II GSK 133/06

II GSK 133/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Kierejczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Grabowski
Tadeusz Cysek
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Jan Grabowski Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 26 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. Spółki Akcyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1358/05 w sprawie ze skargi T. P. Spółki Akcyjnej na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 30 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaakceptowania kalkulacji oraz umorzenia postępowania w sprawie eksploatacji sieci telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2003 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o wydanie decyzji w sprawie zaakceptowania kalkulacji i zaakceptowania lub ustalenia wysokości dopłaty z tytułu deficytu ponoszonego w związku z budową i eksploatacją linii łączących udostępnione abonentom przez T. P. zakończenia sieci z urządzeniami sieci telekomunikacyjnej innego operatora, wykonującymi komutację za okres od dnia 1 października do 31 grudnia 2003 r. Dopłatę z tytułu deficytu określiła na 2,41 gr/minutę netto wg "Kalkulacji dopłaty z tytułu deficytu na sieci dostępowej w T. P.", sporządzonej na podstawie opracowanej metodologii dla tej kalkulacji.
Prezes URTiP decyzją z dnia 21 stycznia 2005 r., wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 1070) i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 199, poz. 1945), odmówił zaakceptowania tej kalkulacji i w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Głównym powodem odmowy zaakceptowania kalkulacji wysokości kosztów połączeń było jej sporządzenie w oparciu o faktyczny przychód w I półroczu 2003 r. i planowany w II półroczu 2003 r., podczas gdy wg art. 8 ust. 2 wymienionej ustawy przychody i koszty podlegające ujawnieniu w kalkulacji winny przyjmować wartości rzeczywiście uzyskane, a nie – planowane czy szacowane. Oprócz tego w motywach decyzji znalazły się zastrzeżenia do założeń przyjętych w kalkulacji, dotyczące np. posługiwania się jednorodną opłatą abonencką w wysokości 35 zł miesięcznie przy wyliczaniu przychodów z opłat abonamentowych różniących się w zależności od ofert TP, błędnego przyjęcia kryterium analizy lokalnej pętli abonenckiej z podziałem abonentów na cztery grupy i założenia, że deficytowość powstawała wyłącznie na liniach abonenckich zlokalizowanych na terenach wiejskich. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w pozostałej części, tj. dotyczącej zaakceptowania lub ustalenia wysokości powyższej dopłaty, uzasadniono brakiem możliwości jej obliczenia przed zaakceptowaniem kalkulacji stosownie do § 13 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w sprawie chodzi o rozliczenie okresu od dnia 1 października do dnia 31 grudnia 2003 r., wskutek czego wniosek skarżącej dotyczący zaakceptowania kalkulacji i zaakceptowania lub ustalenia wysokości dopłaty mógł być złożony dopiero po rozliczeniu tego okresu, a nie przed jego upływem. W decyzji z dnia 30 maja 2005 r. utrzymującej w mocy tę decyzję, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes URTiP posłużył się argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu.
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r. WSA w Warszawie uchylił obie decyzje Prezesa URTiP w części umarzającej postępowanie o zaakceptowanie lub ustalenie wysokości powyższej dopłaty za okres od dnia 1 października do dnia 31 grudnia 2003 r., oddalił skargę w pozostałej części i zasądził na rzecz skarżącej 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd w obszernych wywodach przypomniał dorobek orzecznictwa i doktryny nt. warunków, jakie muszą być spełnione przy umarzaniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego i uwzględnił w tej części skargę dodając, że wskutek niezaakceptowania kalkulacji, wniosek dotyczący zaakceptowania lub ustalenia dopłaty powinien być oddalony. Sąd zgodził się natomiast z zarzutami Prezesa URTiP dotyczącymi błędów popełnionych przez skarżącą przy sporządzaniu kalkulacji dopłaty i przejął do uzasadnienia wyroku motywy zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i art. 64 § 2 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 8 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 22 maja 2003 r. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania polegało na stwierdzeniu w uzasadnieniu wyroku, że Prezes URTiP zamiast umorzenia postępowania powinien oddalić wniosek skarżącej w części dotyczącej ustalenia lub zaakceptowania należnej jej dopłaty, gdyż w ten sposób doszło do niedopuszczalnego zdecydowania o rozstrzygnięciu sprawy rozpoznawanej przez organ administracji publicznej. Ponadto wbrew art. 64 § 2 k.p.a. Prezes URTiP nie wezwał skarżącej do uzupełnienia jej wniosku w terminie siedmiu dni po uznaniu, że kalkulacja stanowiąca element tego wniosku była nieprawidłowa. Do błędnej wykładni art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. doszło natomiast wskutek pominięcia jego subsydiarnego charakteru wobec art. 8 ust. 1. Skoro ust. 1 tego artykułu przyznaje prawo żądania określonej w nim dopłaty, a ust. 2 precyzuje jedynie sposób jej ustalania, to – mimo zgodności z treścią tego przepisu – żądanie przeprowadzenia odrębnej kalkulacji dla każdej z 10 milionów linii abonenckiej pociągałoby za sobą poniesienie przez skarżącą kosztów przekraczających wysokość możliwej do uzyskania dopłaty i uniemożliwia w konsekwencji zastosowanie art. 8 ust. 1. W motywach wyroku WSA sam przyznał, że "TP posiadająca pełną wiedzę na temat funkcjonowania własnej infrastruktury telekomunikacyjnej nie jest jednak w stanie zgodnie z przepisami prawa dokonać kalkulacji i wskazać faktyczną wysokość dopłaty". W dodatku po wejściu w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. nie istniała możliwość zastosowania jego przepisów przy czasochłonnym sporządzaniu kalkulacji dopłaty. W tej sytuacji skarżąca uwzględniła unormowania zawarte w art. 59 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 zew zm.) i w załączniku Nr IV do Dyrektywy 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników. Załącznik ten w części A stanowi, że kalkulacja ma się opierać na kosztach, jakie można przypisać m.in. do określonych użytkowników końcowych lub grup użytkowników końcowych, których można obsługiwać jedynie ze stratą lub na warunkach kosztowych niemieszczących się w normalnych standardach cenowych. Biorąc to pod uwagę, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. należy interpretować w ten sposób, że dopuszczalne jest w kalkulacji stanowiącej podstawę wniosku o dopłaty przyjęcie wyliczeń kosztów i przychodów generowanych przez określone grupy użytkowników końcowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wg art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przewidzianą w zdaniu drugim § 1 tego artykułu możliwość przytaczania przez strony nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. jako naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawsze należy odnosić do wcześniej już sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Przypomniane unormowania wyznaczają dla NSA dopuszczalny zakres kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji.
W ocenie NSA w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy. Przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 174 pkt 2, ponieważ obejmuje także naruszenie prawa materialnego i naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie przepisy postępowania zostały naruszone w zaskarżonym wyroku. Przedstawiono jedynie opisowo, że WSA wprawdzie zasadnie uchylił obie decyzje Prezesa URTiP w części umarzającej postępowanie o zaakceptowanie lub ustalenie wysokości dopłaty, ale naruszył prawo stwierdzając, że w tej części wniosek skarżącej powinien być oddalony. Otóż tam, gdzie sąd administracyjny uchyla orzeczenie organu administracji publicznej, obowiązany jest wskazać, na czym polegało stwierdzone naruszenie prawa wpływające na wynik sprawy. Tak właśnie postąpił WSA wskazując, że w istniejącym stanie faktycznym sprawy z dnia wydania zaskarżonej decyzji Prezes URTiP powinien był w omawianej tu części wniosek skarżącej oddalić, a nie – jak to uczynił – postępowanie umorzyć. W razie zmiany stanu faktycznego w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Prezesa URTiP, np. wskutek cofnięcia wniosku skarżącej, trzeba będzie wydać decyzję o umorzeniu postępowania.
