II GSK 1301/24

II GSK 1301/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II SA/Wr 509/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 111
art. 68 par.2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
art. 30, art. 32 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 2, art. 140 ust. 3 pkt 3, art. 140 pkt 5-6, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 156 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 509/23 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 i 4 decyzji Starosty Wołowskiego z [...] grudnia 2019 r., nr [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz A. O. 96 919 (słownie: dziewięćdziesiąt sześć tysięcy dziewięćset dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 509/23 oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Starosta Wołowski, na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 5 i ust. 6, art. 141 ust. 4, art. 142 w związku z art. 156 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., zwanej dalej: P.g.g.), decyzją z [...] grudnia 2019 r. orzekł o naliczeniu A. O.: 1) opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 r. bez wymaganej prawem koncesji 60 821 ton kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową z działki nr [...] obręb Uskorz Mały oraz działki [...] obręb Piotroniowice gmina Wołów, powiat wołowski, woj. dolnośląskie w wysokości 8 928 523 zł, 2) opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r. bez wymaganej prawem koncesji 12 226 ton kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową z działki nr [...] obręb Piotroniowice gmina Wołów, powiat wołowski, woj. dolnośląskie w wysokości 1 794 777 zł, 3) opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 r. bez wymaganej prawem koncesji 102 939,75 tony kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działek nr [...] obręb Piotroniowice i [...] obręb Uskorz Mały gmina Wołów, powiat wołowski, woj. dolnośląskie w latach w wysokości 2 182 323 zł, 4) opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r. bez wymaganej prawem koncesji 137 253 tony kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działek nr [...] obręb Piotroniowice i [...] obręb Uskorz Mały gmina Wołów, powiat wołowski, woj. dolnośląskie w wysokości 2 909 764 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
A. O. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Wołowskiego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej także: Kolegium, SKO) decyzją z [...] lutego 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części orzekającej o naliczeniu skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej koncesji w 2013 r. gliny oraz piasku i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości, natomiast utrzymało w mocy decyzję w zakresie opłaty podwyższonej naliczonej za wydobywanie kopalin w 2014 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że udzielona skarżącemu [...] marca 2005 r. koncesja na eksploatację złoża "P. IV" dotyczyła wydobycia piasku, natomiast zebrany materiał dowodowy wykazał, że poza obszarem górniczym złoża skarżący wydobywał również glinę (działając bez wymaganej koncesji), a ponadto w latach 2013-2014 skarżący prowadził także wydobycie, bez wymaganej prawem koncesji, piasku w dużych ilościach poza wyznaczonym obszarem złoża "P. IV". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 140 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego, albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Skarżący nie kwestionował, że na obszarze wskazanym przez organ pierwszej instancji wydobywał piasek i glinę, oraz że wydobycie było prowadzone w czasie i w ilościach określonych w decyzji Starosty Wołowskiego. Natomiast kwestią sporną był sposób określenia terminu dla wydania rozstrzygnięcia orzekającego o obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, a także to czy wydobycie gliny i piasku – we wskazanym przez organ pierwszej instancji okresie – strona prowadziła wyłącznie na obszarze objętym udzieloną koncesją. Kolegium zgodziło się ze skarżącym, że z uwagi na upływ z końcem 2018 r. przewidzianego w art. 143 ust. 1 P.g.g. pięcioletniego terminu od końca 2013 r. brak było podstaw do rozstrzygania w sprawie opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 r. na opisanym obszarze, bez wymaganej prawem koncesji, gliny i piasku. Natomiast w odniesieniu do wydobycia w 2014 r. Kolegium podzieliło ustalenia Starosty, że skarżący, poza obszarem wyznaczonym udzieloną koncesją, wydobywał glinę i piasek, co stanowiło podstawę do naliczenia opłaty podwyższonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. O., wyrokiem z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 235/20 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w części utrzymującej w mocy punkt 2 i punkt 4 decyzji Starosty Wołowskiego z [...] grudnia 2019 r., uznając że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podniósł, że Starosta Wołowski decyzją z [...] marca 2005 r. udzielił A. O. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P.IV", zaś decyzją z [...] stycznia 2014 r. cofnął koncesję bez odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Wołowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 359/14, uchylił tę ostatnio wymienioną decyzję. W wyroku tym stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia jego prawomocności. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2626/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy prawomocnym wyrokiem z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 513/16 oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] marca 2014 r. o cofnięciu bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.
Podsumowując Sąd stwierdził, że w okresie, do którego odnosi się zaskarżona decyzja, t.j. w 2014 roku, A. O. dysponował koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P. IV" od 1 stycznia 2014 r. do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] marca 2014 r. oraz od 12 sierpnia do 31 grudnia 2014 r. ze względu na orzeczenie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 sierpnia 2014 r., co wynika z przepisu art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2015, poz. 658 tj. 15 sierpnia 2015 r.), zgodnie z którym uchylona tym wyrokiem decyzja odwoławcza nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, zaś orzeczenie to, wobec uchylenia w całości wyroku w postępowaniu kasacyjnym, utraciło moc 27 kwietnia 2016 r. tj. w dniu orzekania w sprawie o sygn. akt II GSK 2626/14 przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że rygor natychmiastowej wykonalności w decyzji Starosty Wołowskiego z [...] stycznia 2014 r. oznaczał jedynie wymagalność obowiązku objętego decyzją opatrzoną tą klauzulą, ale nie pozbawiał koncesji ani nie nadawał decyzji orzekającej o jej cofnięciu waloru ostateczności.
