II GSK 135/05

II GSK 135/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący sprawozdawca/
Edward Kierejczyk
Jacek Chlebny
Symbol z opisem
6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne
Zamówienia publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 135/06 - Postanowienie NSA z 2006-07-25
II SA/Ke 657/05 - Postanowienie WSA w Kielcach z 2005-09-16
III SA/Wa 622/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-01-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.), Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Edward Kierejczyk, Protokolant Małgorzata Suchocka, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 622/04 w sprawie ze skargi C. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zamówień publicznych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz strony skarżącej C. S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 622/04 w sprawie ze skargi C. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego – oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezes Agencji Rynku Rolnego pismem z dnia [...] listopada 2003 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy na wdrożenie zintegrowanego systemu finansowo-księgowego dla Agencji Rynku Rolnego obsługującego rozliczenia finansowe Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) przed ostatecznym rozstrzygnięciem przetargu na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.).
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] wyraził zgodę na zawarcie umowy na wdrożenie zintegrowanego systemu finansowo-księgowego dla Agencji Rynku Rolnego obsługującego rozliczenia finansowe Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, nie dopatrzył się bowiem w prowadzonym postępowaniu naruszeń, które wywarłyby wpływ na jego wynik.
Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Sektora Publicznego Pełnomocnika Zarządu "C." S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy orzeczonej decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu stwierdził, że spółka nie posiada legitymacji procesowej do występowania jako strona w postępowaniu toczącym się przez Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych, ponieważ jej interes prawny nie podlega konkretyzacji w tym postępowaniu administracyjnym.
W kolejnym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym obecnie od decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., wnioskodawca podniósł, że jego interes prawny wynika wprost z art. 51 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych. Decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. pozbawia bowiem wnioskodawcę prawa do zawarcia umowy, wynikającego z art. 51 powołanej ustawy, a zatem interes prawny polega na wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] utrzymującej w mocy sporną decyzję wyjaśnił, że udział wnioskodawcy w prowadzonym przez Agencję Rynku Rolnego postępowaniu o udzielenie omawianego zamówienia publicznego, prowadzonym w trybie z zachowaniem konkurencji, nie przesądza, iż służy mu przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 28, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego – art. 81 ust. 2 w związku z art. 64 pkt 5, art. 72 ust. 2 i art. 92b ustawy o zamówieniach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że ocena zaistnienia przesłanek uprawniających do wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu jest procedurą odrębną w stosunku do postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarówno decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r., jak i decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nie są wadliwe, bowiem zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych – w przypadku określonym w art. 64 pkt 5, przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, Prezes Urzędu może wyrazić zgodę na zawarcie umowy.
Zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych - w przypadku określonym w art. 64 pkt 5, przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu Prezes Urzędu może wyrazić zgodę na zawarcie umowy.
Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
O tym zaś, kto jest stroną postępowania administracyjnego decyduje bowiem ocena jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz możliwość nałożenia na niego określonych obowiązków rozstrzygnięciem podejmowanym przez organ administracji w ramach posiadanej kompetencji.
Ocena, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, dokonywana jest na podstawie przepisów prawa materialnego. Interes prawny winien wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. Skutki prawne decyzji z dnia [...] listopada 2003r. nie dotyczą konkretnego i aktualnego interesu prawnego skarżącego. Skarżący wskazuje na ewentualną i przyszłą sytuację wyboru jego oferty jako najkorzystniejszej, co w świetle stanu faktycznego sprawy przy braku podstaw do wykluczenia z udziału w postępowaniu oferenta, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą, nie znajduje uzasadnienia. Nie może być to więc zdarzenie przyszłe i niepewne, jakim jest możliwość zawarcia umowy przez stronę skarżącą.
Zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych Prezes Urzędu Zamówień Publicznych może na wniosek zamawiającego, wyrazić zgodę na zawarcie umowy w sprawie wykonania zamówienia publicznego udzielanego w trybie negocjacji z zachowaniem konkurencji, jeżeli zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia, której wcześniej nie można było przewidzieć (art. 64 pkt 5) przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. W takim przypadku decyzja administracyjna, jaką jest zgoda na zawarcie umowy, wyłącza możliwość merytorycznego rozpatrzenia protestu.
Interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia w tym względzie miał podmiot będący zamawiającym, udzielający konkretnego zamówienia. Stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezesem UZP w powyższym przypadku nie będzie strona skarżąca, bowiem nie doszło do wyboru jego oferty, z którym to wyborem dany wykonawca lub dostawca może uzyskać konkretne korzyści płynące z zawarcia umowy na zasadach określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, po skonkretyzowaniu ich w decyzji Prezesa UZP, działającego w granicach jego właściwości i kompetencji.
