II GSK 1310/12

II GSK 1310/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Bosakirska /przewodniczący/
Stanisław Gronowski
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2118/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-01-31
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c), art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1-2, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 672
art. 52 ust. 1
Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art. 11 ust. 1, ust. 2a, art. 15 ust. 2, art. 26, art. 26b
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. M. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2118/11 w sprawie ze skarg K. P. M. S.A. w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; nr [...]; w przedmiocie koncesji na poszukiwanie złóż rud miedzi 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o odmowie udzielenia koncesji K. P. M. S.A. w L.; 3. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o udzieleniu koncesji Ś. K. G. M. Sp. z o.o. w L.; 4. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz K. P. M. S.A. w L. kwotę 3760 (trzy tysiące siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2118/11 w połączonych sprawach, oddalił skargi K. P. M. S.A. w L. (dalej: K.) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] udzielającą Ś.-K. K. G. M. sp. z o.o. w L. (dalej: K.) koncesji na poszukiwanie złoża rud miedziowo-polimetalicznych oraz na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmawiającą udzielenia K. koncesji na poszukiwanie złoża rud miedzi.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] listopada 2007 r. K. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o udzielenie koncesji na poszukiwanie złoża rud miedzi w obszarze N., położonym w granicach gmin: Ż. i I., w powiecie ż. w województwie l. oraz w granicach gminy O., w powiecie b. w województwie d.
W dniu [...] czerwca 2010 r. K. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o udzielenie koncesji na poszukiwanie złoża rud miedziowo-polimetalicznych w rejonie O.-N., położonym w granicach gmin: Ż. i I., w powiecie ż. w województwie l. oraz w granicach gminy O., w powiecie b. i gminy W., w powiecie z. w województwie d.
Z uwagi na fakt, że obydwa wnioski dotyczyły częściowo pokrywających się obszarów (w przypadku K. projektowany obszar koncesyjny wynosił 78,03 km2, a w przypadku K. 107,7977 km2) Minister Środowiska prowadził dwa odrębne postępowania o udzielenie koncesji.
W dniu [...] stycznia 2011 r. Minister przeprowadził rozprawę administracyjną, mającą na celu omówienie szczegółów dotyczących prowadzonych postępowań oraz przyjęcie kompromisu, umożliwiającego prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na poszukiwaniu złoża rud miedzi przez obydwa podmioty. W toku rozprawy wnioskodawcy jednoznacznie stwierdzili, że nie widzą możliwości podziału wnioskowanego obszaru.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Minister Środowiska udzielił K. koncesji nr [...] na poszukiwanie złoża rud miedziowo-polimetalicznych w rejonie O.-N., położonym w granicach gmin: Ż. i I., w powiecie ż., w województwie l. oraz w gminie O., w powiecie b. i gminie W., w powiecie z., w województwie d.
Równocześnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Środowiska odmówił K. udzielenia koncesji na poszukiwanie złoża rud miedzi w obszarze N., położonym w granicach gmin: Ż. i I., w powiecie ż., w województwie l. oraz w granicach gminy O., w powiecie b., w województwie d.
Od tych decyzji K. złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedziach na wnioski K. wskazywała na ich bezzasadność.
Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy koncesję udzieloną K. i decyzję odmawiającą udzielenia koncesji K. W ocenie organu, K. legitymuje się interesem prawnym a nie tylko faktycznym w postępowaniu o udzielenie koncesji K., ponieważ decyzja koncesyjna, której adresatem jest K. wywiera skutki wobec K. Minister podkreślił, że K. jako podmiot uznany za stronę, była uprawniona do złożenia wniosku. Złożenie wniosku zainicjowało postępowanie, bowiem wydanie koncesji K. nie spowodowało jego bezprzedmiotowości. Organ miał również podstawę prawną do poinformowania K. o złożeniu przez K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i do poinformowania o możliwości zapoznania się z aktami i przedstawieniem stanowiska w sprawie stosownie do treści art. 131 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.".
