II GSK 133/22

II GSK 133/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6176 Komornicy i syndycy upadłości
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1440/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-03
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 10,  art. 16 § 1, art. 18 § 1, art. 57a, art. 90 § 1, art. 106 § 3,  art. 133 § 1,  art. 134 § 1 i 2, art. 135,  art. 151, art. 174 pkt  2, art. 182 § 2, art. 183 § 2 pkt 4, 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 8 § 1, art. 10 § 1,  art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs (4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 121
art. 11 ust. 1 pkt 1-7, art. 12 ust. 1 i ust. 4, art. 19 ust. 1 pkt 4, lub 2), art. 20 ust. 1 pkt 2 i 4-6,  art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 179
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny- Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1440/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 stycznia 2021 r. nr DWOiP-IV6340.285.2020 w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1440/21 oddalił skargę M. B. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej: Minister, MS) z 27 stycznia 2021 r. w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 13 sierpnia 2020 r. Minister powołał J. C. (dalej: Uczestniczka) na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. po J. G. odmówił powołania na to stanowisko: Skarżącemu, W. R., K. S., W. N., M. W., I. K.i K. K..
Minister podkreślił, że wszyscy wnioskujący spełniali warunki formalne, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 121 z późn. zm.; dalej: u.k.s.); wszyscy ukończyli studia prawnicze z bardzo dobrymi, dobrymi plus bądź dobrymi ocenami, troje z nich ukończyło studia podyplomowe. Egzamin komorniczy zdali wszyscy wnioskujący, za wyjątkiem Skarżącego, który zdał egzamin prokuratorski z oceną dobrą, a decyzją Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z [...] marca 2008 r. został powołany na stanowisko asesora komorniczego. Kandydaci - Uczestniczka i K. S. zostały powołane na stanowisko zastępcy komornika decyzjami z [...] lutego 2008 r., W. R. decyzją z [...] czerwca 2014 r., M. W. decyzją z [...] lipca 2014 r., I. K. i K. K. decyzjami z [...] czerwca 2015r., a W. N. decyzją z [...] maja 2016 r. Najdłuższym, dwunastoletnim stażem legitymowali się Uczestniczka, K. S. i Skarżący, sześcioletnim – W. R. i M. W., pięcioletnim – I. K. i K. K., a czteroletnim – W. N.. Za wyjątkiem M. W. wszyscy kandydaci pełnili obowiązki zastępcy komornika sądowego: W. R. 7 dni, K. S. 165 dni, W. N. 271 dni, Skarżący 61 dni, I. K. 114 dni, K. K. 303 dni, Uczestniczka 195 dni.
Minister uznał, że największe doświadczenie w samodzielnym prowadzeniu kancelarii komorniczej zdobyli Uczestniczka, K. S. i Skarżący. Organ podniósł, że Skarżący sprawował funkcję komornika od 18 lipca 2013 r. do 14 stycznia 2019 r.; zrezygnował ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. i wygasło jego powołanie. Natomiast Uczestniczka posiada dwudziestosiedmioletni, a K. S. siedemnastoletni staż pracy w kancelariach komorniczych.
Minister podał, że samorząd komorniczy rekomendował Uczestniczkę na stanowisko komornika sądowego, wskazując na jej najdłuższy staż pracy oraz przedstawienie spójnej koncepcji prowadzenia kancelarii, dającej rękojmię prawidłowego, skutecznego i etycznego wykonywania zawodu. Zaznaczył, że Uczestniczka oraz K. S. jako jedyne z grona wnioskodawców poznały specyfikę rewiru w G., ponieważ tam odbywały staż na stanowisku asesora komorniczego. Ponadto Uczestniczka była związana z rewirem przy Sądzie Rejonowym w G. już od 1993r., a od listopada 2013 r. pracowała na stanowisku asesora komorniczego w kancelarii komorniczej w tym rewirze. O stopień wyższe oceny ze studiów i egzaminu komorniczego nie mogły przeważyć nad o dziesięć lat dłuższym doświadczeniem Uczestniczki oraz pełnieniem większej liczby zastępstw.
Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił Skarżący, zarzucając jej obrazę art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) polegającą na przeprowadzeniu bez jego obecności istotnej czynności wysłuchania przez Radę Izby Komorniczej w G. (dalej: RIK) i wydanie w ten sposób opinii, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowód sporządzonej z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. opinii RIK, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ doświadczenia skarżącego na stanowisku komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., przyjęcie, że skarżący nie dokonał archiwizacji akt komorniczych i z tego powodu zdyskwalifikowanie go w postępowaniu oraz potratowanie jako przeszkody w powołaniu skarżącego na stanowisko komornika faktu złożenia wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w W.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374; dalej: ustawa o COVID-19).
Sąd ten oddalił wspomnianą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).
Wyjaśnił WSA, że decyzja Ministra o powołaniu na stanowisko komornika, podejmowana na podstawie art. 11 i 12 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: u.k.s.), jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organowi przysługuje pewna swoboda co do określenia konsekwencji prawnych ustalonych faktów, a jej granice wytyczają określone w ww. przepisach prawa materialnego przesłanki oraz reguły procesowe normujące czynności postępowania administracyjnego. Szczególne znaczenie w tego rodzaju rozstrzygnięciach mają zasady ogólne postępowania administracyjnego, które odnoszą się także do materialnych aspektów wydawanej decyzji, jak wymienione w art. 8 § 1 k.p.a. zasady równości, proporcjonalności i bezstronności.
W ocenie WSA wszyscy kandydaci na wolne stanowisko komornika sądowego w kontrolowanym postępowaniu spełniali unormowane w art. 11 u.k.s. warunki formalne. W takiej sytuacji rozstrzygająca powinna być ocena tych przesłanek ustawowych, które mogą być spełnione w różnym stopniu przez poszczególnych kandydatów. Przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 6, 9, 10 u.k.s. dotyczące konieczności legitymowania się dyplomem studiów prawniczych, egzaminem komorniczym (ewentualnie innym egzaminem prawniczym, o którym mowa w art. 11 ust. 3 u.k.s.) oraz stażem pracy mogą być spełnione na różnym poziomie. Na wolne stanowisko komornika powinien być wskazany ten spośród kandydatów, który spełnia je w najwyższym stopniu.
Sąd I instancji stwierdził, że z obowiązku oceny ustawowych przesłanek Minister wywiązał się należycie, gdyż w zaskarżonej decyzji wykazano, dlaczego Uczestniczka okazała się najlepszym kandydatem: zdała egzamin komorniczy na ocenę dobrą, posiadała aż dwudziestosiedmioletni staż pracy w kancelariach komorniczych, od 2008 r., czyli najdłużej spośród kandydatów, pełniła bez przerwy obowiązki asesora, od dłuższego czasu w rewirze – w G.; najdłużej też zastępowała komornika i uzyskała pozytywną opinię samorządu komorniczego. Pozostałe osoby biorące udział w postępowaniu nie mogły wylegitymować się tak bogatym i skoncentrowanym na rewirze w G. doświadczeniem zawodowym, co odnosiło się także do Skarżącego. Mimo że wykonywał przez ponad pięć lat zawód komornika, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie czyniła go lepszym kandydatem. Zdaniem WSA, wykonywanie uprzednio zawodu nie stanowiło o obowiązku organu wskazania danego kandydata na wolne stanowisko komornika. Kandydatura takiego kandydata podlegała ocenie na podstawie takich samych dla wszystkich stron postępowania kryteriów.
Zdaniem WSA, Minister w sposób przekonujący, w ramach swobody decyzyjnej, bez uszczerbku dla reguł normujących to postępowanie: art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a., wykazał, że to Uczestniczka, mimo że nie wykonywała wcześniej samodzielnie zawodu komornika, była najlepszym kandydatem. Skarżący nie legitymował się znajomością rewiru w G. ani pozytywną opinią samorządu. Nie posiadał także nawet zbliżonego do Uczestniczki stażu pracy w kancelarii komorniczej, nie tylko pod względem długości, ale też zróżnicowania. Uczestniczka pracowała na różnych stanowiskach, wszechstronnie poznając zawód komornika i specyfikę prowadzenia kancelarii. Z opinii RIK wynikało, że przedstawiła klarowną i przekonującą co do skuteczności koncepcję wykonywania zawodu.
