II GSK 1295/23

II GSK 1295/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 887/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-03-28
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 5, ust. 5a-5d
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 870
art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 887/22 w sprawie ze skargi Powiatu Z. na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 24 marca 2022 r. nr XLV/887/22 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rzecz Powiatu Z. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 887/22 stwierdził nieważność uchwały Wojewódzkiego Sejmiku Dolnośląskiego z dnia 24 marca 2022 r., nr XLV/887/22 w przedmiocie pozbawienia odcinków drogi wojewódzkiej nr 357 w granicach powiatu z. kategorii drogi wojewódzkiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Sejmik Województwa Dolnośląskiego zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Powiatu Z. kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5, 5a i 5b, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 poz. 645 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870; dalej: "ustawa zmieniająca") zmieniającej, poprzez ich błędną wykładnię a polegającą na przyjęciu, że przy podejmowaniu przez Samorząd Województwa Dolnośląskiego uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich konieczne jest każdorazowe wykazywanie legalności przeprowadzonych wcześniej procedur, a w szczególności zaliczenie drogi otrzymanej do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, z uwzględnieniem treści wyroku TK z dnia 26 maja 2015 r, sygn. akt KP 2/13 podczas, gdy powołane powyżej przepisy nie nakładają takiego obowiązku na samorząd województwa. Powyższe w konsekwencji implikuje założenie, że przesłanka wskazana w podstawie prawnej niniejszego zarzutu została wykazana w przedmiotowym postępowaniu;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jednoznacznie ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne wskazanie w jakim zakresie organ miałby stosować przesłanki proporcjonalności oraz przeprowadzić postępowanie w zakresie długości dróg otrzymanych przez województwo a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich, a także wykazać rozróżnienie - czy przedmiotowe odcinki drogi pozbawiane kategorii drogi wojewódzkiej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej (zgodnie z art. 10 ust. 5 w brzmieniu przed zmianą u.d.p.), a następnie pozbawionymi kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, czy też droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w nowym brzmieniu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych wniosków Sądu, w zakresie istnienia przesłanek nieważności uchwały Nr XLV/887/22 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 24 marca 2022 r.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Powiat Z. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz orzeczenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który przewiduje, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Przed rozpoznaniem merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej należy się odnieść do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za niezasadny, bowiem w niniejszej sprawie Sejmik Województwa Dolnośląskiego może być reprezentowane przez pełnomocnika, któremu pełnomocnictwo udzielił Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Zgodnie bowiem z § 2 uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 maja 2023 r. w sprawie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2023 r. o sygnaturze akt III SA/Wr 887/22, wykonanie uchwały powierza się Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego.
Istota problemu prawnego w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oceniając zgodność z prawem uchwały z dnia 24 marca 2022 r., nr XLV/887/22, dotyczącej pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej nr 357 (o łącznej długości 3087 m) relacji: granica państwa PL-D Radomierzyce/Hagenwedrden - Radomierzyce - droga wojewódzka nr 352, długości 1 143 m - (dalej nieciągłość po drodze wojewódzkiej nr 352 do Kolonii Osiek Łużycki) - Kolonia Osiek Łużycki - droga wojewódzka nr 355, długości 1 944 m, określone na mapie poglądowej - załącznik nr 1, stanowiący integralną część uchwały, stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Wskazując na podstawę kasacyjną opisaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jednoznacznie ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne wskazanie w jakim zakresie organ miałby stosować przesłanki proporcjonalności oraz przeprowadzić postępowanie w zakresie długości dróg otrzymanych przez województwo a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich, a także wykazać rozróżnienie - czy przedmiotowe odcinki drogi pozbawiane kategorii drogi wojewódzkiej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Wyjaśnić należy, że to, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonanymi w sprawie ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu I instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.
W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że strona skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 10 ust. 5, 5a i 5b, w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejście w życie ustawy zmieniającej (czyli w okresie od 9 lipca 2015r. do 7 października 2015 r.) mogła w drodze uchwały, pozbawić kategorii gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do tej kategorii na podstawie art.10 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.
W odniesieniu do takiego odcinka drogi wojewódzkiej, pozbawionego wcześniej w drodze uchwały rady gminy kategorii drogi gminnej, przepisy art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. stosuje się odpowiednio.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei, do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 5 ust. 5a - 5d u.d.p.
Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p., w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a).
Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d).
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż celem dokonanej zmiany u.d.p., wprowadzonej ustawą zmieniającą, było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto, wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej.
W konsekwencji odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały Sejmiku województwa mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego Powiatu.
Zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie nie podważyły stanowiska WSA we Wrocławiu, że przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosownej uchwały rady gminy. Zaliczenie odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. Sejmik województwa mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 127/17). W przypadku pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich tych ostatnich dróg należy uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt KP 2/13, (w którym Trybunał rozpatrywał konstytucyjność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej), co oznacza, że uchwała w tej mierze może być podjęta wyłącznie z uwzględnieniem tych dróg (odcinków dróg), które zostały przekazane przez gminy w drodze uchwały rad gmin, nie zaś dróg (odcinków dróg) dowolnie wybranych przez organy.