Sąd zaakceptował przy tym decyzję w zakresie dotyczącym wydobywania gliny, bowiem, jak zauważył, udzielona [...] marca 2005 r. koncesja na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego jej nie obejmowała. Co więcej, stwierdzone przez organy wyrobiska po wydobyciu tej kopaliny znajdywały się poza obszarem koncesyjnym określonym w decyzji z [...] marca 2005 r.
W ocenie Sądu organy zasadnie wskazały, że 5-letni termin, liczony od końca roku 2014 z uwzględnieniem zasady zawartej w art. 57 § 3a k.p.a. upłynął z dniem 31 grudnia 2019 r. Taką datą opatrzona jest decyzja Starosty Wołowskiego ustalająca opłatę podwyższoną, poprzedzająca decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego. Istotny kontekst dla oceny zachowania przez organ orzekający terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną stanowi art. 142 ust. 1 P.g.g. nakazujący stosowanie do opłat uregulowanych w Dziale VII powołanej ustawy, odpowiednio, przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., zwanej dalej: O.p.) dotyczące zobowiązań podatkowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd podniósł, że obowiązek zapłaty opłaty regulowanej przepisami Działu VII P.g.g. nie powstanie, jeżeli decyzja ustalająca tą opłatę nie zostanie doręczona przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie stanowiące przesłankę ustalenia opłaty. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestia zachowania przez organ pierwszej instancji terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną nie została w ogóle oceniona przez SKO we Wrocławiu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 235/20. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1003/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzając również od A. O. na rzecz SKO we Wrocławiu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut organu dotyczący nieprzeprowadzenia przez WSA we Wrocławiu poprawnej kontroli zaskarżonej decyzji oraz niewskazania niezbędnych działań wyjaśniających w postępowaniu po uchyleniu decyzji, w części orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania było ustalenie A. O. opłaty podwyższonej za wydobywanie w 2014 r. kopalin bez wymaganej koncesji, a zatem ocena takiego rozstrzygnięcia organów powinna polegać na stanowczym wypowiedzeniu się WSA w zakresie ustalenia takiej opłaty na gruncie przesłanek przyjętych przez organy (brak koncesji) oraz spełnienia przesłanek umorzenia postępowania ze względu na datę wydania decyzji obejmującej rok 2014, gdyż ten zakres rozstrzygnięcia organów był kwestionowany w skardze. Sąd pierwszej instancji nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku i nie ocenił zaskarżonej decyzji w tym zakresie, natomiast wskazał kwestie istotne dla takiego rozstrzygnięcia i nakazał ponowną ocenę przez Kolegium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie narusza art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem kontrola sądowa ma polegać na stanowczej ocenie działań organów poddanych kontroli, w tym trafności rozstrzygnięcia. Unikanie jednoznacznej oceny w tym zakresie i przerzucanie jej na organ narusza istotę kontroli sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji ma wypowiedzieć się w sposób konkretny czy na gruncie ustaleń poczynionych przez organy były podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej i czy w zakresie roku 2014 pojawiły się przesłanki do niewydawania takiej decyzji. Dopiero tak sformułowane stanowisko daje możliwość do przyjęcia trafności lub nietrafności działania organów, a tym samym oceny ich decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za 2014 r. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie działał w taki sposób, a tylko nakazał organowi odwoławczemu raz jeszcze zająć stanowisko w tym zakresie, w sytuacji, gdy Kolegium już wypowiedziało się na ten temat w zaskarżonej decyzji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał wyrok objęty skargą kasacyjną za wadliwy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 119/22, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] lutego 2020 r. i zasądził od organu na rzecz A. O. zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd przypomniał o związaniu oceną prawną, o jakim mowa w art. 190 p.p.s.a., zauważając, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2021 r. nie zakwestionował dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, wskazując jedynie, że w uzasadnieniu wyroku, poza opisaniem tych ustaleń, winny znaleźć się jednoznacznie wskazane wypływające z tych ustaleń wnioski. Sąd przyjął, że skarżący dysponował koncesją na wydobycie piasku ze złoża "P. IV" od 1 stycznia 2014 r. do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] marca 2014 r. oraz od 12 sierpnia do 31 grudnia 2014 r. ze względu na orzeczenie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 sierpnia 2014 r., wynikające z przepisu art. 152 p.p.s.a.(ówcześnie obowiązującego). Wobec zaś takiego ustalenia, nie można było zakwalifikować wydobycia przez skarżącego piasku we wskazanych okresach jako wydobywania kruszywa, bez wymaganej koncesji, a działalność ta powinna zostać oceniona w kontekście wydobywania piasku poza obszarem koncesjonowanym, czyli w warunkach art. 139 P.g.g jako podlegające opłacie dodatkowej. Błąd ten, jak wskazał Sąd, miał wpływ na wynik sprawy, gdyż różnica w wysokości opłaty podwyższonej i opłaty dodatkowej jest znaczna. Prawidłowe zatem ustalenia organów powinno dotyczyć nie tego ile piasku wydobyto w 2014 r., a ile wydobyto w okresie do dnia doręczenia decyzji SKO z [...] marca 2014 r. oraz po dniu 12 sierpnia 2014 r. i dopiero wówczas byłoby możliwe prawidłowe ustalenia opłaty dodatkowej i opłaty podwyższonej za okres od doręczenia decyzji SKO do 11 sierpnia 2014 r. Prawidłowo natomiast ustalono, że opłata podwyższona powinna zostać naliczona za wydobywanie bez koncesji gliny, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący nigdy nie posiadał koncesji na wydobycie gliny.
