II GSK 1330/22

II GSK 1330/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
II SA/Op 55/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-04-26
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 55/22 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 16 grudnia 2021 r. nr 1601-IOA.48.22.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 55/22, po rozpoznaniu skargi A. O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 16 grudnia 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu z dnia 21 września 2021 r. oraz 2. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 17 marca 2021 r. około godz. 20:30, na drodze krajowej A4, MOP P., funkcjonariusze służby celno-skarbowej zatrzymali do kontroli drogowej J. A., który kierował zestawem pojazdów nr rej. [...], wykonując międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez A. O. Z protokołu kontroli wynika, że kierowca okazał wypis z licencji uprawniającej przedsiębiorcę do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, nr [...], wydanej przez GITD 12 listopada 2020 r., ważnej do dnia 6 maja 2023 r. Na polecenie kontrolerów o sporządzenie wydruku z tachografu kierowca oświadczył, że ma wyjętą kartę z tachografu, ponieważ zgodnie z jego wiedzą w Polsce nie musi jej używać. Z wykonanego wydruku wynika, że kartę wyjęto o godzinie 18:14. Po sczytaniu danych z karty kierowcy ustalono, że 17 marca 2021 r. nie były rejestrowane wskazania w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi. Kierowcę przesłuchano na okoliczność stwierdzonych naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.). Kierowca zeznał m.in., że został pouczony przez skarżącego, że w Niemczech należy rejestrować czas pracy, a w Polsce nie ma takiego obowiązku, stad kartę z tachografu wyciągnął po przekroczeniu granicy.
W piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. skarżący wskazał, że w firmie osobiście wykonuje zadania osoby zarządzającej, odbył wymagane szkolenia i posiada certyfikat kompetencji zawodowych. Wyjaśnił, że wylogowanie karty kierowcy nie było przez niego inspirowane, a zaistniała sytuacja jest złamaniem przez kierowcę obowiązujących w firmie zasad. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania właściciela firmy w celu uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Powołując się na art. 92b i art. 92c u.t.d., skarżący wniósł o umorzenie postępowania.
Decyzją z dnia 21 września 2021 r. Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8.000 zł, w związku z naruszeniami określonymi w zał. nr 3 do u.t.d. pod lp. 6.2.1 (niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi; kara 5.000 zł) oraz pod lp. 6.3.5 (niedopuszczalne wyjęcie wykresówki lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych; kara 3.000 zł).
Od powyższej decyzji A. O. wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy uznał za bezsporne zaistnienie stwierdzonych naruszeń oraz podzielił pogląd organu I instancji co do braku podstaw zastosowania art. 92b oraz art. 93c u.t.d. w przedmiotowej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję wniósł A. O.
W odpowiedzi na skargę DIAS w Opolu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. uchylił decyzje administracyjne obu instancji.
Sąd I instancji stwierdził, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem WSA, organy nie dokonały prawidłowych ustaleń co do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Sąd podkreślił, że wątpliwości nie budzi stan faktyczny ustalony w dniu kontroli drogowej, bowiem bezsporne i niekwestionowane przez skarżącego było wyjęcie przez kierowcę karty z tachografu podczas wykonywania na rzecz skarżącego międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, wskutek czego nie była rejestrowana aktywność kierowcy, prędkość pojazdu i przebyta droga.
WSA wskazał, że spór dotyczył wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Materialnoprawną podstawę ustalenia odpowiedzialności skarżącego stanowił art. 92 ust. 1 u.t.d. Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara nakładana jest niezależnie od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d.
WSA wskazał, że w treści art. 92b i art. 92c u.t.d. ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary i zwolnienia się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Sąd podzielił pogląd organów, że hipoteza art. 92b u.t.d. dotyczy wyłącznie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku kierowców. Naruszenia te zostały wymienione pod lp. 5 zał. nr 3 do ustawy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie kara pieniężna została nałożona za naruszenia wymienione pod lp. 6 zał. nr 3 do ustawy, w którym uregulowano kary za naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów. Stąd, w jego ocenie, przepis art. 92b u.t.d. nie obejmował stwierdzonych naruszeń i nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika również, aby wystąpiły przesłanki wyłączenia odpowiedzialności, określone w art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.t.d.