Zdaniem Ministra K. nieprawidłowo interpretuje art. 52 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), dalej: "u.s.d.g.". Przepis ten ma charakter ogólny, a w konsekwencji to przepisy odrębnych ustaw, normujących dany rodzaj koncesjonowanej działalności gospodarczej określają szczegółowe warunki oraz tryb przeprowadzenia przetargu o udzielenie koncesji. W tym zakresie organ odwołał się w szczególności do art. 11 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), dalej: "p.g.g.", stanowiącego, że ustanowienie użytkowania górniczego może być poprzedzone przetargiem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Minister stwierdził, że miał prawo odstąpić od przetargu, kierując się kryteriami merytorycznymi co do ustanowienia użytkowania górniczego, natomiast inną kwestią jest, czy obszary prognozowanych działalności podane we wnioskach koncesyjnych K. i K. pokrywały się w części.
Uzasadniając stanowisko w zakresie udzielenia koncesji K. oraz odmowę jej udzielenia K., Minister Środowiska wskazał, że podstawowym kryterium które zdecydowało o udzieleniu koncesji K., a jednocześnie prowadziło do odmowy koncesji dla K. było przyjęcie założenia związanego z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin oraz kompleksowe ich wykorzystanie. Za przyjęciem takiego kryterium przemawia interes publiczny (art. 7 k.p.a.). Zastosowanie tego kryterium przesądza o przyznaniu koncesji K., również z uwagi na lokalizację spornego obszaru w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego koncesją nr [...] udzieloną K. przez Ministra Środowiska w dniu [...] grudnia 2010 r. na poszukiwanie złoża rud miedziowo-polimetalicznych w rejonie I. i B. (wnioskowany obszar zlokalizowany jest pomiędzy dwoma polami [...]). K. będzie mogła wiarygodne powiązać wyniki uzyskane z terenów objętych bezpośrednio sąsiadującymi koncesjami, co w konsekwencji powinno pozwolić na kompleksowe rozpoznanie przedmiotowej przestrzeni.
Minister podkreślił także, że powierzchnia obszaru objętego wnioskiem K. jest o prawie 30 km2 większa i w całości obejmuje swym zasięgiem obszar objęty wnioskiem K. Zatem udzielenie koncesji K. pozwoli na uniknięcie sytuacji, w której przestrzeń nieobjęta wnioskiem K. pozostanie nierozpoznana, a tym samym nieopłacalna ekonomicznie do zagospodarowania w przyszłości. Koncepcja prac zamierzonych przez K. przewiduje udokumentowanie złoża na większym obszarze niż wnioskowany przez K. Pozwoli także na uzyskanie wyników korespondujących z koncepcją udokumentowania złoża rud miedzi w pozostałej części regionu, objętej działalnością rozpoznawczą. Interes publiczny związany z racjonalnym wykorzystywaniem zasobów środowiska (jakimi niewątpliwie są złoża kopalin) przemawia więc za udzieleniem koncesji K. Rozwiązanie takie stanowi również element społecznej gospodarki rynkowej, opartej na zasadzie konkurencyjności przedsiębiorców. Rozpoznanie złoża prowadzone jest zawsze pod kątem widzenia jego przyszłej eksploatacji, a skoro tak, to uzyskanie przez K. możliwości rozpoznania złoża i jego późniejsza eksploatacja muszą być traktowane jako czynnik zwiększający konkurencyjność gospodarki. Rozpoznanie złoża kopaliny nie jest celem samym w sobie, lecz jest prowadzone pod kątem jego przyszłego wykorzystania.
W skargach do WSA w W. K. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego.
W odpowiedziach na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie.
Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. WSA w W. w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2118/11 i VI SA/Wa 2119/11 i dalej postanowił poprowadzić pod sygn. akt VI SA/Wa 2118/11.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. WSA w W. oddalił skargi.
Sąd wskazał, że w obu skargach K. postawiła te same zarzuty naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd stwierdził, że brak przywołania wprost przez organ odwoławczy w osnowie decyzji przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia, choć niewątpliwie narusza art. 107 k.p.a., to nie pozbawia decyzji bytu prawnego i musi zostać zakwalifikowany jako naruszenie prawa niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skarg, Minister Środowiska dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz wyjaśnił przesłanki prawne przemawiające za wydaniem koncesji K. oraz odmowę jej wydania K. Jak wynika z uzasadnienia obu decyzji Minister powołał się na art. 26b p.g.g., na mocy którego może nastąpić odmowa udzielenia koncesji w szczególności, gdy zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Jednym z podstawowych kryteriów, na podstawie którego zdecydowano się udzielić koncesji na działalność poszukiwawczą K. oraz odmówić koncesji K. było racjonalne gospodarowanie złożami kopalin oraz kompleksowe ich wykorzystanie. To stanowisko było trafne.