Ponadto, Sąd podniósł, że decyzja Starosty z [...] grudnia 2019 r. doręczona została 17 stycznia 2020 r. Natomiast zgodnie z art. 68 §2 O.p. w związku z art. 145 P.g.g., nie może dojść do skutecznego wyegzekwowania obowiązku, jeżeli w terminie 5 lat od zdarzenia decyzja określająca zobowiązanie nie zostanie stronie doręczona. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, rozpoznając odwołanie powinno było umorzyć postępowanie w tym zakresie, ponieważ miało wiedzę, że decyzja nie została doręczona przed upływem wskazanego terminu 5 lat od zdarzenia, a zatem zaistniał brak możliwości skutecznego wyegzekwowania zobowiązania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 409/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądził od A. O. na rzecz SKO we Wrocławiu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierzający do podważenia formalnej i konstrukcyjnej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie zawarł w treści uzasadnienia jednoznacznych, pełnych, konsekwentnych i spójnych ocen prawnych (niezależnie od ich merytorycznej prawidłowości) oraz pozostających z nimi w logicznym i funkcjonalnym związku wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone wady co do zasady uniemożliwiają przeprowadzenie pełnej i efektywnej kontroli prawidłowości wykładni i stosowania prawa przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezrozumiałe i pozbawione spójności oceny prawne wyrażone przez WSA we Wrocławiu, z których z jednej strony wynika, że brak jest podstaw do ustalenia względem skarżącego opłaty podwyższonej za wydobywanie w 2014 r. piasku bez wymaganej koncesji (ze względu na przyjęcie, że doszło do przedawnienia kompetencji do wydania w tym zakresie decyzji ustalającej opłatę), z drugiej zaś – zakwestionowanie prawidłowości wyznaczenia przez organy granic obszaru, co do którego wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej. Kolejna niekonsekwencja wiąże się z wyrażeniem z jednej strony kategorycznej oceny, że opłata podwyższona za wydobywanie w 2014 r. gliny bez wymaganej koncesji została ustalona prawidłowo ze względu na brak posiadanej przez skarżącego kiedykolwiek koncesji na wydobywanie gliny, z drugiej zaś z nieprzeprowadzeniem w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obliczenia wysokości nałożonej opłaty podwyższonej. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2021 r. nie dokonał pozytywnej weryfikacji prawidłowości ustaleń i ocen w zakresie wydobycia gliny w 2014 r.
Niezrozumiałe są również wywody WSA we Wrocławiu, który raz stwierdza, że nie ma potrzeby "nakazywania" organom dokonania "ponownego przeliczenia i wymierzenia prawidłowych opłat dodatkowej i podwyższonej" – mając na uwadze, że "uprawnienie do egzekucji tych opłat wygasło", a zatem postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone, a jednocześnie Sąd sformułował wytyczne zobowiązujące organ odwoławczy do zbadania, czy postępowanie w zakresie działki nr [...] w obrębie Uskorz Mały zostało "skutecznie wszczęte", pomimo że wcześniej Sąd ten przesądził przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę za rok 2014, a kontrolowana decyzja odwoławcza z [...] lutego 2020 r. wyraźnie utrzymała w mocy pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2019 r., w którym ustalono skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie w 2014 r. bez wymaganej koncesji piasku także co do działki nr [...] w obrębie Uskorz Mały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie w rozważaniach prawnych Sądu pierwszej instancji, przy wyjaśnianiu podstawy rozstrzygnięcia i formułowaniu wskazań co do dalszego postępowania, granic sprawy, której dotyczy skarga. W tym zakresie NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do zajmowania stanowiska w przedmiocie istnienia podstaw do nałożenia opłaty dodatkowej, gdyż sprawa ustalenia tego rodzaju opłaty wynika z odrębnej podstawy normatywnej, tj. art. 139 P.g.g., która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego i nie została poddana konkretyzacji w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niedostateczne i niespójne wyjaśnienie podstaw prawnych uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wskazał i nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku szczegółowej podstawy procesowej wzruszenia zaskarżonej decyzji i jej wyboru, lecz także nie wyjaśnił podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej w całości, pomimo iż skarżący w skardze z 9 kwietnia 2020 r. zaskarżył powyższą decyzję jedynie w części obejmującej utrzymanie w mocy pkt 2 i pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2019 r., zaś decyzja z [...] lutego 2020 r. w części umarzającej postępowanie w zakresie pkt 1 i 3 decyzji organu pierwszej instancji oraz w części uchylającej pkt 5, 6 i 7 decyzji z [...] grudnia 2019 r. była korzystna dla strony skarżącej. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiałe było zatem na jakiej podstawie prawnej i na podstawie jakich przesłanek Sąd pierwszej instancji wydał w powyższym zakresie orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej, uchylając korzystne dla niej cząstkowe rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Skuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 143 P.g.g. przez pominięcie w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku zagadnienia wykładni i zastosowania na tle ustalonego stanu prawnego i faktycznego sprawy istotnego dla jej oceny prawnej przepisu art. 143 P.g.g. Poza zakresem oceny prawnej WSA znalazło się unormowanie statuujące szczególną podstawę przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalających opłaty, o których mowa w dziale VII P.g.g. Sąd pierwszej instancji przyjął jako punkt wyjścia do rozważań na temat przedawnienia możliwości wykonania przez organy kompetencji do ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r. przez skarżącego kopalin bez wymaganej koncesji treść art. 68 § 2 O.p. w związku z art. 142 ust. 1 P.g.g., pomimo że w art. 143 ust. 1 P.g.g. ustawodawca ustanowił odrębną, autonomiczną i szczególną względem przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych podstawę do przedawnienia prawa do decyzyjnej konkretyzacji opłat z działu VII P.g.g. Zgodnie z treścią art. 143 ust. 1 P.g.g. decyzja w sprawach określonych w dziale VII powyższej ustawy nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Powołany przepis wyłącza zatem możliwość odpowiedniego stosowania na podstawie art. 142 ust. 1 P.g.g. do analizowanych kategorii opłat (w tym opłaty podwyższonej) regulacji z art. 68 O.p. W konsekwencji należało uznać, że decyzja w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie piasku i gliny w 2014 roku bez wymaganej koncesji mogła zostać wydana najpóźniej 31 grudnia 2019 r., z ograniczeniami co do okresów posiadania w 2014 r. przez skarżącego koncesji na wydobycie piasku.
Sąd przypomniał przy tym, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jasno wynika, iż utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej przed upływem terminu przedawnienia określonego w Ordynacji podatkowej nie kreuje nowego obowiązku, lecz jedynie utrzymuje go w mocy, co oznacza, że nie dochodzi w tym zakresie do naruszenia terminu przedawnienia orzekania, jednak po upływie terminu przedawnienia prawa do ustalenia opłaty organ odwoławczy nie może uchylić w całości decyzji ustalającej i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jak również nie może po tym terminie zmienić decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść zobowiązanego.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując podsumowania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy skonstatował, że w zakresie wydobycia gliny w 2014 r. skarżący niewątpliwie nie dysponował wymaganą koncesją. Natomiast skarżący od 1 stycznia do 24 marca 2014 r. zachowywał prawo do koncesyjnego wydobycia piasku w zakresie wyznaczonym w decyzji z [...] marca 2005 r. Decyzja ta została ostatecznie cofnięta bez odszkodowania na podstawie decyzji SKO we Wrocławiu z [...] marca 2014 r., stan wydobycia bez wymaganej koncesji trwał następnie od 25 marca do 12 sierpnia 2014 r. Natomiast od 13 sierpnia do 31 grudnia 2014 r. skarżący mógł ponownie wydobywać piasek na podstawie i na warunkach wyznaczonych w decyzji z [...] marca 2005 r., gdyż WSA we Wrocławiu, wyrokiem z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 359/14, orzekł, że decyzja SKO we Wrocławiu z [...] marca 2014 r. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten został następnie uchylony (a wraz z nim postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o cofnięciu koncesji) wyrokiem NSA z 27 kwietnia 2016 r. Odrębnym problemem, wykraczającym jednak poza granice rozpoznawanej sprawy, jest kwestia istnienia podstaw do ustalenia względem skarżącego opłaty dodatkowej za wykonywanie w 2014 r. działalności wydobywczej w zakresie złóż piasku z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji z [...] marca 2005 r. w tych okresach, w których decyzja ta zachowywała moc obowiązującą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem wyraził pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji o naliczeniu opłaty podwyższonej ograniczone jest czasowo na gruncie art. 143 P.g.g., tj. decyzja w sprawach określonych w dziale VII nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Zważywszy, że działalność wydobywcza skarżącego w rozpoznawanej sprawie odbyła się w roku 2014, to decyzja naliczająca opłatę podwyższoną nie mogła zostać wydana po 31 grudnia 2019 r., ponieważ po tym terminie nastąpiłoby wykroczenie poza okres wskazany przez ustawodawcę. Sąd nie podzielił stanowiska, że skoro na podstawie art. 68 O.p., do którego odwołuje się art. 142 ust. 1 P.g.g., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania, zaś skarżącemu doręczono wskazaną decyzję już w 2020 r., to termin ustawowy nie został dochowany. Sąd podkreślił, że w art. 143 P.g.g. mowa jest jednoznacznie o wydaniu decyzji, a art. 142 ust. 1 P.g.g. nakazuje stosować przepisy Ordynacji podatkowej "odpowiednio". Stosowanie "odpowiednie", jak podniósł Sąd, nie musi sprowadzać się do dosłownego zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej względem opłaty podwyższonej, w zakresie kompetencji do jej wydania. Sąd uznał, że skoro w przepisach ustawy - Prawo geologiczne i górnicze istnieje sprecyzowana regulacja klarownie stanowiąca o wydaniu decyzji, to nie może wejść w jej miejsce regulacja Ordynacji podatkowej, w której mowa o doręczeniu decyzji. Regulacja zawarta w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze ma w tym zakresie charakter autonomiczny i szczególny wobec przepisów Ordynacji podatkowej.