Art. 64 k.p.a. wymaga od organu administracji publicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, gdy nie wskazano w nim adresu przy braku możliwości jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1) albo jeżeli wezwanie do usunięcia w terminie siedmiu dni braków w postaci niespełnienia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa okazało się nieskuteczne (§ 2). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usuwaniu braków formalnych wynikających z konkretnych przepisów i nie może być wykorzystywane do merytorycznej oceny samego wniosku strony i jego załączników (np. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 i z dnia 30 września 1999 r. I SAB 89/99, niepublikowany). W rozpoznawanej sprawie WSA trafnie przyjął, że nie doszło do naruszenia tego przepisu przez Prezesa URTiP, gdyż nie chodziło w niej o braki formalne wniosku skarżącej z dnia 23 grudnia 2003 r., lecz o jego merytoryczne wady zaistniałe przy sporządzaniu kalkulacji i wyliczaniu dopłaty z tytułu powyższego deficytu.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. nie jest także zasadny. Wg niego deficyt, o którym mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy "oblicza się jako sumę ujemnych różnic między uzyskanymi w danym roku obrotowym z każdej lokalnej pętli abonenckiej przychodami z opłat instalacyjnych, abonamentowych oraz za połączenia telefoniczne, z uwzględnieniem salda rozliczeń z tytułu połączeń międzyoperatorskich, a poniesionymi w tym roku kosztami wytworzenia usług w każdej z tych lokalnych pętli abonenckich". Nie ulega wątpliwości, że w świetle tego unormowania rozliczenie dopłaty z tytułu deficytu za czwarty kwartał 2003 r. nie było możliwe przed dniem 1 stycznia 2004 r., gdyż dopiero po upływie rozliczanego okresu można było zestawić uzyskane przychody i poniesione koszty obliczane z każdej pętli abonenckiej. Z nieznanych powodów skarżąca tego podstawowego wymogu nie spełniła, ograniczając kalkulację i wyliczając dopłatę z tytułu deficytu za rozliczony okres w oparciu o szacunki, a nie o faktyczne kwoty przychodów i kosztów, które przy składaniu wniosku z dnia 23 grudnia 2003 r. nie były jeszcze znane. W dodatku skarżąca niekonsekwentnie kwestionuje możliwość dokonania tego rozliczenia z uwzględnieniem każdej pętli abonenckiej, łącząc ten zarzut ze spóźnionym wydaniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 199, poz. 1945) i koniecznością ograniczenia się do regulacji zawartej w art. 59 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.). Wymienione rozporządzenie weszło w życie z dniem 9 grudnia 2003 r., tj. przed upływem rozliczonego okresu, podobnie jak obowiązujące od 30 grudnia 2003 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie prowadzenia rachunkowości regulacyjnej i sposobów kalkulacji kosztów przez operatora telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej (Dz.U. Nr 213, poz. 2087 ze zm.) wydane na podstawie art. 59 tej ustawy. Skarżąca nie zestawiała więc swoich zarzutów z tymi rozporządzeniami, które należy uwzględniać przy opracowaniu kalkulacji i wyliczeniu dopłaty z tytułu deficytu. Również przytoczony w skardze kasacyjnej fragment części A załącznika Nr IV do Dyrektywy 2002/22/WE pomija konieczność uwzględniania przy kalkulacji, kosztów zapewnienia określonej sieci i usług, wygenerowanych przychodów oraz wszelkich geograficznych uśrednień cen nałożonych przez Państwa Członkowskie, a także dokonywania jej oddzielnie w celu uniknięcia podwójnego liczenia wszelkich bezpośrednich i pośrednich korzyści i kosztów.
Jak wcześniej odnotowano, przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku WSA posłużono się fragmentami motywów decyzji Prezesa URTiP. W rezultacie doszło do zniekształcenia dokonanej w decyzji oceny przy nadaniu jej charakteru oceny WSA zamieszczonej w pierwszym zdaniu na s. 18 ("Należy uznać, iż TP posiadająca pełną wiedzę na temat funkcjonowania własnej infrastruktury telekomunikacyjnej nie jest jednak w stanie zgodnie z przepisami prawa dokonać kalkulacji i wskazać faktyczną wysokość dopłaty"). Z uzasadnienia decyzji Prezesa URTiP z dnia 30 maja 2005 r. na s. 5 wynika natomiast, że nie może on zamiast TP samodzielnie dokonać kalkulacji "dla 10 milionów obiektów kosztowych", w sytuacji gdy skarżąca "posiadając pełną wiedzę na temat funkcjonowania własnej infrastruktury telekomunikacyjnej, wskazuje na utrudnienia uniemożliwiające jej dokonanie poprawnej kalkulacji". W rezultacie ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wpłynął na wynik sprawy.
Z powyższych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Prawomocny charakter decyzji Prezesa URTiP odmawiającej zaakceptowania błędnie sporządzonej kalkulacji dotyczącej wysokości i sposobu ustalenia dopłaty z tytułu poniesionego deficytu, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 22 maja 2003 r., nie stanowi przeszkody do ponownego jej sporządzenia w sposób odpowiadający powyższym wymogom. Ponadto okoliczności, w jakich sporządzono tę kalkulację, nie mogły stanowić dowodu dla później sformułowanego i nieprzekonująco uzasadnionego poglądu skarżącej o niewykonalności art. 8 ust. 2 tej ustawy, nakazującego obliczanie deficytu z każdej lokalnej pętli abonenckiej. Wreszcie zarzut o przekroczeniu w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. granic upoważnienia określonego w art. 81 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, zgłoszony dopiero na rozprawie przed NSA, był wskazaniem nowej podstawy kasacyjnej, a nie nowym jej uzasadnieniem w rozumieniu art. 183 § 1 zd. drugiego p.p.s.a. i nie podlegał ocenie przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.