmowaniu czynności materialno-technicznej na skutek błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa oraz niewyjaśnienia przez Sąd I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, akceptacji naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. prowadzących w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi, pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia".
Jeżeli bowiem – czego strona skarżąca nie kwestionuje, a wręcz przyznaje – zaskarżona czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynnością podejmowaną poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formę decyzji lub postanowienia, która odpowiada formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, to nie sposób jest twierdzić – zwłaszcza, gdy odwołać się również do art. 1 pkt 1 k.p.a. – że wymienione przepisy prawa mogłyby zostać naruszone przez Sąd I instancji, jako wzorce kontroli legalności zaskarżonej czynności.
Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mógł również odnieść zarzut z pkt 2. tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Wymienione przepisy prawa, jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogły bowiem stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10).
Za uzasadnione należało natomiast uznać – oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s..a. – zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.
Z zarzucanego na ich gruncie błędu wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 4, art. 5 i art. 13 ust. 5 pkt 6 tej ustawy, a ponadto art. 1 oraz art. 7 ust. 2 dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy w związku z ust. 3 załącznika nr 1 tej dyrektywy oraz § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami i § 4 w związku z § 7 w związku z § 9 i § 10 tego rozporządzenia, najogólniej rzecz ujmując wynika – co stanowi ich wspólny mianownik – że stanowisku Sądu I instancji, w którego świetle uzyskane przez stronę uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A1, A2 i A mają charakter czasowy i są nabywane na czas określony, a mianowicie na 15 lat, skarżący przeciwstawia argument, że pojęcie "uprawnienia do kierowania pojazdem" – wobec określonych ustawą o kierujących pojazdami przesłanek uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami, w tym zwłaszcza przesłanki uzyskania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami – nie jest tożsame pojęciu "prawa jazdy", jako dokumentu urzędowego stanowiącego nośnik wymienionego uprawnienia, co uzasadnia wniosek, że 15 letni okres ważności dokumentu prawa jazdy wydanego stronie nie jest równoznaczny z tym, że – jak przyjął Sąd I instancji – wymienione uprawnienie strona również nabyła na okres 15 lat, a więc na czas określony zwłaszcza, że orzeczenie lekarskie o braku przeciwskazań do prowadzenie pojazdów nie zostało ograniczone – jak wynika to z jego treści w zakresie odnoszącym się następnego badania – żadnym terminem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisku strony skarżącej nie sposób jest odmówić racji.
Odnosząc się do omawianych zarzutów skargi kasacyjnej w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że z niespornych okoliczności stanu faktycznego wynika, że strona wystąpiła do Starosty Chrzanowskiego z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kategorii A podając, że posiada już prawo jazdy kat. AM, B, B1 wydane w dniu 22 sierpnia 2017 r. oraz dołączając do wniosku orzeczenie lekarskie nr 77/1/2022 z dnia 21 stycznia 2022 r., w którym lekarz nie określił daty ponownego badania. Starosta Chrzanowski wydał zaś stronie prawo jazdy kategorii AM, B1, B, A1, A2, A, nr 01276/02/1206, wpisując w tym dokumencie termin ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A1, A2, A, do dnia 21 czerwca 2037 r., a więc do daty ważności dokumentu prawa jazdy.
Podzielając zasadność i trafność stanowiska strony skarżącej w zakresie odnoszącym się do potrzeby uwzględnienia ścisłej dystynkcji między pojęciem "uprawnienia do kierowania pojazdem" oraz pojęciem "prawa jazdy", które nie są – co oczywiste i co znajduje swoje potwierdzenie w jednoznacznym podejściu judykatury do tej kwestii (zob. w szczególności przywoływany w skardze kasacyjnej wyrok TK z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1686/15) – pojęciami tożsamymi, wobec istoty kwestii spornej rysującej się na tle przywołanych okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz w korespondencji do poglądu wyrażonego w przywołanym judykacie NSA szczególnego podkreślenia wymaga, że treść dokumentu prawa jazdy powinna być jasna i zrozumiała nie dość, że dla podmiotu kontrolującego kierującego pojazdem, to również – jeżeli nie przede wszystkim – dla samego posiadacza prawa jazdy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zadość temu wymogowi – a co za tym idzie zadość usprawiedliwionych oczekiwaniom w omawianym zakresie – nie czyni działanie organu administracji publicznej polegające na wpisaniu w dokumencie prawa jazdy terminu ważności nowo uzyskanego, na podstawie ustawy o kierujących pojazdami, uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A1, A2, A, do dnia 21 czerwca 2037 r., a więc do daty ważności dokumentu prawa jazdy.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, ocena o zgodności z prawem tego rodzaju działania – o którego konsekwencjach mowa jeszcze dalej – nie znajduje bowiem uzasadnienia, ani w postanowieniach dyrektywy 2006/126/WE, ani też w przepisach ustawy o kierujących pojazdami.