Następnie, Sąd zauważył, że materiały zgromadzone w aktach, w tym decyzja o udzieleniu koncesji z [...] marca 2005 r. wskazują, że skarżący dysponował koncesją obejmującą obszar położony w granicach działek [...] Piotroniowice i [...] Uskorz Mały - złoże "P. IV". Koncesja uprawniała do wydobywania kruszywa naturalnego, a powierzchnia obszaru górniczego wynosiła 16 395 m2. Z ustaleń dokonanych przez organy wynika, że skarżący wydobywał piasek poza obszarem górniczym, a więc poza obszarem objętym koncesją. Skarżący nie kwestionował, że nielegalne wydobycie piasku, tj. wydobycie poza obszarem górniczym, miało miejsce w 2014 r., jednak jego zdaniem wydobycie poza obszarem górniczym należy kwalifikować jako wydobycie z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Sąd podsumował ustalenia, że w okresach: 1 stycznia - 24 marca 2014 r. oraz 13 sierpnia - do końca 2014 r. skarżący dysponował koncesją na wydobywanie piasku z obszaru górniczego "P. IV", nie był jednak uprawniony do wydobywania piasku poza tym złożem, a zatem następowało ono bez koncesji. Sąd stwierdził, że między 25 marca 2014 r. a 12 sierpnia 2014 r. A. O. nie miał żadnych praw do wydobywania piasku, a więc w tym okresie wydobywania piasku musiało następować bez koncesji, a więc nie można mówić o wydobywaniu kruszywa z rażącym naruszeniem warunków koncesji.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na wykładnię prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt 409/23, stwierdził, że nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska w przedmiocie istnienia podstaw do nałożenia opłaty dodatkowej, a więc może ocenić jedynie zasadność nałożenia opłaty podwyższonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że dla wymierzenia opłaty podwyższonej konieczne jest ustalenie, czy nastąpiło wydobycie określonej rodzajowo kopaliny, czy wydobycie to miało miejsce bez koncesji oraz jaka była wielkość wydobytej kopaliny. Ustalenie, czy wydobywanie kruszywa nastąpiło bez koncesji wymagało także oceny, czy wydobywanie kopaliny poza obszarem objętym koncesją jest wydobywaniem bez koncesji, czy też jest wydobywaniem z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Zdaniem Sądu, na gruncie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 1 P.g.g., należało uznać, że skoro immanentnym elementem treści koncesji na wydobywanie kopaliny jest wyznaczenie obszaru i terenu górniczego, to koncesja wywiera skutek prawny wyłącznie względem tego obszaru i terenu górniczego. Poza wyznaczonym koncesją terenem i obszarem górniczym nie można mówić o działaniu na podstawie koncesji. Wbrew temu co twierdzi skarżący, przypisywana mu działalność w postaci wydobywania piasku poza wyznaczonym obszarem oraz jej skutki, nie sprowadza się do alternatywy rozłącznej w postaci zastosowania w takiej sytuacji albo opłaty podwyższonej albo opłaty dodatkowej. Mając zatem na uwadze, że skarżący w ogóle, w żadnym okresie, nie dysponował uprawnieniem na wydobywania piasku poza złożem "P. IV", to wydobywanie poza tym obszarem trafnie zostało zakwalifikowane przez organy jako wydobywanie bez koncesji, zaś kwestia rażącego naruszenia warunków koncesji i jej ewentualnych skutków w postaci opłaty dodatkowej, pozostaje odrębnym zagadnieniem prawnym.
W odniesieniu do zarzucanych organom przez skarżącego błędów i niedostatków w ustaleniach faktycznych, polegających na niewystarczającym wykazaniu ilości wydobytej kopaliny, które przełożyły się na naliczenie opłaty podwyższonej za 2014 r., Sąd wyraził stanowisko, zgodnie z którym organy prawidłowo, w sposób fachowy i kompleksowy dokonały ustaleń faktycznych w sprawie. Postępowanie wyjaśniające i dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie należytym i wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego i nie można przypisać temu postępowaniu dowolności. W ocenie Sądu wiarygodnym dokumentem, przyczyniającym się do ustalenia istotnych dla sprawy faktów jest powołana przez organy i znajdująca się w aktach sprawy faktura zakupu przez L. C. od skarżącego gliny w ilości 12 226 ton oraz dodatkowe zeznania świadków. Sąd uznał za spójne i uwiarygodnione zgromadzonymi dowodami ustalenia organów, że w 2013 r. skarżący wydobył bez koncesji 60 821 ton gliny (wyjaśnienia uzyskane od firmy E.). Z materiału dowodowego wynika, że w latach 2013 - 2014 skarżący zbył łącznie 73 047 ton gliny, to po odjęciu od całej masy zbytej gliny ilości sprzedanej w 2013 r. otrzymujemy różnicę 12 226 ton, czyli ilość gliny przyjętą przez organ w decyzji, za rok 2014. Te wyliczenia są zbieżne z innymi dokumentami pozyskanymi przez organ, zwłaszcza z ekspertyzą geologiczną z września 2014 r. i wyjaśnieniami do niej (z października 2018 r.) geologa M. J. , który określił ilość wydobytej gliny w okresie 2013 – 2014 na 74800 ton. Biegły zauważył, co w ocenie WSA ma znaczenie w świetle precyzji dostępnych danych, że rejon dzikiej eksploatacji nigdy nie był rozpoznany i udokumentowany geologicznie, jest zdewastowany, a miejscami widoczne są próby zasypywania wykopów odpadami budowlanymi.
