II GSK 1309/22

II GSK 1309/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4232/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-01-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2021
art. 8, art. 29  ust.1, art. 30 ust. 4, art. 32 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4232/21 w zakresie odrzucenia skargi na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr BŻ.UE.442.5.2021.3 w przedmiocie informacji o wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4232/21, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr BŻ.UE.442.5.2021.3 w przedmiocie informacji o wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie produktu zakwalifikowanego przez spółkę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego. Ponadto WSA na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącej wpis od skargi uiszczony w wysokości 100 zł.
WSA wskazał, że skarżąca wystąpiła do Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) z powiadomieniem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Polski produktu o nazwie "B.", w postaci kapsułek, zakwalifikowanego przez spółkę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego. Następnie GIS zawiadomił skarżącą o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.; dalej: u.b.ż.ż. lub ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia).
Zaskarżonym pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. GIS poinformował skarżącą o wyniku postępowania wyjaśniającego, wskazując m.in., że przedmiotowy produkt nie spełnia definicji określonej w rozporządzeniu (UE) nr 609/2013 oraz wymagań ustalonych dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego w przepisach prawa żywnościowego, w szczególności w przepisach art. 2 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) 2016/128. Jednocześnie organ przypomniał, że w świetle art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu.
Na powyższe pismo M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę spółki, uznając ją za niedopuszczalną.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z przepisami u.b.ż.ż., w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium RP, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3, jest obowiązany powiadomić o tym GIS w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1. Po otrzymaniu powiadomienia, GIS może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie: jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 i 4 u.b.ż.ż. GIS powiadamia niezwłocznie podmiot zgłaszający o rozpoczęciu postępowania oraz o wynikach przeprowadzonego postępowania.
WSA wskazał, że skargą w niniejszej sprawie zostało objęte pisemne powiadomienie o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skierowane do skarżącej zgodnie z art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo GIS nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową, ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone pismo nie stanowi również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie nakłada na skarżącą jakichkolwiek obowiązków, ani nie nadaje jej jakichkolwiek uprawnień. Tym samym WSA nie uznał skarżonego pisma za władczą formę działania z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającą w sposób jednostronny o prawach i obowiązkach zgłaszającego. Sąd podkreślił, że pismo to ma charakter informacyjny i jedynie relacjonuje rezultaty przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem należy do czynności o charakterze materialno-technicznym, natomiast w jego wyniku nie konkretyzują się żadne uprawnienia czy obowiązki skarżącej.
Zdaniem WSA, prowadzone prze GIS w trybie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. postępowanie wyjaśniające może powodować dwojakie skutki: (1) po wszczęciu postępowania – może stanowić podstawę do wydania decyzji w trybie art. 32 u.b.ż.ż. o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego; (2) po jego zakończeniu – może doprowadzić do wydania decyzji określonej w art. 8 u.b.ż.ż. w zakresie definitywnego zakazu wprowadzania lub nakazu wycofania produktu z obrotu. Jak podkreślił Sąd I instancji, w obu tych przypadkach organem kompetentnym do wydania decyzji nie jest jednak GIS, lecz właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny (art. 8 i art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.). Dopiero zaś w razie wydania wobec skarżącej tego rodzaju decyzji, będą jej przysługiwały środki odwoławcze, w tym skarga do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji przyrównał postępowanie wyjaśniające do postępowania kontrolnego, a informację, o której mowa w art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż., do wyniku kontroli, co do którego nie ma wątpliwości w orzecznictwie, że nie jest aktem podlegającym skardze do sądu administracyjnego, bowiem dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego. WSA wyjaśnił, że podmiot kontrolowany może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia wynikające z czynności kontrolnych. Innymi słowy poszczególne czynności kontrolne organu, mogą być przedmiotem badania przez Sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, zaś odrębna kontrola tych czynności na obecnym etapie byłaby przedwczesna. Zdaniem WSA, przeprowadzona kontrola nie rodzi jeszcze po stronie skarżącej konkretnych i bezpośrednich obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień, stanowiąc jedynie czynność faktyczną organu, z której nie wynikają ani uprawnienia, ani obowiązki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd podniósł, że czynności kontroli zawierające wyłącznie ustalenia faktyczne, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Konkludując WSA stwierdził, że zaskarżone pismo GIS z dnia 24 czerwca 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz informacją o charakterze materialno-technicznym, zawierającą wyłącznie ustalenia faktyczne. Ponieważ przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie akty prawne i czynności organu, które podlegają kognicji sądu administracyjnego, zaś zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu wymienionych w nim aktów i czynności prawnych, skargę odrzucono jako niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości przez WSA na podstawie art. 179a p.p.s.a. i rozpoznanie sprawy z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie przez NSA w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie wniosła również, na zasadzie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 264 p.p.s.a., o skierowanie przez skład orzekający, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną wniosku o podjęcie uchwały przez poszerzony skład NSA, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, a wyjaśniającej następujące zagadnienie: "Czy czynność GIS w postaci pisma zawiadamiającego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w którym to piśmie GIS zajmuje stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu, może zostać uznana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w rezultacie, czy na taką czynność, jako, że dotyczy ona bezpośrednio obowiązków podmiotu wprowadzającego żywność specjalnego przeznaczenia medycznego do obrotu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zaś pismo takie nie może zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w jaki sposób zagwarantowane zostało stronie prawo do sądowej kontroli stanowiska GIS, jako, że jest to czynność kończąca postępowanie prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1." Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wyjaśnienie ww. zagadnienia jest niezbędne z uwagi na rozbieżności orzecznicze w tej materii, również w obrębie rożnych wydziałów tego samego sądu – WSA w Warszawie, jak również inne toczące się obecnie zbieżne postępowania.
Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła, na zasadzie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 264 p.p.s.a., o skierowanie wniosku do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zawierającej rozstrzygnięcie mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mianowicie: "Czy czynność GIS w postaci pisma zawiadamiającego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w którym to piśmie GIS zajmuje stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu, może zostać uznana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w rezultacie, czy na taką czynność, jako, że dotyczy ona bezpośrednio obowiązków podmiotu wprowadzającego żywność specjalnego przeznaczenia medycznego do obrotu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zaś pismo takie nie może zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w jaki sposób zagwarantowane zostało stronie prawo do sądowej kontroli stanowiska GIS, jako, że jest to czynność kończąca postępowanie prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1". W ocenie skarżącej kasacyjnie, wyjaśnienie ww. zagadnienia jest niezbędne z uwagi na rozbieżności orzecznicze w tej materii, również w obrębie rożnych wydziałów tego samego sądu - WSA w Warszawie, jak również inne toczące się obecnie zbieżne postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że czynność GIS, stanowiąca pismo informujące o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w piśmie kończącym postępowanie wyjaśniające GIS zajął jednoznaczne stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu skarżącej – B. w kapsułkach i czynność ta na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w następstwie stanowiska wydanego przez GIS, wydana zostaje przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzja o zakazie wprowadzania produktu do obrotu, gdzie PPIS nie bada ponownie kwalifikacji, a opiera się wyłącznie na kwalifikacji określonej przez GIS, wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej w toku postępowania stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również pozbawienia strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, tj. dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, a przede wszystkim prawa do kontroli sądowoadministracyjnej czynności, która wprost dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa;
c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
d) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
e) art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż czynność GIS w postaci powiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., to czynność jedynie materialno - techniczna, podczas, gdy prawidłowa interpretacja tej czynności jednoznacznie wskazuje na to, iż wprost związana jest ona z obowiązkami skarżącej i powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), poprzez bezpodstawne uchylenie się przez Sąd I instancji od kontroli działalności GIS pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez błędną wykładnię tego przepisu przez Sąd I instancji i uznanie, że przedłożone skarżącej pismo GIS kończące postępowanie wyjaśniające dotyczące kwalifikacji produktu B. w kapsułkach, nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy pismo to rozstrzyga wprost o produkcie skarżącej, ponadto prowadzi do wydania przez PPIS decyzji o zakazie wprowadzania produktu do obrotu bez ponownego badania kwestii tej kwalifikacji, a więc dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtowało sytuację prawną skarżącej i przedłożone pismo jest faktycznie i prawnie indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ skierowane zostało do skarżącej, dotyczy jej produktu i w sposób jednoznaczny zawiera sprzeciw co do przyjętej kwalifikacji, stanowiąc wprost, iż nie jest to żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, co pociąga za sobą szereg obowiązków po stronie skarżącej i wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Dodatkowo w pismach procesowych z dnia 11 i 18 października 2022 r. skarżąca kasacyjnie spółka uzupełniła swoje dotychczasowe stanowisko.
W dniu 27 października 2022 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło zawiadomienie R. o wstąpieniu do toczącego się postępowania wraz ze stanowiskiem w sprawie. R. poparł skargę kasacyjną spółki oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA, przedstawiając argumentację w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna jest zasadna, a zatem zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w postanowieniach z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 42/22 oraz 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 891/22, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając postanowienia WSA o odrzuceniu skargi na pismo GIS w przedmiocie informacji o wyniku postępowania wyjaśniającego, odniósł się do analogicznego w istocie problemu, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Argumentację przedstawioną w uzasadnieniach wskazanych powyżej postanowień NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych powyżej orzeczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej i wskazujące na naruszenie m.in. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 p.p.s.a., zmierzają do wykazania, że WSA błędnie odrzucił skargę, w sytuacji gdy zaskarżone pismo GIS jest podlegającym kognicji sądów administracyjnych aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzuty te są trafne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia. Zauważyć bowiem należy, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie której rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym.
