II GSK 1342/21

II GSK 1342/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1532/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-17
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189a par. 2 pkt 1, 189d,  art. 189f par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 13k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1532/20 w sprawie ze skargi R.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 maja 2020 r. nr BP.702.405.2020.1284.BEPO.1221 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R.D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia 28 maja 2020 r. na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 890 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z 2011 r.), art. 50 pkt 1 lit. j, pkt 3a, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 lutego 2020 r. nakładającą na R.D. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 15 września 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez skarżącego przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia RM z 2011 r. do Berlina z miejsca zamieszkania bez urządzenia viabox. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego nie prowadzi on działalności zajmującej się transportem drogowym, a pojazd, którym wykonał przejazd użyczył od kolegi w celu przewiezienia rzeczy osobistych. Skarżący wyjaśnił, że mimo podejmowanych prób podczas przejazdu do autostrady A4 nie miał możliwości zakupu urządzenia viabox ani zjazdu z autostrady i dlatego zakupił urządzenie viabox dopiero o godzinie 10:38, na stacjach paliw nie było bowiem potrzebnego mu urządzenia, a na autostradzie nie mógł już wykonać innego manewru i był zmuszony jechać około 8-9 km autostradą. Skarżący ponadto wskazał, że od momentu stwierdzenia naruszenia o godzinie 9:57 do momentu zakupu urządzenia upłynęło około 40 min., z czego około 20-25 min trwało zatrzymywanie się na kolejnych stacjach, a także uruchomienie urządzenia.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1532/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzje GITD z dnia 28 maja 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 14 lutego 2020 r. i umorzył postępowanie administracyjne.
Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest wyjaśniony w sposób dostateczny i bezsporny oraz podkreślił, że skarżący nie kwestionował naruszenia prawa będącego podstawą nałożenia na niego kary pieniężnej.
W ocenie Sądu organ naruszył prawo materialne poprzez przyjęcie, że do niniejszej sprawy nie ma zastosowania regulacja wynikająca z art. 189d w związku z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że przepisy szczególne odnoszące się do kary administracyjnej za brak opłaty elektronicznej nie regulują przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w żadnym zakresie przewidzianym w dyrektywach wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określonych w art 189d k.p.a., organ powinien więc wziąć pod uwagę z urzędu art. 189d k.p.a.
Zdaniem Sądu organ naruszył prawo materialne poprzez niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu okoliczność, iż skarżący niezwłocznie podjął działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, bowiem w trakcie przejazdu dokonał zakupu viabox, jak również zapewnił środki na koncie w ciągu 40 minut od wjazdu na drogę płatną oraz fakt, iż nie wykonywał przewozu zarobkowego, a jedynie jechał pożyczonym pojazdem po swoje rzeczy jest – w ocenie Sądu – kluczowa do zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 189d k.p.a. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują zarówno na dobrowolne podjęcie przez skarżącego działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, jak i na znikomość naruszenia prawa przez skarżącego.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że bezsporne okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
III.
Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie GITD wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 189a § 2 pkt 1, art. 189d k.p.a. oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie winny mieć zastosowanie przesłanki wymiaru kary określone w art. 189d k.p.a., podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić Sąd do wniosku, że skoro ustawodawca uregulował wysokość kary za naruszenie opłaty elektronicznej w sposób sztywny, to tym samym wykluczył możliwość ustalania jej w innej wysokości, stąd art. 189d k.p.a. określający przesłanki miarkowania kary, nie może być w sprawie stosowany bowiem oznaczałoby to odmowę zastosowania art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., który to przepis powinien być stosowany w pierwszej kolejności;
2) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się w błędnym zastosowaniu ww. przepisu na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy wbrew ocenie Sądu I instancji okoliczności popełnienia naruszenia w żadnym razie nie świadczą o znikomej wadze naruszenia, wobec czego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;
3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu i umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów pełnomocnik GITD przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej, po upływie którego skarżący ma prawo jedynie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Kontroli instancyjnej poddany został wyrok, którym Sąd I instancji w ślad za organem stwierdził, że skarżący w chwili wjazdu na drogę podlegającą opłacie elektronicznej nie posiadał urządzenia viabox i tym samym nie uiścił wymaganej przez art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. opłaty za przejazd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił jednak skargę na decyzję organu nakładającą na skarżącego karę pieniężną za to naruszenie na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 4 u.d.p. przyjmując, że ocena organu o braku możliwości zastosowania w tej sprawie przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. instytucji odstąpienia od wymierzenia kary była wadliwa, gdyż waga naruszenia była znikoma oraz że organ powinien był z urzędu wziąć pod uwagę art. 189d k.p.a.
Podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut zmierza do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do problemu prawnego dotyczącego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sprawach dotyczących kar pieniężnych nałożonych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19, II GSK 1090/19, II GSK 1092/19; z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20, II GSK 1386/19; z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 375/24). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny przyjęty w tych wyrokach, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w tego rodzaju sprawach nie ma zastosowania.
Z literalnego brzmienia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa, jak i zaprzestania naruszenia prawa. Należy podzielić pogląd, że zaprzestanie naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co prowadzi do wniosku, że ocena zaistnienia tej przesłanki nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, t. 5-6 komentarza do art. 189f k.p.a., w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022). Z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten nie ma zatem zastosowania do zachowania podmiotu polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (zob. A. Cebera, J.G. Firlus, t. 4 komentarza do art. 189f k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, WKP 2019). W przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu nie można bowiem mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Jednostkowy delikt popełnia się i nie można tego stanu naruszenia już cofnąć.
W niniejszej sprawie czyn, za który nałożono sporną karę pieniężną, tj. naruszenie sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., ma charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do stanu niezgodnego z prawem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19). W odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zatem zastosowania, ze względu na charakter popełnionego naruszenia. Nie ma bowiem możliwości usunięcia naruszenia po dokonaniu przejazdu bez odnotowania przy wjeździe na dany płatny odcinek drogi w urządzeniu służącym do poboru opłat tego przejazdu i pobrania opłaty. Wykonanie obowiązku po tym terminie nie stanowi usunięcia skutków tego naruszenia ani też zaprzestania naruszenia.
Oznacza to brak podstaw do stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdów po drodze podlegającej opłacie elektronicznej, określone nim przesłanki muszą się bowiem ziścić łącznie. W konsekwencji należy zatem uznać, że nieprawidłowy był pogląd Sądu, że zachodziła w niniejszej sprawie podstawa do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka zaprzestania naruszenia prawa nie została spełniona, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do tego zagadnienia (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Za zasadny uznał NSA również zarzut naruszenia art. 189d k.p.a. przez błędną wykładnię przez Sąd, że w sprawie powinny mieć zastosowanie określone w tym przepisie przesłanki wymiaru kary (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). NSA podziela wyrażany w doktrynie i w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje pewien zakres dyskrecjonalności organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej (por. np. wyroki NSA: z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1660/21; z 9 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 700/20; A. Wróbel, komentarz do art. 189d k.p.a., w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2023 r.; P. M. Przybysz, komentarz do art. 189d k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2023 r.). Przepis art. 189d k.p.a. nie może zatem mieć zastosowania w przypadkach, gdy przepis szczególny przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się karę w wysokości ściśle określonej w ustawie, a tak właśnie jest w niniejszej sprawie, przepis ustawowy stanowiący podstawę prawną w tej sprawie tj. art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art. 13k ust. 4 u.d.p. przewiduje bowiem karę w sztywno określonej wysokości.
W konsekwencji zasadnie zarzucono również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Wobec uznania przez NSA, z powodów wskazanych powyżej, że skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, wyrok ten podlegał uchyleniu. Ponieważ niesporny jest stan faktyczny w niniejszej sprawie zarówno co do popełnienia deliktu, jak i okoliczności jego popełnienia, co potwierdził także WSA w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że istota sprawa została dostatecznie wyjaśniona i orzekł również o oddaleniu tej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na kwotę 370 zł składa się uiszczony przez organ wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu za działanie w jego imieniu na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.