Jakkolwiek wymieniona ustawa krajowa implementuje dyrektywę 2006/126/WE, to jednak trzeba stwierdzić, że determinowane celami oraz przedmiotem regulacji tej dyrektywy rozwiązania prawne implementowane na grunt prawa krajowego, gdy chodzi o ich istotę, treść oraz zakres, nie odnoszą się do kwestii ważności uprawnień do kierowania pojazdami, co podważ zasadność stanowiska Sądu I instancji, że "obecne ograniczenie ważności uprawnień do kierowania pojazdami znajduje swoje uzasadnienie w stanowisku [...] wyrażonym w dyrektywie 2006/126/WE [...]" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
W opozycji do tego stanowiska podkreślenia wymaga – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii – że w relacji do celów tej dyrektywy, w tym zwłaszcza definiowanych w pkt 2, pkt 4 – 8 jej wprowadzenia – oraz w jego pkt 9, z którego wynika, co istotne, że dowód spełniania minimalnych wymagań dotyczących fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania w zakresie odnoszącym się do obowiązku jego przedstawiania w późniejszych określonych przedziałach czasowych odnosi się do kierowców pojazdów używanych do przewozu osób lub rzeczy – przedmiotem jej regulacji jest wprowadzenie ujednoliconego wzoru prawa jazdy (art. 1) oraz środków ochrony przez jego podrabianiem (art. 3), a ponadto, określenie kategorii, definicji, dolnych granic wieku wydania dokumentu (art. 4) oraz ujawnianych w dokumencie prawa jazdy warunków i ograniczeń (art. 5 stanowi w tym względzie, że w prawie jazdy wymienione są warunki na podstawie których kierowca jest uprawniony do kierowania pojazdem – ust. 1 oraz, że jeżeli ze względu na niepełnosprawność pod względem fizycznym dopuszcza się kierowanie pojazdami tylko pewnych typów lub pojazdami specjalnie przystosowanymi, egzamin umiejętności i zachowania kierowcy przewidziany w art. 7 jest przeprowadzany w takim pojeździe – ust. 2), a także określenie kolejności przyznawania i równoważności kategorii praw jazdy (art. 6) oraz – co istotne i o czym mowa dalej – określenie zasad wydawania praw jazdy, a ponadto okresów ważności praw jazdy i przedłużania terminu ich ważności (art. 7).
Jeżeli w tym też kontekście zaakcentować znaczenie konsekwencji wynikających z art. 7 wymienionej dyrektywy, a mianowicie, że prawa jazdy są wydawane tylko tym, którzy zdali odpowiedni egzamin oraz przeszli badanie lekarskie (ust. 1), a więc innymi słowy, tym, którzy uzyskali odpowiednie uprawnienia potwierdzone zdaniem stosownego egzaminu oraz potwierdzone brakiem przeciwskazań medycznych do wykonywania tychże uprawnień, których nośnikiem jest dokument prawa jazdy, to stanowisko Sądu I instancji tym bardziej trzeba uznać za niezasadne.
Zwłaszcza, gdy wobec celów dyrektywy 2006/126/WE oraz przedmiotu jej regulacji, w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii podkreślić, że z jej art. 7 aż nadto jasno i wyraźnie wynika – w tym, gdy odwołać się do jego systematyki wewnętrznej – że kontekst operowania przez prawodawcę unijnego terminem (pojęciem) "ważności", czy też "ważności okresu" wprost odnosi się do prawa jazdy, jako dokumentu wydawanego uprawnionej osobie, co znajduje swoje potwierdzenie w argumencie z konwencji językowej zastosowanej dla potrzeb określenia uprawnienia państw członkowskich w odniesieniu do praw jazdy kategorii AM, A, A1, A2, B, B1 i BE do postanowienia "[...] o wydawaniu takich praw jazdy z administracyjnym okresem ważności wynoszącym do 15 lat". Wyraźnie jest więc mowa o kompetencji (uprawnieniu), której (którego) treścią jest wydawanie dokumentu prawa jazdy na wymieniony okres, a więc innymi słowy z określonym terminem jego ważności, nie zaś o kompetencji do przyznawania, nadawania etc., etc. uprawnień do kierowania pojazdami, i to na czas określony.