Prezes UZP dokonał analizy okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na wdrożenie zintegrowanego systemu finansowo-księgowego dla Agencji Rynku Rolnego obsługującego rozliczenia finansowe Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) i uznał, iż została spełniona przesłanka wymieniona w art. 81 ust. 2 ustawy uzasadniająca pozytywne załatwienie wniosku i wydanie decyzji.
Ocena, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu stanowi odrębną procedurę od postępowania odwoławczego i z tego względu ustalenia zapadające w trakcie tego postępowania nie mają wpływu na czynności podejmowane przez Prezesa UZP w zakresie jego kompetencji wynikających z art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych.
Decyzja administracyjna z dnia [...] listopada nie mogła zatem pozbawić skarżącego prawa do zawarcia umowy, wynikającego z art. 51 ustawy, ponieważ skarżący takim prawem się nie wykazał, co wynika ze stanu faktycznego sprawy.
W skardze kasacyjnej z dnia 4 marca 2005 r. "C." S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2005 r. oraz przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka powołując się na przesłankę wynikającą z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła, że wyrok ten:
1) narusza prawo materialne przez błędną wykładnię przepisu art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 z późniejszymi zmianami) oraz art. 81 ust. 2 w związku z art. 64 pkt 5, art. 72 ust. 2 i art. 92b ustawy o zamówieniach publicznych;
2) zawiera błędną wykładnię art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego;
3) nie uwzględnia postanowień art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka powołała się na treść art. 66 ust. 3 oraz art. 27b ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych. Ten ostatni przepis wskazuje na przypadki, w których unieważnia się postępowanie o zamówienie publiczne, przy czym ustawa nakazuje zamawiającemu stosowanie określonych ustawą procedur i nie pozwala na swobodne traktowanie przepisów.
Aby uwolnić się od obowiązku wyboru oferty jako najkorzystniejszej, gdy oferta ta spełnia wszelkie warunki określone ustawą i zaproszeniem do składania ofert, zamawiający musiałby ją odrzucić lub wykluczyć, lecz nie miał ku temu podstaw. Tylko w takim wypadku można by założyć ewentualność braku interesu prawnego po stronie skarżącego.
Zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu jest wyjątkiem od zasady. Zaskarżona decyzja Prezesa UZP dała Agencji Rynku Rolnego możliwość zawarcia umowy z pominięciem procedur odwoławczych i wprost pozbawia skarżącego możliwości zawarcia umowy.
Dlatego poglądy Sądu wyrażone w wyroku, o braku po stronie skarżącego interesu prawnego, są całkowicie sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy oraz obowiązującymi przepisami prawa. Całkowicie niezrozumiałe są również twierdzenia Sądu o braku podstaw do wykluczenia z udziału w postępowaniu C. S.A. z siedzibą w K. (którego oferta została uznana za najkorzystniejszą). Oferent ten winien zostać wykluczony z postępowania, ewentualnie jego oferta winna zostać odrzucona w toku postępowania, co jednoznacznie potwierdzają orzeczenia Zespołów Arbitrów oraz wyrok Sądu Okręgowego.
Sąd zaniechał rozważenia podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych w związku z art. 64 pkt 5, art. 72 ust. 2 i art. 92b ustawy o zamówieniach publicznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd w żaden sposób nie poruszył tej kwestii.