Nieskuteczny okazał się zarzut nieprawidłowości organu przy uzyskaniu opinii RIK, w szczególności by doszło do naruszenia art. 75 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 lub art. 10 § 1 k.p.a. W świetle art. 12 ust. 1 u.k.s. opinia RIK, chociaż nie jest dla podejmującego decyzję organu wiążąca, stanowi obligatoryjny akt współdziałania organów. Do jej wydania nie jest jednak konieczne wysłuchanie stron postępowania. Dlatego zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu okazał się nieuzasadniony. Skarżący miał zapewniony dostęp do postępowania, był informowany o poszczególnych jego etapach. Sąd nie dopatrzył się naruszenia, które stanowiłoby podstawę wznowienia postępowania ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd I instancji nie zgodził się ze Skarżącym, że jego doświadczenie zostało przez organ zignorowane. W zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 107 § 3 k.p.a., wymieniono przekonująco motywy, którymi kierowano się przy jej wydaniu. Omówiono także kwestię doświadczenia Skarżącego w kontekście tego samego przymiotu Uczestniczki i ocena ta nie wykraczała poza przysługującą organowi swobodę decyzyjną.
Nie podzielił też zarzutów skargi, by przyczyną wyboru innej niż Skarżący osoby było uchybienie w wykonywaniu przez Skarżącego zawodu, dotyczące archiwizacji akt komorniczych, czy też złożenie wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w W.
Skarżący, nie zgadzając się z ww. orzeczeniem, złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie wyroku w całości, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił nieważność postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 16 § 1 p.p.s.a. polegającą na niewłaściwej obsadzie składu Sądu I instancji orzekającego w przedmiotowej sprawie.
Ponadto, biorąc pod uwagę sposób procedowania, tj. wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, Skarżący wniósł również o rozważenie wyczerpania dyspozycji określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez obrazę art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającą na nieuwzględnieniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, ograniczając się jedynie do uwzględnienia argumentacji przeprowadzonej przez Ministra Sprawiedliwości - co sanuje zarzucane w skardze następujące uchybienia:
1) obrazę art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegającą na przeprowadzeniu bez obecności Skarżącego, z perspektywy wydanej ostatecznej decyzji istotnej czynności, wysłuchania Skarżącego przez RIK i wydaniu w dniu 5 marca 2020 r., opinii przez wymienionego uczestnika postępowania;
2) obrazę art 75 § 1 k.p.a., poprzez dopuszczenie, jako dowodu w przedmiotowym postępowaniu, opinii Rady Izby Komorniczej z dnia 5 marca 2020 r., która została przeprowadzona z obrazą art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., a także oparcie się na przedmiotowym dowodzie;
3) obrazę art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ doświadczenia Skarżącego na stanowisku komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., a w kontekście złożonych przez Ministra Sprawiedliwości wyjaśnień i złożonej przez Skarżącego trypliki – wręcz za obrazę art. 8 § 1 k.p.a.;
2. obrazę art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sposób nie mieszczący się w dyspozycji wskazanego przepisu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Obecni na rozprawie przed NSA Skarżący osobiście oraz pełnomocnik Ministra podtrzymali dotąd zajmowane stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Skarżącego na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 27 stycznia 2021 r. w przedmiocie powołania Uczestniczki na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. po J. G. i odmowy powołania na ww. stanowisko m.in. Skarżącego.
Zaskarżając orzeczenie Skarżący podniósł między innymi zarzut nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 4 oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W przypadku pierwszej powołanej przesłanki nieważności, Skarżący powiązał ją z naruszeniem art. 16 § 1 p.p.s.a. wobec niewłaściwej obsady składu Sądu I instancji orzekającego w kontrolowanej sprawie. Przewodniczącą składu orzekającego i jednocześnie referentem w sprawie była sędzia WSA (wówczas) Joanna Wegner, powołana na to stanowisko przez Prezydenta RP na wniosek nieprawidłowo ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa. Kasator odwołał się do uchwały połączonych trzech Izb Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r., w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego zaakceptowanej wyrokiem NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK2142/18. Podnosił, że ww. Sędzia była ekspertem Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach i wielokrotnie popierała stanowisko rządowe, a jako sędzia wydawała wyroki zgodne z linią i poglądami władzy wykonawczej, co zdaniem Skarżącego budziło uzasadnione obawy co do jej bezstronności.