Sąd pierwszej instancji zaakceptował także ustalenia organów odnośnie do ilości wydobytego piasku. Na podstawie wspomnianej ekspertyzy geologicznej ustalono łączną ilość kopaliny - piasku i gliny - wydobytej poza obszarem koncesjonowanym na poziomie 171 253 m³. Biegły, uwzględniając specyfikę geologiczną związaną z domieszkami w kopalinie gliny, określił udział wkładki gliny na poziomie ok. 34 000 m³. Różnica wynikająca z odjęcia od łącznej ilości kopaliny (171 253 m³) gliny (34 000 m³) daje 137 253 m³ wydobytego piasku.
W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów odnośnie do: faktu wydobycia kopalin (gliny i piasku) bez wymaganej koncesji, rodzaju i ilości wydobytych kopalin, czasu wydobycia (2014 r.) oraz podmiotu prowadzącego działalność wydobywczą. Tym samym wypełnione zostały ustawowe przesłanki dla wydania decyzji nakładającej opłatę podwyższoną.
A. O. wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyroku, domagając się, na podstawie art. 188 p.p.s.a., jego uchylenia w całości, uwzględnienia skargi i umorzenia postępowania, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art.174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. następujące naruszenia:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 P.g.g. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, że skarżący w 2014 r., bez wymaganej koncesji, wydobył 12 226 ton gliny i wymierzenie za to opłaty podwyższonej w kwocie
1 794 777 zł oraz 137 253 ton piasku i obciążenie go za to opłatą w kwocie 2 909 764 zł w sytuacji, co bezspornie wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 409/23, uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 119/22, że na tle przedmiotowej sprawy, sytuacja skarżącego w zakresie wydobycia gliny i piasku w 2014 r. przedstawiała się odmiennie, albowiem skarżący w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 24 marca 2014 r., a następnie od 13 sierpnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. dysponował koncesją na wydobycie piasku, a zatem przez okres ponad połowy roku 2014 dysponował koncesją na wydobycie kruszywa, a żadnym innym dowodem przeprowadzonym w sprawie wskutek nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie wykazano, że A. O. w roku 2014 wydobył czy to z obszaru objętego koncesją, czy też poza tym obszarem 12 226 ton gliny i 137 253 ton piasku i w takim przypadku należało co najmniej zmienić decyzję i rozważyć ewentualnie zastosowanie art. 139 P.g.g. jako wydobycie poza obszarem koncesyjnym podlegające opłacie dodatkowej, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie wydobycia rzeczywistej ilości gliny i piasku w 2014 r. miało dla skarżącego kluczowe znaczenie albowiem na jego podstawie przyjęto wysokość zobowiązania A. O.
2) art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy P.g.g. poprzez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy przez Sąd i przyjęcie, że odpowiednie stosowanie tego przepisu nie musi sprowadzać się do dosłownego zastosowania przepisów Ordynacji Podatkowej względem opłaty podwyższonej w sytuacji gdy jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że na podstawie tego przepisu do opłat wymierzanych na podstawie ustawy P.g.g. stosuje się art. 68 §2 O.p. (zobowiązanie nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania zostanie doręczona po upływie 5 lat - jak miało to miejsce w tym przypadku i co jest bezsporne) i należało w niniejszej sprawie postępowanie umorzyć wobec wygaśnięcia zobowiązania.
3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a polegające na tym, że Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy po uchyleniu przez NSA 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 409/23 wyroku WSA we Wrocławiu z 10 listopada 2022 r., sygn. II SA/Wr 119/22 nie zastosował się do wytycznych NSA (wskazanych w tym wyroku), iż na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy odmiennie potraktować wydobycie gliny i piasku przez skarżącego w 2014 r., ze względu na brak koncesji i posiadanie koncesji na wydobycie piasku w okresie ponad połowy 2014 r. (k.14-15 uzasadnienia wyroku NSA), a Sąd w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie przyjął, że skarżący w 2014 r. prowadził zarówno wydobycie gliny i piasku bez wymaganej prawem koncesji.
4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i art. 143 ust. 1 P.g.g. i niezastosowanie przez Sąd art. 142 ust. 1 P.g.g. i oddalenie skargi - wskutek ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że decyzja Kolegium z [...] lutego 2020 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy pkt. 2 i 4 decyzji Starosty Wołowskiego z [...] grudnia 2019 r. znak sprawy [...] nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie ilości, obszaru i okresu na którym w 2014 r., prowadzone przez skarżącego wydobycie kruszywa winno skutkować uwzględnieniem skargi.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie -Sąd pierwszej instancji pomimo tego, że zarówno w doktrynie i orzecznictwie NSA w pojęciu "zwięzłe przedstawienie sprawy" mieści się również odniesienie do poczynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych prowadzących do wydania zaskarżonego aktu - uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji powinno zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ publiczny względem zgodności z prawem - tego obowiązku Sąd nie dokonał, traktując wbrew wytycznym NSA w ostatnim wyroku, że wydobycie przez skarżącego w 2014 r. gliny i piasku należy traktować odmiennie, bo na wydobycie piasku przez ponad pół roku 2014 miał koncesję - to i tak zdaniem Sądu odnośnie wydobycia obu kopalin w 2014 r. skarżący koncesji nie posiadał.