Mając na uwadze powyższej wskazane przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia - łącznie - następujących przesłanek:
1. droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej;
2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),
3. odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia tej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez samorząd województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,
4. poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
W rozpatrywanej sprawie uchwała w § 1 stanowi, że z dniem 1 maja 2022 r. pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich następujące odcinki drogi wojewódzkiej nr 357 (o łącznej długości 3 087 m) relacji: granica państwa PL-D Radomierzyce/Hagenwedrden - Radomierzyce - droga wojewódzka nr 352, długości 1 143 m - (dalej nieciągłość po drodze wojewódzkiej nr 352 do Kolonii Osiek Łużycki) - Kolonia Osiek Łużycki - droga wojewódzka nr 355, długości 1 944 m, określone na mapie poglądowej - załącznik nr 1, stanowiący integralną część uchwały.
W uzasadnieniu do uchwały (załącznik nr 2) wskazano, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 10 ust. 5, 5a i 5b, w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, które umożliwiają zastosowanie tzw. "kaskadowego" mechanizmu przekazywania dróg.
Następnie wskazano, że Województwo Dolnośląskie otrzymało więcej kilometrów dróg niż przekazało w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg oraz "normalnej" procedury zmiany kategorii drogi, czym wypełnia ustawowy wymóg w zakresie proporcjonalności. Dodano, że szczegółowe długości dróg i odcinków dróg oraz bilans otrzymanych oraz przekazanych w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg i przekazanych w ramach "normalnej" procedury zmiany kategorii dróg przedstawia załącznik nr 3 do uchwały.
Zauważono, że proponowane w ramach proporcjonalnego pozbawienia dotychczasowej kategorii odcinki drogi wojewódzkiej nr 357: - nie łączą ze sobą miast i nie mają znaczenia dla województwa (art. 6 ust. 1 u.d.p.); - nie spełniają wymogów techniczno-funkcjonalnych stawianych drogom wojewódzkim; zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odcinek Kolonia Osiek Łużycki - droga wojewódzka nr 355 spełnia tylko warunki wymagane dla klasy technicznej dojazdowej D, czyli poniżej wymaganej minimalnej klasy technicznej dla dróg wojewódzkich (zbiorczej - Z); - nie pełni istotnej funkcji komunikacyjnej w podstawowym układzie drogowym województwa. Podkreślono, że procedura przekazania przedmiotowych odcinków drogi wojewódzkiej nr 357 w granicach powiatu z. spełnia wymogi art. 10 ust. 5a u.d.p., a Zarząd Województwa Dolnośląskiego zgodnie z art. 10 ust. 5b u.d.p. poinformował Zarząd Powiatu Z. o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały (co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem).
Trafnie WSA we Wrocławiu dostrzegł, że w zakresie wymienionych przesłanek pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej w trybie określonym w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p., na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia uchwały nie sposób stwierdzić, czy spełniona została przesłanka dotycząca rodzaju otrzymanych wcześniej dróg.
W tym zakresie podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, iż brak jest możliwości stwierdzenia, czy spełniono przesłankę dotyczącą zaliczenia drogi otrzymanej do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, z uwzględnieniem treści wyroku TK z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt KP 2/13. W zaskarżonej uchwale brak jest wykazania i udokumentowania, czy przedmiotowe odcinki drogi pozbawiane kategorii drogi wojewódzkiej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej, zgodnie z art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą u.d.p., a następnie pozbawionymi kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, czy też droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w nowym brzmieniu.
Prawidłowy jest również pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest wykazania spełnienia przesłanki proporcjonalności.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się odmiennym sformułowaniem wskazującym na inne znaczenie proporcjonalności niż odnoszące się tylko i wyłącznie do długości drogi. Użyte sformułowanie odnoszące się do proporcjonalności oznacza, że odcinki dróg będące przedmiotem "kaskadowego" przekazywania nie muszą być jednakowe pod względem długości (co jest często niemożliwe ze względu na uwarunkowania terenowe), ale równocześnie z uwzględnieniem uzasadnionych okoliczności faktycznych te odcinki dróg muszą być względem siebie proporcjonalne w kontekście ich długości (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 127/17).
Co prawda organ wskazał, że szczegółowe długości dróg i odcinków dróg oraz bilans otrzymanych i przekazanych w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg i przekazanych w ramach "normalnej" procedury zmiany kategorii dróg przedstawia załącznik nr 3 do uchwały, jednak w uzasadnieniu tej uchwały organ nie dokonał analizy danych zawartych w tym załączniku i nie wskazał o jakie liczby chodzi. Tym samym, w istocie nie przedstawiono czy została zachowana proporcjonalność pomiędzy długością dróg otrzymanych przez województwo na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Podkreślić należy, iż organy administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie kończące określony proces decyzyjny, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez Sejmik, nie mogą tego czynić w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w danym stanie faktycznym.
Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że stan faktyczny niniejszej sprawy wskazywał na istotne braki uzasadnienia uchwały determinujące jej nieważność, to stanowisko według którego zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest prawidłowe w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Nie można bowiem było kwestionować uznania przez Sąd braku spełnienia warunków formalnych w odniesieniu do prawidłowej konstrukcji uzasadnienia za pomocą zarzutów prawa materialnego - w drodze niewłaściwej wykładni przepisów. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię w ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.