Dokonując oceny stanowiska organów w kwestii zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd I instancji uznał natomiast, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organy dopuściły się naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA podniósł, że stanowisko organów zmierzało do wykładni, zgodnie z którą dla wymierzenia kary wystarczający jest sam fakt stwierdzenia naruszenia, a możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności jest zależna od wystąpienia sytuacji wyjątkowych. Sąd zauważył jednak, że ustawodawca nie formułuje w ten sposób przesłanek zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, lecz uzależnia zwolnienie od braku wpływu na powstanie naruszenia lub sytuacji, w których naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Z treści omawianego przepisu wynika zaś jednoznacznie, że przewiduje on dwie przesłanki egzoneracyjne, a dla jego zastosowania niezbędne jest zaistnienie obu tych przesłanek łącznie. Tym samym w ocenie WSA, wskazanie przez organy na wyjątkowość sytuacji, na skutek której miałoby dojść do naruszenia, nie było błędem. Organy prawidłowo wyjaśniły, że chodzi o sytuację, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć. Niemniej uwzględnił, że dla dokonania oceny prawidłowości stosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest uprzednie ustalenie, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Sąd I instancji uznał, że należało dokonać również oceny co do tego, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej przeprowadzono w sposób prawidłowy, a w szczególności czy organy prawidłowo oceniły brak spełnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Sąd podkreślił, że organy dokonały analizy ustaleń faktycznych w zakresie zaistniałych naruszeń i przyporządkowania ich do przepisów regulujących odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy na podstawie protokołu z kontroli drogowej. Protokół ten niewątpliwie jest podstawowym dowodem w sprawie o stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. WSA podkreślił jednak, że odpowiedzialność z art. 92a u.t.d., mimo że dotyczy deliktu administracyjnego, nie ma charakteru bezwzględnego. Strona może uwolnić się od nałożenia kary i odpowiedzialności za naruszenie, na podstawie art. 92b oraz art. 92c u.t.d., pod warunkiem udowodnienia, że zaistniały określone w nich przesłanki. W celu wyczerpującego rozpoznania sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym co do przesłanek zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., organy powinny zatem w razie potrzeby sięgać także po inne dowody.
Zdaniem WSA, obowiązek wykazania przez stronę przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie zwalnia organów z przestrzegania standardów prowadzenia postępowania, w tym z zapewnienia stronie możliwości korzystania z praw i gwarancji proceduralnych oraz zapewnienia wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Sąd stwierdził, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. W konsekwencji, zaniechanie przez organ wyjaśnienia podnoszonych przez stronę okoliczności egzoneracyjnych uprawnia stwierdzenie, że organy nie zdołały w sposób przekonujący wykazać, iż rzeczywiście nie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organy z jednej strony wywodziły brak wykazania przez skarżącego spełnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., z drugiej zaś nie dokonały w tym zakresie oceny w kontekście poszczególnych, przedłożonych przez skarżącego dowodów z dokumentów i nie przeprowadziły wnioskowanego dowodu z przesłuchania strony, za pomocą których skarżący akcentował wystąpienie tych przesłanek.
Sąd zaakcentował, że skarżący konsekwentnie od 19 sierpnia 2021 r. powoływał się na okoliczności uzasadniające zwolnienie go z odpowiedzialności za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, wskazując, iż nie miał wpływu na powstanie naruszeń i powstały one na skutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Dowodził, że w ramach prowadzonej działalności przewozowej zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy, sprawuje nadzór nad pracą kierowców, a stwierdzone naruszenia są zawinione wyłącznie przez kierowcę, w stosunku do którego zostały wyciągnięte odpowiednie konsekwencje dyscyplinarne. Firma prowadzi bieżący nadzór nad czasem pracy kierowców oraz cykliczne szkolenia, a każdy kierowca jest odpowiednio poinformowany o obowiązkach i odpowiedzialności w zakresie