Sąd podzielił pogląd Ministra, że należało skoncentrować się na kwestiach wyraźnie rozbieżnych, umożliwiających rozróżnienie i porównanie merytoryczne wniosków. Jednym z takich elementów była nie tyle sama wielkość wnioskowanego obszaru (większa w przypadku K.) co fakt, że koncepcja zamierzonych prac, a w szczególności ich zakres, a także możliwość powiązania wyników tych prac z wynikami prac przeprowadzonych na obszarach przylegających pozwoli uzyskać większą wiarygodność danych w zakresie rozpoznania całej struktury geologicznej regionu. W ocenie Sądu przemawia to na korzyść udzielenia koncesji K., bo to lepiej chroni interes publiczny oraz potrzeby racjonalnego gospodarowania złożami kopalin i kompleksowego ich wykorzystania, ponieważ możliwe jest pozyskanie i udokumentowanie informacji geologicznej w szerszym zakresie niż w przypadku udzielenia koncesji K.
Za słusznością podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia przemawia także fakt, że obszar wnioskowany przez K. jest położony między obszarami obowiązujących już koncesji, a ze względu na brak obowiązku pokrycia pracami terenowymi całej powierzchni objętej koncesją, mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której fragment przestrzeni nieobjętej działalnością poszukiwawczą pozostałby nierozpoznany, a przez to stałby się bezpowrotnie nieopłacalny ekonomicznie do zagospodarowania w przyszłości. Skoro uwzględnienie wniosku K. w ustalonym stanie faktycznym daje zarówno realne, jak i formalne szanse wstępnego udokumentowania złoża w analizowanej przestrzeni, to trudno zarzucić Ministrowi dowolność rozstrzygnięcia. Podjęta przez Ministra próba pogodzenia interesu obu Spółek nie powiodła się, gdyż stwierdziły one, że nie widzą możliwości podziału przedmiotowego obszaru pomiędzy siebie.
Sąd nie podzielił zarzutu K. co do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez zaniechanie samodzielnych ustaleń, w tym pominięcie faktów i dowodów. Dokumenty wymienione w skardze służyły ocenie kompletności wniosku koncesyjnego, a skoro wniosek został uznany za kompletny, to nie było potrzeby, aby Minister odnosił się do nich w decyzji. Zdaniem Ministra, oba wnioski koncesyjne spełniały wszelkie wymogi formalne, natomiast o uwzględnieniu wniosku K. i nieuwzględnieniu wniosku K. zadecydowały okoliczności przedstawione w uzasadnieniach decyzji.
Sąd zauważył, że niewątpliwie K. i K. ubiegając się, w tym samym czasie o udzielenie koncesji na poszukiwanie złóż kopalin na obszarze częściowo pokrywającym się, były konkurentami. Zgodnie z art. 22 pkt 2 p.g.g. koncesja powinna określać przestrzeń (w istocie jest to tzw. obszar koncesyjny), w granicach której ma być prowadzona działalność. Stosownie do art. 15 ust. 6 p.g.g. koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Dlatego Minister miał obowiązek prowadzić równolegle obydwa postępowania i zakończyć je decyzjami w tym samym czasie, doręczając te decyzje stronom o sprzecznych interesach. Taki obowiązek wynika z art. 7, 8, 11 i 12 § 1, a zwłaszcza z art. 9 k.p.a. Uchybiając tym przepisom Minister naruszyłby zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd uznał, że zarówno K., jak i K. miały interes prawny w postępowaniach prowadzonych z wniosku konkurenta. Oczywiście decyzje merytoryczne wydane w tych postępowaniach są "skierowane" w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim tj. do wnioskodawcy o udzielenie koncesji, natomiast interesy prawne podmiotów w "konkurujących" postępowaniach są pośrednie, ponieważ decyzje zapadające w tych postępowaniach wpłyną pośrednio na ich status materialnoprawny. Niewątpliwie w tych sprawach decyzja udzielająca koncesji na obszar pokrywający się w obydwu wnioskach koncesyjnych na rzecz jednego z podmiotów wpływa na sytuację prawną drugiego poprzez uniemożliwienie mu wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach.