Przepis art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, a przepis 16 § 1 p.p.s.a. zaś, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Należy zauważyć, że uczestnictwo w składzie sądu osoby nieuprawnionej oznacza przykładowo: uczestnictwo osoby niepełniącej funkcji sędziego, uczestnictwo w składzie orzekającym sędziego z innego sądu, poza przypadkami przewidzianymi ustawowo. Osobą nieuprawnioną jest w szczególności osoba, która zgodnie z przepisami ustawy nie ma uprawnień do orzekania w danym sądzie administracyjnym. Uprawnienia do orzekania w składach konkretnego sądu administracyjnego wynikają z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub delegacji do orzekania w określonym sądzie (por. postanowienia NSA z: 6 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 375/25 i powołane w nim orzecznictwo, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze regulacje ustrojowe sądownictwa administracyjnego, osobą nieuprawnioną jest osoba niebędąca sędzią, a więc ten, kto nie posiada kwalifikacji sędziowskich i nie został powołany na stanowisko sędziego sądu administracyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, dalej: p.u.s.a.) lub ten, kto wprawdzie posiada kwalifikacje sędziowskie, jednak nie został powołany na stanowisko sędziego, a także osoba, która zgodnie z ustawą nie ma uprawnień do orzekania w danym sądzie administracyjnym. Uprawnienia do orzekania w składach danego sądu administracyjnego wynikają z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub delegacji do orzekania w określonym sądzie. Przez akt powołania osoba staje się sędzią, czyli jest uprawniona do orzekania. Akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego – osoba powołana przez Prezydenta RP jest uprawniona do orzekania w określonym sądzie.
Zgodnie z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP na czas nieoznaczony. Tę normę konstytucyjną w sądownictwie administracyjnym realizuje art. 5 ust. 1 p.u.s.a., z którego wynika, że sędziów sądów administracyjnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Akt powołania sędziego stanowi konstytucyjną i ustawową kompetencję Prezydenta. Powoływanie sędziów przez Prezydenta RP jest jego rozstrzygnięciem dyskrecjonalnym, mieszczącym się w zakresie jego osobistej prerogatywy. Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w przepisach prawa nie oznacza uprawnienia do powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego.
W ramach kompetencji Prezydenta RP z art. 179 Konstytucji RP mieści się uprawnienie do odmowy uwzględnienia wniosku KRS. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu co do tego, że prawo odmowy powołania sędziego powinno być rezultatem wykonywania przez Prezydenta zadań, jakie postawiła przed nim Konstytucja, a więc czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, stania na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Jak podniesiono Prezydent RP ma prawo odmowy uwzględnienia wysuniętych przez KRS wniosków, jeżeli sprzeciwiłaby się one wartościom, na straży których postawiła go Konstytucja (vide: wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, Paweł Sarnecki [w:] "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", pod red. L. Garlickiego, pkt 10 do art. 126).
Należy zauważyć, że Sędzia Joanna Wegner została powołana na stanowisko sędziego postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że jest osobą nieuprawnioną, a skład orzekający nie był prawidłowo obsadzony.
Podnosząc z kolei wątpliwości co do bezstronności Sędzi Joanny Wegner, Skarżący nie określił podstawy prawnej tego żądania, jak i nie wykazał wpływu podnoszonych okoliczności na mającą wystąpić bezstronność ww. Sędzi w kontrolowanej sprawie i czy zgłaszane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnoszone okoliczności nie mieściły się wśród przesłanek określonych w art. 18 § 1 p.p.s.a., których naruszenie decydowałoby o nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2627/17).
Co do drugiej zgłaszanej podstawy nieważności postępowania opartej na art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawienia Skarżącego możności obrony swoich praw, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że i ten zarzut jest niezasadny.
