II GSK 13/17

II GSK 13/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2863/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-09-15
II GZ 514/16 - Postanowienie NSA z 2016-05-31
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1577
art. 494 § 2
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 1429
art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5
Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
37ap ust. 1 pkt 2, art. 101 pkt 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2863/15 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A." Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 15 września 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2863/15, oddalił w całości skargę "A." sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (w skrócie: Wojewódzki Inspektor), w związku z uzyskanymi w dniu [...] września 2014 r. informacjami, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "AB" zlokalizowanej w B. przy ul. [...] (dalej: Apteka) prowadzonej przez "A." sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca, Spółka) będącą następcą prawnym [AA] sp. j. w B.. Organ oparł się na dokumentach księgowych, z których wynikało, że od kwietnia do września 2011 r. Apteka dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych, a działalność ta była prowadzona pomimo braku zezwolenia na hurtowy obrót lekami.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Inspektor cofnął Spółce zezwolenie na prowadzenie Apteki.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny (w skrócie: Główny Inspektor), działając na podstawie art. 115 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.; w skrócie: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.; w skrócie: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję o cofnięciu Spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Prawo farmaceutyczne przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi, tj. detaliczny (prowadzony w aptekach ogólnodostępnych) oraz hurtowy, będący obrotem produktami leczniczymi z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności. Główny Inspektor podniósł, że Spółka nie posiadając zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzenie sprzedaży produktów leczniczych w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw powoduje, iż podmiot taki traci rękojmię należytego prowadzenia apteki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Główny Inspektor stwierdził, że zgodnie z art. 494 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030, z późn. zm., w skrócie: k.s.h.), spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, a na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. zmienił zezwolenie na prowadzenie Apteki przez zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia, w związku z czym Spółka przejęła wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, w tym zezwolenie na prowadzenie Apteki i odpowiada za wszystkie działania, które dokonywane były w ramach posiadanego zezwolenia przez spółkę przejętą.
Główny Inspektor wyjaśnił, że rękojmia należytego prowadzenia apteki powinna być przedmiotem ustaleń organu zmieniającego zezwolenie na prowadzenie Apteki, jednocześnie wskazał, że Wojewódzki Inspektor powziął informacje wskazujące na nieprawidłowości już po dokonaniu zmiany zezwolenia. Organ wywiódł także, że w momencie przejęcia Spółka utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki, gdyż sukcesja generalna oznacza także ponoszenie odpowiedzialności za działania podejmowane przez poprzednika prawnego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; w skrócie: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej jest przepis art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, który przewiduje, iż organ cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Jednocześnie zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.
Zdaniem Sądu konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki nie jest badana wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi ją posiadać przez cały okres zezwolenia, a obowiązki nałożone na niego ustawą Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność.
Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f., obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Ustawa przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Zgodnie z art. 68 ust. 1 p.f., obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1. Natomiast obrót hurtowy zgodnie z art. 72 ust. 1 p.f. mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych.
W związku z powyższym Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że skarżąca prowadząc nieuprawniony obrót produktami leczniczymi z innymi aptekami, prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, który wymaga odrębnego zezwolenia. Przez to naruszyła fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej, a takie działanie obligowało organ do cofnięcia zezwolenia.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej, zgodnie z którą naruszenie zasad obrotu produktami leczniczymi dokonane przez poprzednika prawnego Spółki i niestwierdzone prawomocnym orzeczeniem przed dokonaniem przekształcenia nie obciąża Spółki przejmującej, gdyż nie mieści się w zakresie instytucji sukcesji generalnej, o której mowa w przepisach k.s.h., Sąd uznał, że stanowisko to nie znajduje uzasadnionych podstaw. WSA zgodził się z organem, że w wyniku zmian podmiotowych, tj. po przejęciu spółki jawnej przez skarżącą doszło do sukcesji generalnej praw i obowiązków podmiotu przekształcanego (przejmowanego), a więc wstąpienia podmiotu przekształconego (przejmującego) w sytuację prawną poprzednika na podstawie art. 26 § 5, art. 553 § 2 oraz art. 494 § 2 k.s.h. Konsekwencją powyższych zmian było przejęcie istniejącego zezwolenia i jego zmiana w zakresie wskazania podmiotu uprawnionego do prowadzenia Apteki. Oznacza to, że w wyniku zmian podmiotowych nie doszło do wydania nowego zezwolenia, a dokonane zmiany nie mogły prowadzić do konwalidacji sytuacji prawnej wynikającej z wykonywania tzw. odwróconego łańcucha dostaw. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do omijania zasad odpowiedzialności za naruszenie Prawa farmaceutycznego i zwalnianie się z ciążącej na przedsiębiorcach odpowiedzialności przez dokonywanie zmian podmiotowych w zakresie podmiotu prowadzącego aptekę
Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie zaakceptowania przez Głównego Inspektora nieprawidłowego współdziałania z organami samorządu aptekarskiego Sąd stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania art. 106 k.p.a., który przewiduje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji. Zdaniem Sądu w Prawie farmaceutycznym brak jest takiego uregulowania, które uzależniałoby obowiązek zasięgnięcia opinii organów samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Z kolei przepisy art. 29 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429, dalej: ustawa o izbach aptekarskich) są normami kompetencyjnymi, na podstawie których samorząd aptekarski wydaje opinie w sprawach udzielania lub cofania koncesji, które mogą posłużyć jako opinie biegłego.