Sąd podzielił też stanowisko Ministra co do prawidłowości nieprzeprowadzenia przetargu. W tym zakresie Sąd stwierdził, że do koncesjonowania działalności stosuje się przepisy o działalności gospodarczej chyba, że ustawa stanowi inaczej. Na gruncie tych spraw ustawą normującą rodzaj działalności koncesjonowanej jest p.p.g. Zgodnie z art. 11 ust. 1 p.g.g. ustanowienie użytkowania górniczego może być poprzedzone przetargiem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 ustanowienie użytkowania górniczego, obejmującego poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie gazu ziemnego, ropy naftowej oraz jej naturalnych pochodnych, a także metanu z węgla kamiennego, poprzedza się przetargiem (ust. 2). Przepis ten pozwala na odróżnienie dwóch rodzajów przetargu – fakultatywnego lub obligatoryjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przeprowadzenia przetargu fakultatywnego zależy od Państwa jako właściciela złóż kopalin nie stanowiących części składowych nieruchomości gruntowej, reprezentowanego przez organ koncesyjny (art. 7 ust. 3 p.p.g.), bądź organ określony w art. 14 ustawy. A zatem stworzenie możliwości odstąpienia od przetargu może być traktowane jako instrument polityki gospodarczej państwa co do wykorzystania zasobów wnętrza skorupy ziemskiej. Minister miał więc prawo odstąpić od przeprowadzenia przetargu poprzedzającego ustanowienie użytkowania górniczego, opierając się przy rozstrzygnięciu tych spraw wyłącznie na kryteriach merytorycznych.
Zdaniem Sądu I instancji Minister Środowiska rozpatrując wnioski o udzielenie koncesji i rozstrzygając o nich przeprowadził postępowanie bez uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik spraw. Minister poprawnie informował strony, że w wyniku złożenia konkurencyjnych wniosków możliwe będzie udzielenie tylko jednej koncesji, przeprowadził rozprawę administracyjną dążąc do kompromisu umożliwiającego wykonywanie działalności gospodarczej obu zainteresowanym i zapewnił K. czynny udział w postępowaniu.
Z wymienionych powodów WSA w W. uznał objęte skargami decyzje za zgodne z prawem.
II
Skargę kasacyjną złożyła K.
Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przejawiające się w oparciu kwestionowanego wyroku na postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez organy koncesyjne z naruszeniem:
– art. 77 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i art. 80 k.p.a. polegającym na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego spawy wbrew dowodom i ich niewyczerpujące rozpoznanie, a tym samym przyjęcie, że prace objęte projektem prac geologicznych K. dają możliwość pozyskania i udokumentowania informacji geologicznej w szerszym zakresie, a przez to lepiej chronią interes publiczny oraz potrzeby związane z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin i kompleksowym ich wykorzystaniem;
– art. 107 § 3, 4 i 5 w zw. z art. 6, 7 i art. 77 k.p.a. polegającym na braku wszechstronnego wyjaśnienia, a przynajmniej podania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych przesłanek prawnych i merytorycznych, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a w szczególności dlaczego wyłącznie dwóm przesłankom: wielkości obszaru i sąsiedztwu obszaru nadał charakter merytoryczny i uczynił je wyłącznie wystarczającymi dla rozstrzygnięcia w zakresie racjonalności gospodarowania złożami kopalin oraz kompleksowym ich wykorzystaniem, gdy tymczasem ze stanu faktycznego wynikało, co wykazano złożonymi dowodami z dokumentów, że są jeszcze co najmniej inne istotne kryteria, w tym wynikające z porównania zakresów przedmiotowych konkurencyjnych wniosków pod względem zakresu rzeczowego zaprojektowanych prac i robót geologicznych w przedłożonych projektach tych prac, a także nie wskazanie przyczyn, z powodu których Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu i znajdujących się w aktach sprawy, przyjmując w pełni za prawidłowe w tym przedmiocie stanowisko organów obu instancji, a przede wszystkim nie odniesienie się i pominięcie bez należytego uzasadnienia zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 16 w zw. z art. 45 p.g.g. (patrz pkt I lit. b zarzutów skargi z dnia [...].10.2011 r.), z których skarżąca wywodziła istotne dla rozstrzygnięcia skutki prawne; a ponadto brak wskazania przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od uzasadnienia wyroku w tym zakresie;