W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym przesłanki nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie możności ochrony swych praw, NSA wskazuje, że pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., obejmuje sytuacje, gdy strona, z powodu wadliwych czynności procesowych sądu i (lub) strony przeciwnej, nie mogła brać i nie brała udziału nie tylko w toku całego postępowania, ale także w jego istotnej części. Analizując w realiach konkretnej sprawy przesłankę nieważności postępowania należy każdorazowo ustalić, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na prawo strony do działania w postępowaniu, w końcu ocenić, czy pomimo zaistnienia tych okoliczności strona mogła bronić swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji kumulatywnego spełnienia wszystkich tych przesłanek przyjąć należy, że strona została pozbawiona możności działania (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2010 r., sygn. II GSK 865/10).
W przypadku postępowania przed sądem administracyjnym inicjowane jest ono skargą, której odpis z urzędu doręcza się stronom przeciwnym. Podobnie jest w przypadku odpowiedzi organu na złożoną skargę. Ona również doręczana jest stronom. Dokładnie taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Skarżącemu doręczono odpis odpowiedzi na skargę (zob. zpo, k – 38 akt sąd.). Zresztą Skarżący zajął stanowisko także co do odpowiedzi na skargę w piśmie z 19 lipca 2021 r.
W dniu 1 lipca 2021 r. (k. 25 akt sąd.) wydano zarządzenie kierujące sprawę, wobec braku możliwości rozpoznania jej na rozprawie na odległość z bezpośrednim użyciem przekazu obrazu i dźwięku, na posiedzenie niejawne.
Nie można także pominąć regulacji art. 134 § 1 p.p.s.a., według której sąd zobowiązany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Konkretnych i precyzyjnych zarzutów - poza wyjątkiem z art. 57a p.p.s.a. - skarżący w zasadzie formułować nie musi, podobnie jak pozostali uczestnicy postępowania. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, a uwzględnienie skargi dotyczyć może wszelkich aktów i czynności wydanych w granicach rozpatrywanej sprawy, a więc również tych, które nie zostały skargą wprost objęte (art. 135 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka także na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego i nie prowadzi, z niewielkim wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a., własnego postępowania dowodowego, co czyni wręcz znikomym - w stosunku na przykład do procesu cywilnego czy karnego - zakres czynności podejmowanych na rozprawie.
Ponadto p.p.s.a. dopuszcza możliwość wyrokowania na posiedzeniu niejawnym, jako wyjątek od zasady wyrokowania po przeprowadzeniu rozprawy, na mocy art. 133 § 1 zd. 1 zd. drugie p.p.s.a. Obejmuje ona unormowane w art. 119 p.p.s.a. przypadki orzekania w trybie uproszczonym oraz sytuacje uregulowane w przepisach odrębnych, np. art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o COVID-19.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku wyznaczenia posiedzenia niejawnego wystarczającą gwarancją zachowania prawa do wysłuchania jest możliwość ustosunkowania się na piśmie wobec stanowiska zawartego w obligatoryjnej odpowiedzi na skargę, ewentualnie dalszych wzajemnie kierowanych pism stron. Zatem okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza automatycznie, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw, w tym poprzez replikę względem nowej, istotnej dla sprawy argumentacji strony przeciwnej. Rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić, gdyż dopiero wówczas Sąd powinien przystąpić do wyrokowania w sprawie.
Standard jawności będzie zachowany, gdy chociaż w jednej instancji sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu jawnym. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odbyło się w trybie jawnym.
Wobec powyższego racjonalny jest wniosek, że w stanie niespodziewanej epidemii i wywołanej nią skali zagrożenia, zapewnienie nieprzerwanej pracy sądu wymagało wprowadzenia mechanizmów pozwalających na rozpoznawanie spraw nie tylko bez udziału stron, ale też z minimalnym zaangażowaniem pracowników sekretariatów sądowych. O tym, że sprawy są rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych (poza wiadomościami w mediach) informowano także na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Mimo wyjątkowych trudności, sądom wojewódzkim udało się zapewnić stronom niezbędne z perspektywy rzetelnego procesu gwarancje, w tym do rozpoznawania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Dodać należy, że wszystkie wyroki wydane na posiedzeniach niejawnych podlegały doręczeniu wraz ze stosownym pouczeniem, o ile było wymagane.