Co więcej, z przywołanej dyrektywy nie wynika – a jest to nie mniej istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii – aby przedłużenie administracyjnego okresu ważności praw jazdy wiązało się z potrzebą oraz obowiązkiem pełnego odnawiania pierwotnie już uzyskanych uprawnień do kierowania pojazdami, z wyjątkiem odnoszącym się – co trzeba podkreślić – tylko i wyłącznie do kategorii C, CE, C1, CE, D, DE, D1, D1E, których przedłużenie ważności zostało uzależnione – nie od odnowienia, czy też weryfikowania uprawnień w zakresie wiedzy i umiejętności, lecz – od spełniania wymagań natury medycznej, a mianowicie wymagań dotyczących fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami, co w korespondencji do pkt 9 wprowadzenia do wymienionej dyrektywy jest motywowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy.
W odniesieniu do praw jazdy kategorii AM, A, A1, A2, B, B1 i BE – co aż nadto jasno wynika z dyrektywy 2006/126/WE – tego rodzaju wymogu prawo unijne nie stawia, pozostawiając możliwość jego wprowadzenia, jako warunku przedłużenia terminu ważności prawa jazdy, uznaniu państw członkowskich, podobnie jak, między innymi, w pozostawionym temu uznaniu przypadku motywowanym wiekiem i tym samym potrzebą częstszego przeprowadzania badań lekarskich lub zastosowania innych środków specjalnych, takich jak kursy odświeżające wiedzę i umiejętności, co może być stosowane jedynie przy przedłużaniu ważności prawa jazdy (art. 7 ust. 3 akapit pierwszy oraz akapit piąty), i który to przypadek – jak w pełni zasadnie należałoby stwierdzić – nie odnosi się jednak do odnawiania, czy też weryfikowania uprawnień w związku przedłużaniem ważności prawa jazdy.
Tak jak więc – jak należałoby przyjąć w świetle przedstawionych argumentów – potrzebę uwzględnienia ścisłej dystynkcji między pojęciem "uprawnienia do kierowania pojazdem" oraz pojęciem "prawa jazdy", które nie są tożsame, uwzględnia prawodawca unijny, tak również potrzebę tę uwzględnia ustawodawca krajowy.
Z ustawy o kierujących pojazdami nie wynika bowiem – jak przyjął Sąd I instancji – że "[...] uprawnienia nabywane pod rządami obecnie obowiązujących przepisów ustawy o kierujących pojazdami nabywane są na czas określony [...] na okres 15 lat." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Stanowiąc w art. 13 ust. 1 pkt 1 (z zastrzeżeniami zawartymi pod lit. a - b) ustawy o kierujących pojazdami, że prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat, w korespondencji do art. 7 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/126/WE oraz celów tejże dyrektywy ustawodawca krajowy określił okres ważności prawa jazdy, nie zaś – co trzeba podkreślić – czasowy charakter stwierdzanych tym dokumentem (w tym nowo nabywanych) uprawnień do kierowania pojazdami, o czym dla potrzeb rekonstrukcji normatywnej treści przywołanego przepisu ustawy krajowej trzeba również wnioskować na podstawie jej art. 4 i art. 5. Z pierwszego spośród tych przepisów wynika bowiem, że dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy, co prowadzi do wniosku, że nie chodzi o dokument, na podstawie którego są przyznawane, nadawane etc., etc. uprawnienia do kierowania pojazdami, lecz o dokument, który w relacji do określonych w art. 11 ust. 1 przesłanek jego wydania – a co za tym idzie w relacji do funkcji tego dokumentu – stwierdza posiadanie nabytego uprawnienia do kierowania pojazdami. Z drugiego spośród tych przepisów – na gruncie którego ustawodawca operuje, co istotne, tożsamą konwencją językową – wynika natomiast, że prawo jazdy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednio motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w ruchu międzynarodowym.
Również z innych przepisów ustawy o kierujących pojazdami nie wynika, aby uprawnień do kierowania pojazdami były nabywane na jej podstawie na czas określony.
Nie wynika to bowiem z art. 11 przywołanej ustawy, który określa przesłanki wydania prawa jazdy, o którym jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), wymieniając w ich katalogu – o czym mowa jeszcze dalej – wymóg uzyskania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.