Prawo do sądu jest bezspornie jednym z fundamentalnych uprawnień jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2), jak i w normach prawa międzynarodowego (art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Ograniczenie prawa do sądu może zostać oczywiście ustanowione ze względu na inne wartości. Jak stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. 60606/11 (LEX nr 1477698), "prawo dostępu do sądu zapewnione w art. 6 ust. 1 Konwencji nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom. Te są dozwolone w sposób dorozumiany, jako że prawo dostępu ze swej istoty wymaga uregulowania przez Państwo, które to uregulowanie może być różne w zależności od czasu i miejsca, zgodnie z potrzebami i środkami po stronie społeczeństwa i jednostek. (...) Ograniczenia prawa do sądu są zgodne z art. 6 jedynie wówczas, jeżeli nie ograniczają ani nie zmniejszają dostępu pozostawionego stronie postępowania sądowego w taki sposób lub w takim zakresie, iż sama istota dostępu do sądu staje się upośledzona. Ograniczenia takie ponadto nie będą zgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji, jeżeli nie realizują uzasadnionego prawnie celu lub jeżeli nie zachodzi rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty". Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wymaga od sądu rozważenia, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpatrzenia sprawy przez sąd.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiego dogłębnego rozważenia, z uwzględnieniem aksjologii zastosowanych przez Sąd I instancji przepisów, zabrakło w zaskarżonym postanowieniu, co skutkowało nieuprawnionym ograniczeniem wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa jednostki do sądu.
W sprawie niesporne jest, że przedmiotowe postępowanie zakończone pismem GIS z dnia 24 czerwca 2021 r. toczyło się na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, dotyczących żywności wprowadzanej po raz pierwszy do obrotu. Zaskarżonym pismem GIS - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - poinformował skarżącą, że produkt, którego dotyczyło powiadomienie, nie spełnia przesłanek do kwalifikacji jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego. Formułując takie stanowisko, GIS ograniczył się do stwierdzenia, że produkt nie spełnia definicji określonej w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała /.../ oraz wymagań ustalonych dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego w przepisach prawa żywnościowego, w szczególności w art. 2 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2016/128 z dnia 25 września 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 /.../, nie wskazując jednocześnie właściwej – jego zdaniem – kwalifikacji produktu.
Z przepisów art. 29 i następnych ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu wskazane w art. 29 ust. 1 produkty, jest obowiązany powiadomić o tym GIS. Powyższe dokonywane jest w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1. Natomiast z art. 30 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, jest powiadamiany pisemnie o wynikach przeprowadzonego postępowania, o którym mowa w ust. 1.
Przepisy omawianego rozdziału ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie określają kompetencji GIS do wydania decyzji administracyjnej, która kończyłaby wskazane postępowanie wyjaśniające. Natomiast w art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy określona została kompetencja właściwego państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego do wydania, w przypadku spełnienia ku temu warunków, decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu tego środka z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 (prowadzonego przez GIS). Z kolei w art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przyznaje się właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu kompetencję do wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale.
Fakt, że pismo GIS z dnia 24 czerwca 2021 r. nie jest decyzją administracyjną nie oznacza, że nie może ono podlegać kontroli sądowoadministracyjnej jako inna niż decyzja administracyjna forma działalności administracji publicznej określona w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane pismo jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przez to podlega kognicji sądów administracyjnych.
Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06). Co się tyczy ostatniej ze wskazanych przesłanek, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06).
W niniejszej sprawie taki związek zachodzi. Podkreślenia bowiem wymaga, że zaskarżone pismo GIS - w związku z ustaleniem, że produkt, który był przedmiotem powiadomienia złożonego przez skarżącą na podstawie art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie spełnia przesłanek do kwalifikacji jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego – skutkuje brakiem możliwości dopuszczenia produktu do wprowadzenia go do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w sposób oczywisty dotyczy zaś praw podmiotu składającego powiadomienie o zamiarze wprowadzenia określonego produktu na polski rynek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji skarżąca musi mieć możliwość poddania sądowej kontroli stanowiska przyjętego jako podstawa faktyczna pisma GIS z dnia 24 czerwca 2021 r., gdyż prowadzi ono do określonych skutków przewidzianych wprost w przepisie prawa i w sposób bezpośredni oddziałuje na uprawnienia publicznoprawne jednostki.
Wprawdzie rację ma WSA, że skarżąca mogłaby kwestionować wskazane stanowisko w przypadku wydania przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 8 u.b.ż.ż., jednakże umknęło uwadze Sądu I instancji, że wynik postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez GIS nie został przez przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia skorelowany z kompetencją państwowego powiatowego inspektora sanitarnego określoną w art. 8 tej ustawy w ten sposób, aby organ ten miał obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji na przywołanej podstawie tylko z tego powodu, że zakończone zostało postępowanie wyjaśniające prowadzone przez GIS. Podkreślenia zatem wymaga, że w sytuacji, gdy takie postępowanie administracyjne nie zostałoby wszczęte, skarżąca nie miałaby wówczas możliwości zakwestionowania stanowiska GIS i dowiedzenia, że jej produkt spełnia przesłanki do zakwalifikowania go jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego.
W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro zaskarżone pismo należało uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych i odrzucenia skargi wniesionej na to pismo jako niedopuszczalnej. Skarga niniejsza będzie zatem podlegała ocenie WSA.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał, o czym stanowi art. 269 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty poniesione w związku z niniejszym postępowaniem kasacyjnym mogą być natomiast skarżącej zwrócone w przypadku uwzględnienia przez WSA skargi - jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw, o jakich mowa w art. 200 p.p.s.a.