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd oceniając ustalenia faktyczne organu administracji w zakresie obszaru, ilości i okresu wydobycia kopalin w 2014 r. bezkrytycznie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy opierając się przy tym na dokumentacji fotograficznej obszaru, ekspertyzie geologicznej autorstwa geologa M. J. z września 2014 r. - pierwszy dokument - ekspertyza geologiczna - wnioski "w wyniku dokonanej eksploatacji kruszywa w rejonie poza złożem wyeksploatowano 171253 m3 tj. 299695 Mg kruszywa. W opinii nie ma ani jednego zdania dotyczącego okresu w jakim prowadzone było wydobycie, nie ustalono też jaką ilość kruszywa i jakiego (piasku czy gliny) wydobyto w 2014 r. Analiza zdjęć lotniczych z lat 2013-2014 nie pozwala na ustalenie faktycznego wydobycia w 2014 r. - jeżeli chodzi o wydobycie gliny - analizie winien podlegać (czego Sąd nie uczynił) tylko jeden dokument - rachunek nr [...] firmy "R." - dotyczący nabycia od A. O. w okresie od 11 grudnia 2013 r. do 10 stycznia 2014 r. 12226 ton nakładu z gliny (taką ilość wydobycia gliny przyjęto w decyzji SKO) - na jego podstawie nie można jednoznacznie ustalić jaką ilość gliny wydobyto w grudniu 2013 r. a ile do 10 stycznia 2014 r. Nadto przesłuchany w tej sprawie przedstawiciel firmy "R." potwierdził, że nadkład z gliny we wskazanym okresie wydobywano wyłącznie z obszaru złoża objętego koncesją - zatem powyższe prawidłowe ustalenia winny skutkować uwzględnieniem skargi.
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 §1 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego i przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (k.20), że to skarżący "musiał dysponować umiejętnościami i wiedzą pozwalającą oszacować ilość wydobytych kopalin, a swojego obowiązku nie dopełnił bo nie "polemizował" z ustaleniami organu w zakresie ilości wydobytej kopaliny, obszaru i czasu w jakim była wydobywana co nie polega na prawdzie, bo A. O. ustalenia faktyczne organu kwestionował od momentu wszczęcia postępowania w tej sprawie.
4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 142 ust.1 P.g.g. oraz art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga A. O. ze względu na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, niezastosowanie art. 142 ust. 1 P.g.g., niezastosowanie przepisu art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 P.g.g. (rażące naruszenie koncesji) i naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. - winna zostać uwzględniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania również wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez niewykonanie obowiązku oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ pod względem zgodności z prawem, nieprawidłową i bezkrytyczną ocenę zebranego przez organy materiału dowodowego (pkt II. 1,2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). W związku z tak sformułowanym zarzutem należy przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.
W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za nietrafne.
Trzeba podkreślić, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Należy dodać, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów przedstawione w skardze kasacyjnej. Kwestionowanie ustaleń i ocen zawartych w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wymaga sformułowania innych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania adekwatnych do stanu konkretnej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione podstaw zarzuty dotyczące niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 142 ust. 1 P.g.g.
Zagadnienie odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalających opłaty, o których mowa w dziele VII ustawy – Prawo geologiczne i górnicze było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 409/23. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 142 ust. 1 w związku z art. 143 ust. 1 P.g.g. i przyjął, że w art. 143 ust. 1 P.g.g. ustawodawca ustanowił odrębną, autonomiczną i szczególną względem przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych, podstawę do przedawnienia prawa do decyzyjnej konkretyzacji opłat z działu VII ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Przepis art. 143 ust. 1 P.g.g. wyłącza zatem możliwość odpowiedniego stosowania, na podstawie art. 142 ust. 1 P.g.g., do omawianych opłat regulacji z art. 68 § 2 O.p.
Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wobec powyższego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i nawiązujące do kwestii przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej opłaty, w tym opłaty podwyższonej, jako sprzeczne z wykładnią przyjętą w ostatnio powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku (zarzuty z pkt I.2 i II.4 petitum skargi kasacyjnej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a polegające na tym, że Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 409/23, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 listopada 2022 r., sygn. II SA/Wr 119/22, "nie zastosował się do wytycznych NSA (wskazanych w tym wyroku), iż na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy odmiennie potraktować wydobycie gliny i piasku przez skarżącego w 2014 r., ze względu na brak koncesji i posiadanie koncesji na wydobycie piasku w okresie ponad połowy 2014 r. (k.14-15 uzasadnienia wyroku NSA), a Sąd w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie przyjął, że skarżący w 2014 r. prowadził zarówno wydobycie gliny i piasku bez wymaganej prawem koncesji" (pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej).