2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 p.g.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym wyinterpretowaniu normy, że stworzenie możliwości odstąpienia od przetargu, o którym mowa w art. 11 p.g.g. może być traktowane jako instrument polityki gospodarczej państwa w zakresie wykorzystania zasobów wnętrza skorupy ziemskiej, co jest wykładnią oczywiście rozszerzającą i ponad treść przepisu;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 p.g.g. poprzez nie objęcie przyjętego stanu faktycznego hipotezą normy, a tym samym nie zastosowanie dyspozycji uznając, że Minister miał prawo odstąpić od przeprowadzenia przetargu poprzedzającego ustanowienie użytkowania górniczego opierając się przy rozstrzygnięciu sprawy wyłącznie na kryteriach merytorycznych;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 26b p.g.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotezy przewidzianemu w normie uznając, że zakres przedmiotowy wniosku K., prace i roboty geologiczne zaprojektowane w projekcie prac geologicznych nie dają korzyści dla interesu publicznego oraz potrzeb związanych z racjonalną gospodarką złożem kopalin i kompleksowym ich wykorzystaniem.
Uzasadniając zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła obszerną argumentację przemawiającą za ich zasadnością, podkreślając przede wszystkim liczne błędy w ustaleniach faktycznych sprawy, zaakceptowane przez Sąd I instancji i brak przeprowadzenia przetargu na udzielenie wnioskowanej koncesji.
Minister Środowiska skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 360 zł.
Ś.-K. K. G. M. sp. z o.o. w L. także skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie.
R. Z. I. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, co oznacza, że mogła być uwzględniona.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniała możliwość merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna będąca sformalizowanym środkiem prawnym nie tylko wyznacza granice rozpoznania sprawy ale wymaga jednoznacznego wskazania zarzutów oraz ich uzasadnienia, zwłaszcza odniesienia skutków naruszenia prawa do wyroku kontrolowanego w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna K. oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Z formalnego punktu widzenia poprawnie wskazuje na naruszenie przepisów p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami właściwymi dla każdego z zarzutów, czym wskazuje na wadliwość skarżonego wyroku ze względu na niezgodność z prawem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji. Wskazując na obie podstawy prawne, poprawnie w pierwszej kolejności podnosi zarzut naruszenia przepisów procesowych, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie daje podstawę do oceny stosowania prawa materialnego.
W tym zakresie K. stawia zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 ust. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3, § 4 i § 5 k.p.a.
Zdaniem K. naruszenie tych przepisów polegało na oparciu skarżącego wyroku na ustaleniach, które naruszały sposób ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia, zdaniem K. miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do tych zarzutów NSA stwierdza, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w przepisie istotne dla rozstrzyganej sprawy. W ocenie Sądu II instancji jest nawet zbyt obszerne, co tylko może przeczyć trafności zarzutu kasacyjnego. NSA zwraca uwagę, że uzasadnienie ma być zwięzłym i jasnym ujęciem niezbędnych, a wymienionych w treści przepisu elementów. Dodać należy, że K. nie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jakim zakresie WSA w W. naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu skargi kasacyjnej jest niemożliwe, gdyż nie wskazano dlaczego wyrok nie zawiera zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stosował tego przepisu. Naruszenie tej normy miałoby miejsce w sytuacji, gdyby oddalono skargę, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy dotknięte byłoby wadami. Wtedy akceptacja takiej praktyki procesowej przez Sąd rozpoznający skargę byłaby naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. WSA w W. jednoznacznie wskazał, że oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., bo nie dopatrzył się naruszeń prawa. W konkluzji stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest niezasadny, bo nie można naruszyć przepisu, który nie był stosowany. Oczywiście niezastosowanie właściwego przepisu mogłoby być naruszeniem prawa, jednak taką wadę można rozważać tylko w kontekście art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie naruszeń przepisów postępowania.
Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez skarżony wyrok art. 134 § 1 p.p.s.a. Treść tego przepisu wyznacza granice orzekania przez Sąd I instancji. Analiza akt sprawy wskazuje, że WSA w W. orzekał w granicach sprawy, którą była sprawa udzielenia koncesji na poszukiwanie złóż rud.
Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest niezasadny dlatego, że K. nie wskazuje na czym polegało naruszenie przepisu, skoro Sąd I instancji przyjął, że ustalenia faktyczne dla rozstrzyganej sprawy uzasadniają oddalenie skargi.
W ocenie NSA trafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 p.p.g. Zgodzić należy się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że z treści art. 11 ust. 1 p.p.g. nie wynika uznaniowość w zakresie ustanowienia użytkowania górniczego obejmującego poszukiwanie złóż rud metali w sytuacji, która była przedmiotem kontroli WSA w W. Podkreślić należy, co zauważa Sąd I instancji, że w sprawach o udzielenie koncesji zastosowanie znajdują przepisy p.g.g. i u.s.d.g., zatem na gruncie tych regulacji należy dokonać oceny podnoszonego zarzutu kasacyjnego. WSA w W. stwierdza, że do działalności koncesjonowanej stosuje się przepisy "o działalności gospodarczej", nie wyjaśniając jakie to są przepisy, ale zakłada, że do rozpoznawanej sprawy stosuje się art. 11 ust. 1 p.p.g. z wyłączeniem przepisów u.s.d.g., bo to wynika z treści art. 15 ust. 2 p.p.g., że w sprawach nieuregulowanych w p.p.g. do koncesjonowania stosuje się przepisy u.s.d.g. Skoro art. 11 ust. 1 p.p.g. wskazuje na możliwość przeprowadzenia przetargu, to przyjąć należy, że jest to przepis modyfikujący ogólną regułę wynikającą z u.s.d.g., co w konsekwencji daje podstawę do odstąpienia od przetargu, gdyż przetarg wskazany w tym przepisie ma charakter fakultatywny.
NSA nie akceptuje takiego stanowiska i stwierdza, że jest ono sprzeczne z treścią powołanych przepisów. Poza sporem pozostaje, że do postępowania koncesyjnego mają zastosowanie przepisy u.s.d.g. i p.p.g. Skoro tak, to przepisy u.s.d.g., w tym przypadku art. 52 ust. 1 u.s.d.g., wyznaczają zasady prowadzenia postępowań koncesyjnych i w kontekście tych regulacji należy wykładać treść przepisu art. 11 ust. 1 p.g.g. Przy takim założeniu wykładania art. 11 ust. 1 p.g.g. nie może wskazywać na istnienie uznania, którym swobodnie może dysponować organ koncesyjny. W ocenie NSA treść art. 11 ust. 1 p.g.g. należy odczytywać w kontekście istniejącej regulacji prawnej dotyczącej koncesjonowania, zatem ustanowienie użytkowania może być poprzedzone przetargiem, jeżeli przepisy ustaw nie nakładają obowiązku przeprowadzenia takiego postępowania, przy czym taki obowiązek może wynikać z różnych ustaw, w tym z art. 52 ust. 1 u.s.d.g. Oznacza to, że organ koncesyjny może nie przeprowadzać postępowania przetargowego, jeżeli brak jest wyraźnego przepisu ustawy, który nakłada obowiązek prowadzenia przetargu, przy czym, bez znaczenia pozostaje, w której ustawie ten obowiązek jest zniesiony. To może być np. art. 11 ust. 2a p.g.g., ale także niespełnienie warunków z art. 52 ust. 1 u.s.d.g. w sytuacji, gdy wnioski o koncesję złożyło więcej niż dwa podmioty.
Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 26b p.g.g. Nietrafność tego zarzutu jest konsekwencją przyjęcia zasadności zarzutu wcześniejszego, bowiem odmowa przyznania koncesji jest wtórna do postępowania o jej przyznaniu, co oznacza, że warunki odmowy przyznania koncesji mają być oceniane dopiero na etapie, gdy wyczerpano tryb jej przyznania i wówczas zachodzą przesłanki z art. 26 p.g.g. W sprawie objętej skargą kasacyjną te okoliczności nie wystąpiły. Z tego też powodu ten zarzut należało uznać za niezasadny.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. NSA uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł o uwzględnieniu skargi uchylając decyzje Ministra Środowiska. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.