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust.1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust.1 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;
II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 i art. 86 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego (w tym oddalenie wniosków dowodowych skarżącej) w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym czy przedsiębiorca dokonywał sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w toku postępowania, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak skierowania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej wniosku o wydanie opinii przez w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie apteki przez skarżącą spółkę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez opinii samorządu aptekarskiego;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane prawem wymogi.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia Spółce wnoszącej skargę kasacyjną zezwolenia na prowadzenie apteki ustalono, a ustalenia te nie budzą wątpliwości, że apteka ogólnodostępna pod nazwą "A. S." zlokalizowana w B. przy ul. [...], prowadzona przez [AA] sp.j. na podstawie zezwolenia udzielonego w dniu [...] marca 2011 r. w latach 2011-2013 prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do dwóch podmiotów prowadzących obrót produktami leczniczymi, z których jeden – M. sp. z o.o. prowadził obrót hurtowy, a drugi – S. sp. j. detaliczny. Wyżej wymieniona spółka [AA] została przejęta przez skarżącą spółkę "A." w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. W dniu 31 grudnia 2013 r. Sąd Rejonowy w B. XII Wydział Gospodarczy KRS wydał postanowienie w przedmiocie połączenia "A." sp. z o.o. (spółka przejmująca) z [AA] sp. j. (spółka przejmowana) poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej do spółki przejmującej.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., uwzględniając wniosek strony z dnia [...] stycznia 2014 r., Wojewódzki Inspektor zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z powodu powyższego przejęcia.
Następnie wobec treści kolejnych pism [...] WIF z dnia [...] lipca i [...] września 2014 r. Wojewódzki Inspektor wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia spółce "A." zezwolenia na prowadzenie apteki, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Na podstawie okoliczności faktycznych – naruszeń prawa zaistniałych w czasie, gdy apteka była prowadzona przez spółkę przejętą, organ I instancji uznał, że spółka przejmująca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do braku rękojmi po stronie przejmującej aptekę - spółki "A.". W tym miejscu należy przywołać art. 494 § 2 k.s.h. Przepis ten przewiduje, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Art. 494 § 2 k.s.h. ustanawia więc tzw. sukcesję generalną po spółce przejmowanej w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, w tym praw i obowiązków wynikających (związanych) z posiadaniem m.in. zezwolenia lub koncesji. Sukcesja dotyczy jednak wyłącznie sytuacji prawnej spółki przejmowanej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. nie można zarachować na rzecz spółki przejmującej okoliczności albo stanów faktycznych, będących udziałem spółki przejmowanej. Na podstawie tego przepisu spółce przejmującej aptekę można jedynie przypisać skutki prawne określonych zachowań spółki przejmowanej, nie zaś same te zachowania i ich oceny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 4629/16; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 5267/16; publ. w CBOSA).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki, wiążąc rękojmię m.in. z cechami charakteru, rzetelnością, sumiennością i ogólnie z dotychczasowym zachowaniem. Są to niewątpliwie określenia ze sfery faktów, a nie prawa. Skoro zatem przesłanką cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki były w istocie naruszenia prawa przez spółkę przejętą przez skarżącą, prowadzące do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki, to zarówno te naruszenia, jak utratę rękojmi należy wiązać wyłącznie z działaniami spółki jawnej. Natomiast na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą ("A.") przeszły z mocy ustawy jedynie skutki prawne działania poprzednika – obowiązek poniesienia odpowiedzialności w postaci utraty zezwolenia na prowadzenie apteki.
Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko co do konsekwencji wynikających dla tej sprawy z art. 494 § 2 k.s.h. determinuje ocenę zaskarżonego wyroku, a także ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W świetle tego, co powiedziano, nie mają znaczenia zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie wykazały dostatecznie, że ta Spółka nie posiadała w dniu wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia rękojmi należytego prowadzenia apteki. Nie mają również znaczenia argumenty na rzecz stwierdzenia, że taką rękojmię Spółka posiadała (bo nie ona dopuściła się naruszeń prawa przy sprzedaży produktów leczniczych i nie miała na te działania żadnego wpływu).
Należy powtórzyć, że fakty dotyczące dopuszczania się przez spółkę jawną naruszeń prawa przy kupnie i sprzedaży produktów leczniczych zostały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostatecznie udowodnione.
Za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez oddalenie skargi, pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak skierowania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosku o wydanie opinii przez Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez "A." sp. z o.o., a w efekcie wydanie decyzji bez opinii organu samorządu aptekarskiego.
Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. został powiązany z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, jako przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowana w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego. Takiego stanowiska nie uzasadnia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej. Podkreślenia wymaga, że przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Jednakże przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie uzależniają wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem uzyskania opinii w każdej sprawie. Również z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również z art. 37 ap ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, aby przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3384/17; publ. w CBOSA).
Należy więc uznać, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed Sądem I instancji.