Należy wskazać, że kierowanie spraw na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o COVID-19 było powszechnie stosowane względem wszystkich spraw zawisłych przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak technicznych możliwości zdalnego orzekania (potrzebny był czas na zorganizowanie tego procesu). Dopiero od września 2021 r. sprawy były rozpoznawane na "rozprawie zdalnej". Dlatego, wynikająca z art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie nie jest wartością absolutną i samą w sobie. Doznaje ograniczeń, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Taki właśnie charakter miał art. 15zzs⁴ ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2604/21).
Wyjaśnić także należy, że uregulowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego odnoszące się do postępowania niejawnego zarówno w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (uproszczone), jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w przypadku zrzeczenia się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.) nie przewidują zawiadamiania o terminie posiedzenia niejawnego, tym samym nie było również uzasadnienia dla zawiadamiania strony o terminie takiego posiedzenia w trybie ustawy o COVID-19, która również takiego obowiązku nie przewidywała.
Kluczowe w sprawie było natomiast to, czy strona miała zapewniony standard obrony swoich praw w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niewątpliwe jest to, że Skarżącemu doręczono odpowiedź na skargę, jakiej udzielił Minister. W reakcji na to, strona wyraziła stanowisko. W dalszym postępowaniu sądowym Strona nie zgłosiła zarzutów, których nie mogła podnosić wcześniej. Uwzględniając zaś przedmiot postępowania w sprawie, zwłaszcza zaś fakt, że ocenie mogą w niej podlegać wyłącznie te okoliczności, dowody i twierdzenia, jakie zostały podniesione przed organem, fakt odbycia posiedzenia niejawnego a nie rozprawy zdalnej, której w tamtym czasie przeprowadzić z powodów technicznych Sąd I instancji nie mógł, nie stanowiło naruszenia prawa do sądu, a Skarżący miał i wykorzystał możliwość obrony swoich praw.
Naczelny Sąd Administracyjny wykonując obowiązek nałożony na niego w art. 183 § 1 zd. pierwsze in fine p.p.s.a. stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi również żadna z pozostałych okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., którą miałby obowiązek uwzględnić z urzędu.
Dlatego rozpoznał skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami, które Skarżący sformułował w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że nie chodzi o każde naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać indyferentny dla wyniku sprawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na autorze skargi kasacyjnej.
Jednocześnie należy zauważyć, że zarzuty te są powtórzeniem zarzutów zgłoszonych w skardze do WSA, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który odnosi się do etapu postępowania przed WSA. Zarzut ten, zgłoszony w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. (pkt 1. ppkt 1), 2),3) petitum skargi kasacyjnej), należy uznać za nieuzasadniony. W ramach tych zarzutów Skarżący kwestionuje dokonanie przez organ wadliwych ustaleń stanu faktycznego związanych z wydaniem opinii przez Radę Izby Komorniczej (ppkt 1) i 2) oraz pominięcie jego doświadczenia zawodowego na stanowisku Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. (ppkt 3), co doprowadziło WSA do błędnego oddalenia skargi (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Należy wyjaśnić, że według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).
Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że w orzecznictwie NSA słusznie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z: 15 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2335/21), do czego zmierzał Skarżący w skardze kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut akceptacji przez WSA naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., wskutek oparcia decyzji na istotnym dowodzie – opinii RIK, wydanej na posiedzeniu bez wezwania Skarżącego i tym samym braku wysłuchania jego na posiedzeniu Rady w dniu 5 marca 2020r., podczas którego wydano sporną opinię, a tym samym uwzględnienie dowodu wydanego z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. (jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem).
