II GSK 1289/22

II GSK 1289/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1400/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-04-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Psary od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1400/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Psary z dnia 25 czerwca 2002 r. nr XXXV/304/2002 w przedmiocie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1400/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Psary z dnia 25 czerwca 2002 r. w przedmiocie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy Psary, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie o istocie sprawy poprzez wydanie wyroku w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów, tj.:
1) art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1386 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), polegającą na przyjęciu, iż konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, pomimo iż warunkiem uznania, że dana droga stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999 r. jest przysługiwanie jej przed tym dniem statusu drogi gminnej czy też lokalnej miejskiej poprzez umieszczenie w wykazie dróg lokalnych gminnych stanowiących załącznik do uchwały Nr XX/161/87 Miejskiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie o zaliczeniu dróg kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, i opublikowanie jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego z 1987 nr 6 poz. 112 wraz z załącznikiem w postaci wykazu dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a w przypadku braku publikacji takiego załącznika w postaci wykazu dróg gminnych oraz lokalnych miejskich poprzez podjęcie uchwały nr XXXV/304/2002 Rady Gminy Psary z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych;
2) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133 poz. 872) polegająca na przyjęciu, w stosunku do nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem - skutki własnościowe następują dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej pomimo charakteru deklaratoryjnego przedmiotowej decyzji, ustalonego Wykazu dróg krajowych i wykazu dróg wojewódzkich rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 160 poz. 1071) oraz określenia wykazu dróg w uchwale nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 05.01.2021 r. nr. NWXVa.7531.42.2020, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13.07.2021 r. nr NWXV.7531.3.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16.09.2021 r. nr NWXVa.7531.40.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 27.08.2021 r. nr NWXV.7531.39.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13.07.2021 r. nr NWXV.7531.1.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13.10.2021 r. nr NWXVa.7531.58.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13.10.2021 r. nr NWXVa.7531.59.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16.08.2021 r. nr NWXV.7531.27.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13.07.2021 r. nr NWXV.7531.2.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 27.08.2021 r. nr NWXVa.7531.68.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 27.08.2021 r. nr NWXVa.7531.69.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 1.09.2021 r. nr NWXV.7531.40.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 17.08.2021 r. nr NWXV.7531.36.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 18.08.2021 r. nr NWXV.7531.35.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 1.09.2021 r. nr NWXVa.7531.65.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 27.08.2021 r. nr NWXVa.7531.64.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8.07.2021 r. nr NWXVa.7531.44.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7.07.2021 r. nr NWXVa.7531.43.2021, decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7.07.2021 r. nr NWXVa.7531.42.2021.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Przechodząc zatem do oceny wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów zauważyć trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Psary z dnia 25 czerwca 2002 r. nr XXXV/304/2002 w przedmiocie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych, która została podjęta na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.
Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 1 cytowanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 u.d.p. wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy, na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p., uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (wyrok z 15 stycznia 2025 r., II GSK 1642/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa wprowadzająca) stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa. Przy czym do skutecznego nabycia niezbędne jest łączne spełnienie tych przesłanek. Zatem dla zastosowania tego przepisu konieczne jest, aby określona nieruchomość lub jej część pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąc jednak ich własności. Ponadto, na nieruchomości lub na jej części musi być urządzona droga publiczna. Przy czym, o tym jaka część nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną rozstrzyga stan urządzenia tej drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.
Podkreślić należy, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.
Nie ma także wątpliwości, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej ma charakter deklaratoryjny i może być wydana wyłącznie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1431/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1431/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podnosi się, że charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest analogiczny, jak decyzji wydawanej w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przyjmuje się natomiast, że "Decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności" (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1448/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1436/12, LEX nr 1436987).
W tym kontekście należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z niekwestionowanych przez skarżącą Radę ustaleń Wojewody wynika jednoznacznie, że na mocy kwestionowanej uchwały jeszcze w dniu 22 września 2021 r. Gmina Psary posiadała tytuł własności jedynie do części działek pod drogami zaliczonymi do kategorii dróg gminnych.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął również, że zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych w sposób wskazany w załączniku do skarżonej uchwały nie pozwala precyzyjnie wskazać działek, które stanowią drogę publiczną.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych powinno wiązać się każdorazowo z precyzyjnym, opisowym lub graficznym wskazaniem drogi podlegającej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, gdyż art. 7 ust. 3 u.d.p. mówi bowiem o "ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych".
Na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowa jest natomiast konstatacja WSA, iż w przypadku analizowanej uchwały Rada Gminy posłużyła się jedynie wykazem 73 nazw dróg na terenie Gminy. Zatem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji zaliczenie drogi do danej kategorii wiąże się z określonymi konsekwencjami, w tym z obwiązkami właścicielskimi, a więc nie może być wątpliwości o jaką drogę i o jakim przebiegu chodzi.
Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że regulacje niejasne stanowią naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Rada Gminy obowiązana jest do formułowania zawartych w uchwale postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, a regulacje w nim zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzyste. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że kwestionowane regulacje załącznika do uchwały nie spełniają ww. wymogów.
W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.