przepisów transportowych. Zdaniem WSA, organy dokonując oceny na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie odniosły się do powyższych okoliczności i dowodów na ich potwierdzenie. Nie przeprowadziły też wnioskowanych dowodów z dokumentów i przesłuchania strony, lecz na podstawie ogólnych założeń dotyczących obiektywnego charakteru odpowiedzialności z art. 92a ust. 1 u.t.d. przyjęły brak spełnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność. W ocenie Sądu, skutkowało to naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, czy podnoszone okoliczności mogą stanowić okoliczności egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Sąd podzielił stanowisko strony o zignorowaniu przez organy wniosku o przeprowadzenie przesłuchania skarżącego (tj. właściciela firmy), któremu winien - towarzyszyć dowód z przesłuchania kierowcy, odnośnie do zarzutów, że podlegał wszelkim szkoleniom i znał zasady obowiązujące w firmie i transporcie drogowym, a któremu skarżący jako strona nie miał możliwości zadawania pytań w czasie przesłuchania po zatrzymaniu do kontroli i którego w toku sprawy, po zastrzeżeniach i wyjaśnieniach strony, nie przesłuchano. Przesłanki wymienione w art. 92b i art. 92c u.t.d. organy uznały za istotne w sprawie, jednak bez przeprowadzenia wnioskowanych dowodów i bez oceny ich istotności. Zdaniem Sądu, świadczy to o przedwczesności dokonanego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że sposób procedowania organów w przedmiotowej sprawie naruszał przepisy postępowania, bowiem organy nie przeprowadziły i nie oceniły dowodów oferowanych przez skarżącego, zakładając, że będą one nieprzydatne dla wykazania przesłanek egzoneracyjnych. Powyższe działanie nie tylko podważa ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., ale stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej. Jeśli bowiem strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, które miały podważyć poczynione ustalenia, to organ nie mógł a priori uznać, że wnioskowany środek dowodowy tych okoliczności nie wykaże. W związku z powyższym za usprawiedliwione Sąd uznał zarzuty wskazujące na naruszenie norm procesowych, gdyż w postępowaniu pominięto dowód, którego przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jednocześnie ocena dokonana na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie odnosiła się do wszystkich wskazanych przez skarżącego środków dowodowych. W ocenie WSA, organy naruszyły również art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi, jeżeli NSA uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji nie dokonał wystarczających ustaleń co do okoliczności uzasadniających uwolnienie Skarżącego od odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, co zdaniem Sądu I instancji spowodowało, że: "Nie wyjaśniono bowiem w sposób nie budzący wątpliwości czy podnoszone w toku postępowania okoliczności mogą stanowić okoliczności egzoneracyjne - wyłączające odpowiedzialność skarżącego - opisane w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy" tym samym Sąd I instancji zakwestionował nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej i konieczność prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w kierunku zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez przesłuchanie Skarżącego oraz kierowcy J. A., podczas gdy organy obu instancji w sposób dostateczny dokonały ustaleń i wyjaśniły okoliczności i rodzaj naruszenia a także kwestie faktyczne, jak i prawne uzasadniające brak okoliczności egzoneracyjnych - wyłączających odpowiedzialność skarżącego kary na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. natomiast okoliczności i dowody, na które powołał się strona nie były istotne dla rozstrzygnięcia, gdyż wykazywały przesłankę uwalniającą z art. 92b u.t.d., która z uwagi na rodzaj naruszeń nie może mieć w sprawie zastosowania, co pominął Sąd I instancji i miało to istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ocenę działań organów administracji publicznej przez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że powoływanie się przez Skarżącego na okoliczności dotyczące nadzoru nad przestrzeganiem czasu pracy kierowców może stanowić okoliczność uwalniającą, o której mowa w art. 92c ust .1 pkt 1 u.t.d., podczas gdy w stanie sprawy określone w załączniku nr 3: 5. Naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, naruszenia nie zostały stwierdzone w toku kontroli przewozu w dniu 17 marca 2021 r.
II. prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92b u.t.d. poprzez jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy DIAS w Opolu ustalił, że stwierdzone naruszenia określone są w załączniku nr 3 u.t.d. w Ip. 6.2.1 i 6.3.5, a zatem należą do grupy: 6. Naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów, w związku z czym art. 92b u.t.d. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a Sąd I instancji zarzucił organom pominięcie dokumentacji Skarżącego i brak dalszych ustaleń w zakresie okoliczności dotyczących naruszeń tak jakby stwierdzone w sprawie naruszenia dotyczyły naruszeń z rodzaju: 5. Naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wystąpienie przesłanek uwalniających określonych w art. 92b u.t.d. w sytuacji wystąpienia innych niż określone w tym przepisie naruszeń oznacza jednocześnie, że należy rozważyć zaistnienie okoliczności wyłączających nałożenie kary na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas gdy przesłanka wyłączająca z art. 92b u.t.d. nie dotyczyła rodzaju naruszeń ustalonych w toku kontroli; tym samym Sąd I instancji utożsamił przesłanki uwalniające z art. 92b z przesłankami z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., w sytuacji gdy nie występują w postępowaniu naruszenia, o których mowa w art. 92b u.t.d.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "[...] ustawodawca nie formułuje w ten sposób przesłanek zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, lecz uzależnia takie zwolnienie, od braku wpływu na powstanie naruszenia lub sytuacji, w których naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć" podczas gdy przepis wskazuje jednoznacznie - co również przyznał Sąd I instancji – że przewiduje on dwie przesłanki egzoneracyjne, a dla jego zastosowania niezbędne jest zaistnienie obydwu tych przesłanek łącznie.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości stan faktyczny ustalony w dniu kontroli drogowej dokonanej 17 marca 2021 r. Bezsporne jest to, że kierowca wyjął kartę z tachografu podczas wykonywania na rzecz skarżącego międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, wskutek czego nie była rejestrowana aktywność kierowcy, prędkość pojazdu i przebyta droga. Ponadto wbrew stanowisku skarżącego w I instancji nie budzi również wątpliwości Sądu, że sporny przewóz był wykonywany zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, co oznacza, że nie zaistniały podstawy do wyłączenia stosowania ustawy na podstawie jej art. 3 ust. 1.
Zasadniczy spór dotyczy natomiast kwestii wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie NSA, ma rację skarżący kasacyjnie organ, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji nie dokonał wystarczających ustaleń co do okoliczności uzasadniających uwolnienie Skarżącego od odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć".
Formułując zarzut niezastosowania tego przepisu, skarżący powołuje się na to, że wylogowanie karty kierowcy w trakcie realizacji przewozu nie było przez niego inspirowane, a zadanie przewozowe zostało zaplanowane z uwzględnieniem wszelkich obowiązujących przepisów. Zaistniała sytuacja jest ewidentnym złamaniem przez kierowcę obowiązujących w jego firmie zasad. W żadnym wypadku nie wyrażał zgody na zaistniałe zachowania kierowcy i z tego względu w stosunku do niego zostały wyciągnięte konsekwencje przewidziane w umowie o współpracy (umowa zlecenie) oraz w przepisach wewnętrznych.
W załączeniu do wyjaśnień skarżący przedstawił dowody na prowadzenie działalności transportowej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał również, że w firmie: obowiązują zasady planowania pracy dla kierowców na podstawie przepisów, obowiązuje regulamin regulujący właściwe zachowania kierowców, a każdy kierowca jest odpowiednio poinformowany o obowiązkach i odpowiedzialności w zakresie przepisów transportowych. Ponadto firma prowadzi bieżący nadzór nad czasem pracy kierowców oraz cykliczne szkolenia w zakresie czasu pracy, obsługi tachografów, stanu technicznego pojazdów, mocowania ładunków (pojazdów) oraz odpowiedzialności kierowców. Jednym z ważnych elementów organizacji i nadzoru jest organizacja szkoleń wewnętrznych dla pracowników. Ponadto zażądał przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania właściciela firmy w celu uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie.
Ponadto zaznaczył, że w stosunku do kierowcy zostały wyciągnięte odpowiednie konsekwencje dyscyplinarne (dowód: nagana - upomnienie pisemne). Kierowca zapoznał się bowiem ze wszystkimi zarządzeniami w zakresie dyscypliny oraz organizacji pracy. Jako potwierdzenie, że nie miał wpływu na powstałe naruszenie wskazał fakt, że kierowca był wielokrotnie szkolony i został zobowiązany do bezwzględnego przestrzegania obowiązujących przepisów transportowych, na co wskazuje załączona kopia oświadczenia kierowcy oraz inne dokumenty potwierdzające nadzór na czasem pracy kierowców i przestrzeganiem przez nich dyscypliny w tym zakresie.
Ponadto jako uzasadnienie dopełnienia wszystkich obowiązków będących po stronie przewoźnika skarżący wskazał przede wszystkim fakt: poinformowania kierowców o obowiązujących przepisach transportowych, bieżącego sprawdzania i nadzoru nad ich czasem pracy, wprowadzenia od dnia 2 stycznia 2021 r. regulaminu nagród i kar dotyczącego czasu pracy oraz przestrzegania innych przepisów prawa, posiadania przez kierowców odpowiednich szkoleń, cykliczne prowadzenie szkoleń z zakresu norm czasu pracy oraz wynagradzanie kierowców zgodnie z przepisami i brak uzależnienia wynagrodzenia od przejechanych kilometrów, ilości przewiezionych ładunków czy też terminowości dostaw.