Co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., regulującego, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, Skarżący ten zarzut odnosi do nieuczestniczenia w posiedzeniu RIK, kiedy opiniowano jego kandydaturę w związku z ubieganiem się o stanowisko komornika sądowego w kontrolowanym postępowaniu. Przede wszystkim Skarżący nie wskazał podstaw nakazujących RIK obowiązkowe wysłuchanie przed wydaniem opinii, co miałoby znaczenie, zwłaszcza że RIK twierdziła, że podjęto próbę powiadomienia Skarżącego o terminie wysłuchania. Nie określił też Skarżący podstaw twierdzenia, że dowód z opinii RIK ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy na tle innych dowodów. Nie dostrzega natomiast Skarżący, że zgodnie z art. 12 ust. 1 zd. drugie u.k.s. rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Omawiana opinia nie jest także wydawana w trybie współdziałania określonego w art. 106 § 1 k.p.a. Według art. 12 ust. 4 zd. drugie u.k.s. brak opinii rady izby komorniczej (która powinna być wydana w terminie 21 dni od daty przesłania radzie odpisów wniosków z załącznikami) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu. Jak wynika z treści art. 12 ust. 1 i ust. 4 u.k.s. Minister ma obowiązek przesłać odpis wniosku wraz z załącznikami do RIK w celu wydania opinii, ale brak opinii samorządu nie wstrzymuje toku postępowania konkursowego przed Ministrem. Z przepisów tych wynika, że opinia samorządu jest jednym z dowodów podlegających ocenie organu na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie można zgodzić się ze Skarżącym, aby opinia RIK miała szczególny walor dowodowy w porównaniu z innymi dowodami.
Należy wyjaśnić, że przepisy u.k.s. nie regulują trybu wydawania omawianych opinii, przy czym Rada z pewnością dysponuje materiałami przedstawionymi przez kandydata, skoro Minister ma obowiązek je przesłać Radzie (art. 12 ust. 4 u.k.s.), co w niniejszej sprawie wystąpiło.
Co do materiału dowodowego dotyczącego Skarżącego, należy zauważyć, że RIK w Gdańsku nadzorowała działalność Skarżącego w związku z tym, że Skarżący do 14 stycznia 2019 r. był komornikiem sądowym przez Sądzie Rejonowym w G. (por. np.: art. 188 ust. 5, art. 193 u.k.s.). Ponadto w okresie między styczniem 2019 r. a marcem 2020 r., kiedy było omawiane posiedzenie RIK, Skarżący dwukrotnie uczestniczył w innych konkursach na stanowisko komornika sądowego i w ich trakcie został wysłuchany przez RIK (jak wynikało z opinii RIK z 5 marca 2020 r.).
Równocześnie Skarżący brał aktywny udział w całym postępowaniu konkursowym. Należy podkreślić, że Kasator zajął stanowisko odnośnie do opinii RIK w piśmie z 22 kwietnia 2020 r. Skarżący był informowany o poszczególnych etapach postępowania i miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, zajęcia stanowiska, z czego korzystał.
Dlatego też nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ, a następnie niedostrzeżenia tego uchybienia przez Sąd I instancji. Nie wystąpiły więc podstawy, których dotyczy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W świetle powyższego nie było też podstaw do twierdzenia, że opinia RIK została wydana z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. i nie powinna być dowodem. Została wydana w trybie określonym przez art. 12 ust. 1 i 4 u.k.s., a Skarżący nie podnosił, aby zawierała treści, które RIK uzyskała sprzecznie z prawem.
Dlatego zarzuty zgłoszone w pkt 1.ppkt 1) i 2) należało potraktować jako nieuzasadnione.
Również za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut z pkt 1.ppkt 3) skargi kasacyjnej – naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 8 § 1 k.p.a. Skarżący nie dostrzegł, że w myśl art. 24 ust. 1 u.k.s. w przypadku: 1) odwołania komornika z zajmowanego stanowiska z przyczyn, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 4, lub 2) wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika z mocy prawa z przyczyn, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2 i 4-6 (jak było w przypadku Skarżącego) - osoba może zostać ponownie powołana na stanowisko komornika, jeżeli spełnia wymogi określone w art. 11 ust. 1 pkt 1-7. Zatem, jak słusznie podnosili WSA oraz Minister - doświadczenie Skarżącego na stanowisku Komornika Sądu Rejonowego nie może samo w sobie wyłączać całościowej oceny kandydatów, nie posiadających doświadczenia na stanowisku komornika sądowego, a ubiegających się o to samo stanowisko komornika sądowego co Skarżący.
Wobec powyższego zasadne było stanowisko WSA oddalające skargę Skarżącego. Przy tym wymaga zauważenia, że Skarżący nie powiązał naruszenia art. 151 p.p.s.a., który ma charakter przepisu wynikowego z naruszeniem innych przepisów, co jest wymagane przy prawidłowym konstruowaniu zarzutu naruszenia tego przepisu.
Z powyższych względów skargę kasacyjną Skarżącego, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.