II GSK 1317/20

II GSK 1317/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2612/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-13
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 9, art. 145 § 1 pkt 7, art. 154
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 54
art. 18 ust. 10
Ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 121
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 41 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2612/19 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 października 2019 r. nr BP.504.380.2019.1235.BD2.8235 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2612/19, po rozpoznaniu skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 października 2019 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywny bez zezwolenia, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, instruowanie strony o tym, że właściwym do podważenia ostatecznej decyzji organu trybem jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowiłoby w istocie rzeczy świadczenie prawnej, która to pomoc nie mieści się w zakresie obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., a ponadto oznaczałaby ingerencję w zakres żądania strony, które ograniczone było do stwierdzenia nieważności decyzji bądź jej uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a.;
2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny naruszenia obowiązku informacyjnego organu, o którym mowa w art. 9 k.p.a., że strona była reprezentowana w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, który winien mieć wiedzę w zakresie okoliczności prawnych, w tym w zakresie trybów oraz możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wobec czego obowiązek informacyjny organu ograniczał się wobec strony działającej przez adwokata do okoliczności faktycznych, które w sprawie niniejszej były pełnomocnikowi znane.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 października 2019 r., uznał, że nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a to dlatego że skarżący – wbrew unormowaniu art. 9 zdanie pierwsze k.p.a. – nie został należycie pouczony co do właściwego trybu podważenia decyzji z 14 sierpnia 2015 r.
Zdaniem WSA w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., które miało ewidentny wpływ na wynik sprawy, a wyrażającego się w tym, że w reakcji na wniosek strony, w którym zawarto roszczenia alternatywne: o stwierdzenie nieważności lub o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wezwano wprawdzie skarżącego do jego sprecyzowania, jednak zaniechano udzielenia należytego pouczenia. WSA nakazał również organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy pouczyć stronę o przysługujących jej w związku z wyrokiem TSUE roszczeniach procesowych i zapytać czy ta zechce z trybu wznowienia postępowania skorzystać. Jeżeli tak, przeprowadzi stosowne postępowanie w tym kierunku, przyjmując że w tego rodzaju sytuacji procesowej stosować należy podstawę z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.
Organ zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. podkreślał, że instruowanie strony o tym, że właściwym do podważenia ostatecznej decyzji organu trybem jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowiłoby w istocie rzeczy świadczenie pomocy prawnej, która to pomoc nie mieści się w zakresie obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., a ponadto strona była reprezentowana w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, który winien mieć wiedzę w zakresie okoliczności [pic] prawnych, w tym w zakresie trybów oraz możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wobec czego obowiązek informacyjny organu ograniczał się wobec strony działającej przez adwokata do okoliczności faktycznych, które w sprawie niniejszej były pełnomocnikowi znane.
Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej trzeba w punkcie wyjścia podnieść, że w ocenie NSA - co do zasady – obowiązek, o którym mowa w art. 9 k.p.a. – szczególnie w przypadku strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy mamy jednak do czynienia ze specyficzną sytuacją prawno-procesową.
W związku z wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17 w dniu 19 kwietnia 2019 r. S. W. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dwoma żądaniami, skonstruowanymi alternatywnie: o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 sierpnia 2015 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz ewentualnie o uchylenie wspomnianej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.
Według NSA mimo, iż strona była reprezentowana w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, to trzeba jednak podnieść, że w dacie złożenia przez stronę wniosku, w kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa bądź do art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowania podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE.
W tym kontekście należy zauważyć, iż co prawda w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz wypowiedziach niektórych przedstawicieli doktryny pojawił się pogląd, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. należy rozumieć także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 4.05.2021 r., VI SA/Wa 155/21, LEX nr 3313302 oraz Górski Marcin, Glosa do wyroku TS z dnia 6 października 2015 r., C-69/14: LEX/el. 2016). Mimo to, w nauce prawa zwracano również uwagę, że w razie wykrycia naruszenia prawa wspólnotowego, by dostosować tę decyzję do wymogów prawa wspólnotowego, polski organ administracyjny może skorzystać z instytucji przywidzianych w art. 154 i 155 k.p.a. (zob. Taborowski Maciej, Glosa do wyroku TS z dnia 13 stycznia 2004 r., C-453/00, LEX/el. 2009; P. Przybysz, Komentarz do art. 145 Kpa (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, teza 18), albo jeżeliby ostateczną decyzję sprzeczną z prawem unijnym uznać za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa można zastanawiać się nad zastosowaniem trybu stwierdzenia nieważności decyzji (A. Kastelik-Smaza, 4.3.2. Wznowienie postępowania administracyjnego [w:] Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a ochrona praw jednostki, Warszawa 2010).