Oceniając zasadność tych argumentów należy podkreślić, że stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. A zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnienie wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie (zob.np. wyrok NSA z 3 marca 2023 r., II GSK 1474/19), art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji m.in. spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania przedsiębiorca skutecznie nie obalił. Art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Przy interpretacji i stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 istotne znaczenie mają opracowane przez Komisję Europejską wytyczne - Prawo socjalne w transporcie drogowym, odnoszące się do przedmiotu poszczególnych jego regulacji, w tym do kwestii rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez cyfrowe tachografy w przypadku kierowców wykonujących kursy z częstymi przystankami lub kursy z kilkoma miejscami rozładunku (wytyczna nr 4), nakazu przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub w strefie przygranicznej (wytyczna nr 3) oraz wyjątkowego odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego (wytyczna nr 1). W wytycznej nr 1 Komisji Europejskiej podkreślono, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 został wprowadzony m.in. dlatego, by umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono przykładowo poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu - akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia. Ponadto Komisja Europejska potwierdziła powinność kierowcy co do odręcznego wskazania charakteru odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie wykazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92c ust. 1 u.t.d. zwalniające skarżącego od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajne, niespodziewane, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie nie wykazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które pozwoliłyby skarżącemu przeciwdziałać wadliwemu rejestrowaniu przebiegu przejazdu.
Skoro kierowca pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznał, iż został pouczony przez A. O., że w Niemczech należy rejestrować czas pracy, a w Polsce nie ma takiego obowiązku i dodał, że z tego względu kartę z tachografu wyciągnął po przekroczeniu granicy z Polską i dalej poruszał się bez aktywnej karty, to nawet przyjmując za wiarygodne wyjaśnienia przedsiębiorcy, że była to samowola kierowcy i nie inspirował go do ww. działań, to nie ma wątpliwości, że nadzór i szkolenia przeprowadzone przez przedsiębiorcę nie były skuteczne. W tym zakresie przedsiębiorca nie wykazał, że odpowiednio zadbał o weryfikację wiedzy kierowcy dotyczącą obowiązków w zakresie rejestracji czasu pracy kierowców i, co za tym idzie, faktycznej zdolności intelektualnej kierowcy do wykonywania tego zawodu. Przeprowadzone szkolenia muszą być efektywne, co jest niezwykle istotne, bowiem kierowca ma w praktyce stosować wiedzę przekazywaną podczas szkolenia, w celu zapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał odmiennie niż Sąd I instancji, że przeprowadzenie przesłuchania przedsiębiorcy - właściciela firmy jako świadka oraz ponowne przesłuchanie kierowcy w zakresie stwierdzonego naruszenia w celu wykazania, że działanie kierowcy było samowolne i bez inspiracji firmy nie było środkiem dowodowym, który mógłby przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyłączenia odpowiedzialności skarżącego. Brak odpowiedniego nadzoru nad pracownikami wynikał bowiem również z okoliczności, że skarżący jedynie następczo ukarał kierowcę naganą - upomnieniem pisemnym. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17 oraz wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., II GSK 1303/19). Samo powołanie się przez przedsiębiorcę na przeprowadzone szkolenia i na to, że kierowca powinien mieć odpowiednią wiedzę z zakresu transportu drogowego oraz na to, że skarżący nie miał wpływu na naruszenia, a kierowca działał samowolnie, bez jakiejkolwiek wiedzy skarżącego, a także został ukarany karą porządkową, jest niewystarczające do uznania, że powstałe naruszenia nie mogły być racjonalnie przewidziane przez niego jako przedsiębiorcę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie brak jest podstaw do stwierdzenia przez WSA, że organy w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Niepodzielenie argumentacji skarżącego nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił przyczyny, dla których nie zastosował art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w stosunku do skarżącego.
Należy ponownie podkreślić, że okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Nawet zatem wskazanie przez przedsiębiorcę w niniejszej sprawie samowolnego działania kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18, wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., II GSK 947/22).
Zasadność powyższych zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, a także oddalenia skargi A. O. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy oraz specyfikę jej stanu faktycznego.