Pomijając kwestię wadliwego przyporządkowania tego zarzutu do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy zauważyć, że zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który według skarżącego nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wymagało sformułowania innego rodzaju zarzutu. Przepisy, które zostały wskazane jako naruszone nie pozostają w związku z treścią omawianego zarzutu i jego uzasadnieniem.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że mimo ich pewnych niedoskonałości formalnych, są one usprawiedliwione (pkt I.1, I.4, II.4 petitum skargi kasacyjnej).
Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku WSA we Wrocławiu (wyrok z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 119/22), na wstępie zaznaczył, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 409/23). Jednak Sąd pierwszej instancji dokonując po raz kolejny oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie uwzględnił w pełni wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wyjaśnił, że jeżeli chodzi o wydobywanie piasku to opłata podwyższona może być naliczona tylko za ten okres w 2014 r., kiedy skarżący nie dysponował koncesją tj. od 25 marca 2014 r. do 12 sierpnia 2014 r. Z kolei w tych okresach kiedy decyzja o udzieleniu koncesji zachowywała moc obowiązującą (od 1 stycznia 2014 r. do 24 marca 2014 r. oraz od 13 sierpnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.), mogło być rozważane istnienie podstaw do ustalenia względem skarżącego opłaty dodatkowej za wykonywanie działalności wydobywczej w zakresie złóż piasku z rażącym naruszeniem warunków udzielonej koncesji, co jednak wykracza poza granice sprawy, której przedmiotem jest nałożenie kary podwyższonej za wydobywanie kopalin bez koncesji.
W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przekroczenie granic obszaru i terenu górniczego w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, musi być traktowane jako rażące naruszenie przez niego warunków koncesji (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1100/11, 13 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2940/14, 9 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2230/14, 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4714/16, 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 292/20, 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 638/23).
Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że istniały podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej za wydobywanie piasku bez koncesji przez cały rok 2014. Takie podejście WSA do stosowania art. 140 ust. 1 P.g.g. nie uwzględnia przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 27 czerwca 2023 r. Jednocześnie należy stanowczo wykluczyć, postulowaną w skardze kasacyjnej, możliwość stosowania w tej sprawie art. 139 ust. 1 P.g.g. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie opłaty dodatkowej stanowi odrębną sprawę administracyjną.
W związku z powyższym błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organy uznały bowiem, że opłata podwyższona za wydobywanie piasku bez koncesji powinna uwzględniać cały piasek wydobyty przez skarżącego w 2014 r. Tymczasem w świetle wiążącej wykładni przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2023 r., podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej istniały wyłącznie w odniesieniu do piasku wydobytego od 25 marca 2014 r. do 12 sierpnia 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska odnośnie do oceny przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie w 2014 r. gliny. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący wydobywał glinę bez koncesji. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe postępowanie organów, które ustalając opłatę podwyższoną za wydobycie gliny uwzględniły fakturę [...] r. z 14 stycznia 2014 r. potwierdzającą, że skarżący od 11 grudnia 2013 r. do 10 stycznia 2014 r. sprzedał L. C. 12 226 ton gliny. Informacje zawarte w fakturze zostały potwierdzone w piśmie R. Sp. z o.o. z 18 kwietnia 2014 r. Takie same ustalenia wynikają z zeznań świadka (świadek Ł. C. przesłuchany na rozprawie, która odbyła się 5 października 2018 r.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustalenia wynikające z omówionych dowodów znalazły potwierdzenie w ekspertyzie geologicznej sporządzonej przez biegłego M. J.
Sąd pierwszej instancji przyjmując za prawidłowe ustalenia odnośnie do ilości gliny wydobytej w 2014 r. nie uwzględnił jednak, że zebrane w sprawie dowody tj. faktura z 14 stycznia 2014 r., pismo R. Sp. z o.o. z 18 kwietnia 2014 r. oraz zeznania świadka nie dotyczą gliny wydobytej w 2014 r., lecz gliny sprzedanej przez skarżącego od 11 grudnia 2013 r. do 10 stycznia 2014 r. Wobec tego nie było podstaw do przyjęcia, że 12 226 ton gliny skarżący wydobył w 2014 r., gdyż jest oczywiste, że część tej kopaliny musiała być wydobyta w 2013 r.
Mając na uwadze, że ilość wydobytej gliny ma istotny wpływ na wysokość nałożonej opłaty podwyższonej, należy stwierdzić, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe nie pozwalało na dokonanie ustaleń faktycznych, które w tej sprawie zostały poczynione przez organy i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. W konsekwencji należało stwierdzić, że oddalenie skargi nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 P.g.g. oraz art. 139 ust. 1 P.g.g. Ponadto WSA naruszył przepisy postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby Sąd prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe oraz dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne, a także przyjął prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego wynik postępowania sądowoadministracyjnego z pewnością byłby inny.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, rozpatrując sprawę ponownie powinno dokonać ustaleń w zakresie ilości piasku i gliny wydobytych przez skarżącego w 2014 r., z uwzględnieniem okresu kiedy skarżący nie posiadał koncesji na wydobywanie piasku (25 marca 2014 r. – 12 sierpnia 2014 r.). Dopiero prawidłowe ustalenie ilości wydobytych kopalin pozwoli na ustalenie opłaty podwyższonej we właściwej wysokości.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203, 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 1 pkt. 2 lit. a) w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Koszty te obejmują: wpis od skargi - 47.046 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 23.523 zł, opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji – 15.000 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – 11.250 zł.