Ocena stanu faktycznego sprawy oraz podstaw wydania skarżonej decyzji sprowadziła się do oceny kwestii posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego w sprawie zaskarżenia decyzji Prezesa UZP i polegała na powieleniu fragmentów uzasadnień decyzji Prezesa UZP, bez koniecznego w tej sprawie zbadania meritum sprawy, mającego wpływ na ważność wydanych decyzji. Zarzuty skargi w tej kwestii nie zostały zbadane, choć z dokumentacji sprawy jednoznacznie wynika, iż jedyną przesłanką wydania decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] listopada 2003 r. była okoliczność wskazana przez zamawiającego w uzasadnieniu wniosku o wydanie decyzji, jakoby niezawarcie wspomnianej umowy wiązało się ze stratą finansową, jaką może ponieść Rzeczpospolita Polska w sytuacji konieczności zwrotu środków dofinansowania do budżetu Unii Europejskiej. Należy jednoznacznie stwierdzić, iż faktyczna podstawa wydania przez Prezesa UZP pozytywnej decyzji w sprawie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozpatrzeniem protestu, nie jest zgodna z ustawowymi przesłankami wydawania takich decyzji, wskazanymi w art. 64 pkt 5 ustawy o zamówieniach publicznych. Uprawnienie przyznane Prezesowi UZP ustawą o zamówieniach publicznych nie może stanowić podstawy do poprawiania kondycji administracji niepotrafiącej sprostać organizacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a konieczność zrealizowania zadania w określonym terminie nie stanowi uzasadnienia do zastosowania wyjątkowo korzystnej, dokonanej jednostkowo interpretacji przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy usankcjonuje faktyczny brak kontroli sądownictwa administracyjnego nad decyzjami Prezesa UZP. Prezes UZP będzie w stanie utrzymać każdą, nawet jaskrawie wadliwą decyzję w mocy. Uznanie, iż skarżący jest stroną w postępowaniu ma istotne znaczenie dla niego w świetle postanowień art. 7 i 8 k.p.a. Należy też dodać, iż aktualnie obowiązujące przepisy również umożliwiają wydanie przez Prezesa UZP zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu - problem jest więc aktualny. Zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sposób załatwienia sprawy przez Prezesa UZP z całą pewnością podważa zaufanie do organów Państwa. Prezes UZP nie dokonał żadnych czynności, które mogłyby doprowadzić do zrealizowania wyroków wydanych przez Zespoły Arbitrów i Sąd Okręgowy w Warszawie - co więcej, wydanie i zaniechanie uchylenia (ewentualnie stwierdzenia nieważności) decyzji z [...] listopada 2003r. skutecznie uniemożliwiło wykonanie tych wyroków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mylnie przyjął, iż po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego we wniesieniu odwołań i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustalenie to jest sprzeczne z art. 28 k.p.a.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji - wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32.
Mając na uwadze koncepcje doktryny dotyczące rozumienia pojęcia "interesu prawnego" oraz interpretacje art. 28 K.p.a. Sąd uznał, że należało stwierdzić, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, wskazany przepis nie wymaga nadto, by postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni.
Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl przepisów art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami tej skargi, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zarzut strony skarżącej naruszenia prawa materialnego, a konkretnie przepisu art. 81 ust. 2 w związku z art. 64 pkt 5 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, przez błędną jego wykładnię zasługiwał na wnikliwe rozważenie.
Z treści przepisu art. 81 ust. 1 ustawy wynika, że w przypadku wniesienia protestu, aż do jego ostatecznego rozstrzygnięcia nie wolno zawrzeć umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Przepis ten oznacza, iż zasadą postępowania w sprawie zamówienia publicznego prowadzonym przed Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych jest ochrona prawna interesów wszystkich podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu, w tym również wnoszącego protest w trybie art. 79 ustawy, który gwarantuje mu powstrzymanie się zamawiającego od zawarcia umowy o zamówienie publiczne z innym oferentem do czasu ostatecznego załatwienia protestu.
W postępowaniu dotyczącym rozpoznania protestu niewątpliwie bierze udział w charakterze strony podmiot wnoszący protest, jego interes prawny w tym postępowaniu jest niekwestionowany.
Natomiast wyjątkiem od zasady z art. 81 ust. 1 ustawy - oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcie protestu z zawarciem umowy jest przepis art. 81 ust. 2 ustawy, który pozwala Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych wyrazić zgodę na wniosek zamawiającego w przypadku określonym w art. 64 pkt 5 ustawy na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja z art. 81 ust. 2 w związku z art. 64 pkt 5 ustawy nie normuje odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie zamówienia publicznego, lecz stanowi ono jedynie postępowanie dodatkowe akcydentalne, które nie może być traktowane w oderwaniu od postępowania głównego w sprawie zamówienia publicznego, szczególnie w aspekcie interesu prawnego poszczególnych uczestników postępowania przetargowego nadzorowanego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
Trudno podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w przedmiotowym postępowaniu z art. 81 ust. 2 w związku z art. 64 pkt 5 ustawy podmiot wnoszący protest, który w tym konkretnym przypadku został dwukrotnie uwzględniony orzeczeniem Zespołu Arbitrów i Sądu Okręgowego w Warszawie, nie ma interesu prawnego w sprawie wydania decyzji o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem jego protestu w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Sąd I instancji rozważając to zagadnienie skoncentrował się na poszukiwaniu wyraźnego przepisu materialnoprawnego w ustawie o zamówieniach publicznych, z którego to interes ewidentnie by wynikał.