Wątpliwości w tym zakresie usunął dopiero ustawodawca, wprowadzając art. 18 ust. 1-11 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54 – dalej jako ustawa zamieniająca).
Stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy zamieniającej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą:
1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo
2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia - w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t. z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Jak przy tym stanowi ustęp 3 cytowanego wyżej przepisu, w sytuacji określonej w ust. 1, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołany wyżej przepis reguluje specjalny tryb dotyczący wznowienia postępowania w przypadku zakończonych postępowań, na których wpływ miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane w sprawie C-127/17. Tryb ten dotyczy wzruszania ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie określonym w art. 18 ust. 1 powołanej wyżej regulacji.
W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9".
Prawodawca zatem zdecydował, że postępowania wszczęte na podstawie rozdziału 13 k.p.a. pt. "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania. Trudno zatem uznać, iż pełnomocnik strony popełnił błąd składając omawiany wniosek.
W tej sytuacji prawidłowe pouczenie strony (także działającej przez profesjonalnego pełnomocnika) o konieczności uruchomienia właściwego zdaniem organu trybu postępowania, prowadzi do naruszenia obowiązku informacyjnego organu, o którym mowa w art. 9 k.p.a. NSA prezentuje zatem stanowisko, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175; zob. też wyrok NSA z 8.12.2021 r., I GSK 1027/21, LEX nr 3331399).
Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo NSA zapadłe na gruncie art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, tj. przepisu stanowiącego w systemie prawa podatkowego odpowiednik art. 9 k.p.a. Podkreśla się, że całość regulacji wynikającej z art. 121 § 1 i 2 o.p. należy rozumieć w ten sposób, iż zasada informowania, w kontekście zasady zaufania do organów podatkowych, obliguje organy do wyjaśnienia i uwzględnienia okoliczności korzystnych dla strony, w tym do skorzystania z możliwości uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jeżeli strona spełnia nie tylko warunki formalne, ale także warunki materialnoprawne. Jeżeli organ nie wypełnił swoich obowiązków wynikających z art. 121 o.p., to nie może w konsekwencji z tego faktu wywodzić negatywnych skutków dla strony (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2019 r. II FSK 3460/18, LEX nr 2653622; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 2672/17, LEX nr 2527667; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 541/16, LEX nr 2469160; zob. też wyrok NSA z 8.12.2021 r., I GSK 1027/21, LEX nr 3331399).
Za nieuzasadnione należy też uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z 9 k.p.a. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie.
Omawiane zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw także w odniesieniu do art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; Lex nr 590810, dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 412/12, Lex nr 1374780). Zatem, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
Natomiast w związku ze zmianą stanu prawnego (w stosunku do stanu obowiązującego w dniu wydawania wyroku przez Sąd I instancji), organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody, a zwłaszcza konsekwencje prawne art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9".
Organ zwróci również uwagę, że celem regulacji ustawy zmieniającej z dnia 18 grudnia 2020 r. – jak wynika to z uzasadnienia jej projektu (druk nr 719 Sejmu IX kadencji) – jest wprowadzenie zmian zmierzających do usunięcia lub modyfikacji niezgodnych z prawem unijnym przepisów krajowych oraz, co nie mniej istotne, usunięcia skutków ich stosowania w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C – 127/17. W wyroku tym Trybunał orzekł, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE. Ze stanowiska TSUE wynika, że art. 7 wymienionej dyrektywy, jako wyjątek od ustanowionej w jej art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów powinien podlegać wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych, co ma z kolei tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I tej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi. Z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter, sytuacje te stanowią bowiem ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną w art. 3 tej dyrektywy.
Ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw zmierza więc do pełnego wdrożenia wyroku TSUE w sprawie C – 127/17 poprzez zapewnienie zgodności krajowego ustawodawstwa z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE – co oznacza zapewnienie możliwości poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t po drogach publicznych w Polsce bez konieczności uzyskiwania zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego – oraz, co istotne, poprzez wprowadzenie rozwiązań ukierunkowanych na usunięcie skutków stosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem unijnym.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).