Nie wynika to również z art. 13 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami, który wobec jego treści oraz funkcji dowodzi – jak pełni zasadnie należałoby przyjąć – tezy przeciwnej, niż prezentowana przez Sąd I instancji, a mianowicie, że uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie tej ustawy nie następuje na czas określony, to jest na okres 15 lat, a w konsekwencji, że nie jest wymagane ponowne ich uzyskania w trybie sprawdzenia kwalifikacji i przeprowadzenia egzaminów państwowych wraz z upływem 15 letniego okresu ważności prawa jazdy.
Z wymienionego przepisu prawa wynika, że okres ważności prawa jazdy określonej kategorii jest przedłużany, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz – co trzeba podkreślić – w formie wymiany prawa jazdy, do której stosuje się przepisy ust. 1, 4 i 5 oraz art. 12 ust. 1 – 3, co wobec treści tego odesłania nakazuje uwzględniać – niezależnie od negatywnych przesłanek wydania prawa jazdy (art. 12) – znaczenie konsekwencji wynikających z orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym jest mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, i którego posiadanie – uzasadnione względami bezpieczeństwa – stanowi pozytywną przesłankę wydania prawa jazdy. Nie wynika zaś z tego przepisu prawa, że wraz z upływem 15 letniego okresu ważności prawa jazdy tracą swoją ważność uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z uzyskaniem ich na czas określony determinowany okresem ważności dokumentu prawa jazdy, co miałoby skutkować – bo tak właśnie należałoby ocenić stanowisko Sądu I instancji – wymogiem ponownego ich uzyskania w trybie sprawdzenia kwalifikacji i przeprowadzenia egzaminów państwowych, a to wobec uzyskiwania tych uprawnień – jak wskazał ten Sąd – na czas określony.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że o ile wraz z upływem okresu 15 lat traci ważność dokument prawa jazdy, to nie tracą jednak swojej ważności stwierdzane tym dokumentem uprawnienia do kierowania pojazdami, albowiem nie są one uzyskiwane na czas określony, to jest na okres 15 lat, i nie wymagają ponownego ich uzyskania w trybie sprawdzenia kwalifikacji i przeprowadzenia egzaminów państwowych po upływie 15 letniego okresu ważności dokumentu prawa jazdy. Nic takiego nie wynika bowiem, ani z ustawy o kierujących pojazdami, ani też z postanowień dyrektywy 2006/126/WE implementowanych tą ustawą na grunt prawa krajowego.
Jeżeli tak, to posiadając już prawo jazdy kat. AM, B, B1 wydane w dniu 22 sierpnia 2017 r. oraz występując z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kategorii A – a to w związku z pozytywnym wynikiem sprawdzenia kwalifikacji i egzaminu państwowego – strona miała podstawy, aby pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że w wydanym jej nowym dokumencie prawa jazdy stwierdzającym posiadanie przez nią uprawnień do kierowania pojazdami – a mianowicie, uprawnień pierwotnie oraz nowo uzyskanych – nowo nabyte uprawnienie kategorii A nie zostanie ograniczone (limitowane) okresem ważności prawa jazdy, poprzez wpisanie w tym dokumencie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A1, A2 i A do dnia 21 czerwca 2037 r, a więc do dnia ważności prawa jazdy wydanego na okres 15 lat.
Tym bardziej – co również nie jest bez znaczenia – że z dołączonego do wniosku orzeczenia lekarskiego, nr 77/1/2022, z dnia 21 stycznia 2022 r. o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że brak tych przeciwskazań jest bezwarunkowy, a mianowicie, że nie został ograniczony poprzez wyznaczenie terminu kolejnego badania lekarskiego. A to właśnie orzeczenie lekarskie o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, wobec jego treści oraz funkcji, o których trzeba wnioskować na podstawie 11 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 – 3 oraz ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia determinowanych tych orzeczeniem lekarskim warunków oraz możliwości wykonywania uprawnienia do kierowania pojazdami, to jest uprawnienia, którego posiadanie (wyłącznie) stwierdza dokument, o którym jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) wymienionej ustawy.
Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanej regulacji ustawy krajowej oraz dyrektywy unijnej za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A1, A2 i A do dnia 21 czerwca 2037 r, a więc do dnia ważności wydanego na okres 15 lat prawa jazdy, nie mógł uzasadniać § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, z którego wynika, że prawo jazdy wypełnia się w określony w tym przepisie sposób, w tym między innymi, poprzez dokonanie następującego wpisu: "data ważności uprawnienia – najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy [...]".
Zwłaszcza, gdy podkreślić – odwołując się w tej mierze również do art. 13 ust. 5 pkt 6 ustawy o kierujących pojazdami – że z przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy upoważniającego do wydania wymienionego rozporządzenia, ani też z zawartych w ust. 2 art. 20 wytycznych treściowych nie wynika, aby do zakresu spraw przekazanych do uregulowania tym rozporządzeniem należało unormowanie zagadnienia odnoszącego się do ważności uprawnienia do kierowania pojazdem oraz kompetencja do określania terminu ważności tego uprawnienia.
Przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, w odniesieniu do przedmiotowego zakresu udzielonej nim delegacji stanowi bowiem, że Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowe czynności organów i innych jednostek z tym związane oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. W odniesieniu zaś do wytycznych treściowych, z ust. 2 art. 20 tej ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się odpowiednio: 1) obowiązujące w tym zakresie przepisy Unii Europejskiej; 2) konieczność prawidłowego zabezpieczenia dokumentów przed podrobieniem lub przerobieniem; 3) konieczność zapewnienia sprawności procedur administracyjnych, w tym prowadzenia spraw w formie elektronicznej; 4) koszty produkcji i dystrybucji dokumentów oraz koszty rzeczowe i osobowe związane z ich wydaniem.
W tym też kontekście – co nie bez racji podnosi również strona (s. 17 – 128 skargi kasacyjnej) – nie sposób jest pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 92 konstytucji, który określa warunki konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy. W związku z tym, szczególnego rodzaju znaczenie posiada ten ich aspekt, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. np.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy i oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por. wyrok TK z dnia 16 lutego 1999 r., SK 11/98).
Co więcej, wobec istoty spornej w sprawie kwestii należy również podkreślić – albowiem jest to nie mniej istotne – że operując w załączniku I dyrektywy 2006/126/WE pojęciami "daty utraty ważności prawa jazdy" (pkt 4 lit. b), "daty pierwszego wydania każdej kategorii uprawnień" (pkt 10) oraz "daty ważności każdej kategorii" (pkt 11), prawodawca unijny nie utożsamia "daty ważności utraty prawa jazdy" z "datą ważności każdej kategorii", albowiem nie stanowi – bo nic takiego nie wynika z pkt 11 – że data ważności kategorii (uprawnienia) jest tożsama dacie utraty ważności prawa jazdy, a więc innymi słowy, że w rubryce dotyczącej daty ważności uprawnienia podlega wpisaniu data (utraty) ważności prawa jazdy. W wymienionym pkt 11 prawodawca unijny stanowi bowiem, że strona 2 prawa jazdy zawiera "datę ważności każdej kategorii; w każdym polu daty wpisuje się dwie cyfry w następującej kolejności: dzień. miesiąc. rok. (DD.MM.RR.)"
Inaczej więc, niż prawodawca krajowy na gruncie przywołanego powyżej przepisu § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, z którego wynika – co wymaga przypomnienia – że datą ważności uprawnienia jest najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub – co istotne – 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, co w odniesieniu do drugiej spośród wskazanych w tym przepisie sytuacji prowadzi do wniosku – potwierdzonego zaskarżonym działaniem organu administracji – że data ważności uprawnienia jest utożsamiana z datą utraty ważności prawa jazdy determinowaną wydawaniem tego dokumentu na okres 15 lat.
Przywołana regulacja krajowa nie koresponduje więc z regulacją unijną.
Wobec tego, że przepis § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, który stanowił podstawę kwestionowanego przez stronę wpisu dat ważności uprawnień kategorii A1, A2 i A w dokumencie prawa jazdy, z przedstawionych powyżej powodów należało uznać za niekorespondujący ze standardem konstytucyjnym oraz ze standardem unijnym, w konsekwencji dokonanej ad casum oceny o braku tej korespondencji należało odmówić zastosowania przywołanego przepisu prawa w rozpatrywanej sprawie, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (zob. w tej mierze np. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05) oraz w jej art. 91 ust. 3 (zob. np.: wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 1819/10; 1 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 295/11).
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.
Ocena odnośnie do braku zgodności z prawem kontrolowanego wyroku implikuje wniosek, że zaskarżona czynność Starosty Chrzanowskiego polegająca wpisaniu w dokumencie prawa jazdy wydanego stronie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A1, A2, A, do dnia 21 czerwca 2037 r., a więc do daty ważności dokumentu prawa jazdy, została podjęta z naruszeniem prawa materialnego.
Stwierdzając, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na wymienioną czynność Starosty Chrzanowskiego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w związku z czym należało ją uwzględnić oraz stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności polegającej na wpisaniu terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A1, A2, A w dokumencie prawa jazdy nr druku [...] (wydanym stronie w dniu 21 czerwca 2022 r.) do dnia 21 czerwca 2037 r.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.