Ponieważ nie dopatrzył się w przepisie art. 81 ust. 2 ustawy ani w żadnym innym przepisie ustawy o zamówieniach publicznych takiej podstawy prawnomaterialnej do wywiedzenia tego interesu prawnego, dlatego przyznał rację organowi co do jego braku w tym konkretnym postępowaniu o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.
Jednakże gdyby dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 81 ust. 2 ustawy to zauważyłby, że istotnym elementem tego postępowania jest rozstrzygnięcie co do dalszego losu protestu, albowiem decyzja zapada w tej sprawie przed jego ostatecznym rozstrzygnięciem, czyli wyłącza ona możliwość skutecznego załatwienia protestu, co już wskazuje na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. u wnoszącego protest do udziału w postępowaniu z art. 81 ust. 2 ustawy.
Jest to niewątpliwie interes indywidualny, bezpośredni, konkretny i aktualny, czyli interes ten nie ma charakteru jedynie faktycznego, a jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Powoływane przez obie strony bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wykładni przepisu art. 28 k.p.a. dowodzi jedynie, że w niniejszej sprawie kryteria zastosowania tego przepisu w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej strony skarżącej zostały spełnione.
Zaskarżona decyzja Prezesa UZP faktycznie zakończyła postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, mimo że późniejsze uwzględnienie protestu przez Sąd Okręgowy w Warszawie otworzyło skarżącemu drogę do kontynuowania postępowania w sprawie przedmiotowego zamówienia i ewentualne dochodzenie prawa do zawarcia umowy przed sądem powszechnym (art. 51 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych).
Należy podkreślić, że mimo braku należytego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.), to wydaje się celowym zwrócenie uwagi Sądu I instancji, że nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy stanu faktycznego w tej sprawie, w szczególności w zakresie przebiegu postępowania w sprawie protestów skarżącego i wpływu tego postępowania na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, doprowadziło go do uproszczonej interpretacji przepisów prawa materialnego – art. 81 ust. 2 ustawy pod kątem interesu prawnego uczestnika postępowania wnoszącego protest.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje różnica przy określeniu interesu prawnego strony inicjującej postępowanie administracyjne wnoszącej o wydanie decyzji lub innego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, a przyznanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w udziale w tym postępowaniu jako uczestnika chroniącego swój interes prawny poprzez możliwość kwestionowania decyzji dla niego niekorzystnej, który w inny sposób nie może być zagwarantowany.
Niewątpliwie zaskarżona decyzja wywarła bezpośredni skutek w sferze praw skarżącej spółki, gdyż spowodowała bezskuteczność jej protestu, co oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja ta została wydana dotyczyło interesu prawnego skarżącej spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Przytoczone tezy z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno przez WSA, jak i strony w ich pismach procesowych, dotyczące definicji interesu prawnego w kontekście przedmiotowej sprawy prowadzą do wniosku, że strona skarżąca tak rozumianym interesem prawnym w świetle powołanego orzecznictwa w tej sprawie legitymowała się i dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien przede wszystkim dokonać oceny ustaleń faktycznych co do przebiegu dotychczasowego postępowania, uwzględniając również wyniki postępowania w sprawie rozpoznania protestów strony skarżącej, a następnie zastosować prawidłowo przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, w szczególności art. 81 ust. 2 w związku z art. 64 pkt 5 ustawy, dokonując pełnej wykładni tych przepisów, nie tylko językowej ale również funkcjonalnej i systemowej.
Przepisy te bowiem jako wyjątkowe, podważające istotę postępowania konkurencyjnego w sprawie zamówienia publicznego powinny być interpretowane ściśle z zachowaniem maksymalnej ochrony konkurencji, a przede wszystkim gwarantować stronom realną ochronę sądową zarówno przed błędami zamawiającego, jak i organu podejmującego zaskarżoną decyzję.
Nie można bowiem zapomnieć, że kontrola sądowoadministracyjna wszystkich rozstrzygnięć władczych organów administracji publicznej stanowi zasadę konstytucyjną wyrażoną w przepisie art. 184 Konstytucji RP.
Pozbawienie skarżącego prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym z art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych prowadziłoby wprost do wyłączenia takiej kontroli nad istotnymi decyzjami podważającymi w zasadzie sens prowadzenia przetargów w sprawie zamówień publicznych z zachowaniem konkurencji, a w szczególności ochrony prawnej konkurentów poprzez przyznanie im prawa składania protestów i sposobu ich rozpoznawania.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.