II GSK 1282/14

II GSK 1282/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Zofia Przegalińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2649/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-01-21
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 175
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 11, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2649/13 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2649/13 oddalił skargę A. I. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia rzeczoznawcy majątkowemu kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W maju 2010 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) zwrócił się do Ministra Infrastruktury (poprzednik Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) ze skargą, w której zarzucił, że skarżący jako rzeczoznawca majątkowy wykonuje czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, a także nie dochowuje staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności. Wojewoda zarzuty te odniósł do czynności sporządzenia 420 operatów szacunkowych, określających wartość nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi wojewódzkiej nr 829, dla potrzeb postępowań odszkodowawczych. Na dowód załączył do skargi 16 operatów szacunkowych z 8 marca 2010 r. w wersji pierwotnej i w wersji poprawionej, które w jego ocenie są reprezentatywne dla wszystkich sporządzonych 420 operatów, w tym 1 operat szacunkowy dotyczący działki gruntu, położonej w miejscowości S., w gminie T., powiat Ś. - wersja pierwotna została sporządzona wspólnie z rzeczoznawcą majątkowym K. M. W uzasadnieniu skargi Wojewody wskazano:
1. Błędne określenie przedmiotu i zakresu wyceny - w przypadku obciążenia nieruchomości prawem dożywocia, czy też użytkowaniem – skarżący nie określił wartości tego prawa, jak również nie uzasadnił braku wpływu ww. praw na wartość nieruchomości. Ponadto w przypadku, gdy nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego nie określił wartości tego prawa, nie pomniejszył również wartości prawa własności o wartość prawa użytkowania wieczystego;
2. Skarżący nie zamieścił w źródłach danych merytorycznych decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej oraz mapy podziału, jak również zaświadczenia o przeznaczeniu wycenionej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
3. Skarżący nie opisał stanu prawnego przedmiotu wyceny oraz nie zamieścił pełnej informacji o stanie prawnym nieruchomości, z której wydzielono wycenianą działkę (brak omówienia treści wpisów w księdze wieczystej odnośnie właścicieli i użytkowników wieczystych).
4. Brak w operatach opisu przedmiotu wyceny. Opisana została jedynie działka, z której przedmiot wyceny został wydzielony. Skarżący napisał, że wyceniana nieruchomość została opisana w pkt 8 operatu, podczas gdy pkt 8 takiego opisu nie zawiera;
5. Ogólnikowe wskazanie podstawy prawnej wyceny, tj. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako rozporządzenie z 21 września 2004 r., bez wskazania który ustęp rozporządzenia zastosowano. Ponadto, wskazanie przepisów art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. było niewłaściwe, bowiem ust. 3 i 4 stosuje się alternatywnie;
6. Brak rzetelnej analizy i charakterystyki rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, opisujących właściwy rynek ze względu na rodzaj, obszar, i okres objęty analizą;
7. Skarżący nie określił właściwie rynków nieruchomości, uwzględniających rodzaj wycenianych nieruchomości. Do analizy przyjął jeden rynek, bez względu na charakter wycenianych nieruchomości i określił go jako "rynek nieruchomości przekazanych na potrzeby nowych lub rozbudowę istniejących dróg publicznych". Utworzona w oparciu o te założenia baza danych o nieruchomościach przyjętych do porównania zawiera dane o transakcjach nieruchomościami o bardzo zróżnicowanym charakterze. Znalazły się w niej zarówno działki z terenów wiejskich, wydzielone z gruntów pod uprawy polowe, jak i miejskie, wydzielone z terenów budownictwa jednorodzinnego. Ponadto do bazy porównawczej skarżący przyjął transakcje drogami prywatnymi (wewnętrznymi), których stronami były osoby fizyczne. Zatem, nie został spełniony warunek doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Doprowadziło to do znacznego zróżnicowania cen, od 2,24 zł/m2 (działka wydzielona z gruntu przeznaczonego pod uprawy rolne) do 28.65 zł/m2 (działka wydzielona z gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną). Skarżący jako jedną z cech rynkowych przyjął przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ta cecha powinna stanowić kryterium doboru nieruchomości podobnych;
8. Pomimo wskazania przez autorów operatów – w tym skarżącego, przedziału czasowego od listopada 2008 r. do września 2009 r., to do porównania przyjęto 4 nieruchomości z okresu: luty - sierpień 2008 r., w tym jedną transakcję zawartą ponad 2 lata wstecz w stosunku do daty wyceny;
9. Współczynnik uwzględniający zmianę cen nieruchomości ze względu na upływ czasu został ustalony w niewłaściwy sposób. Ponadto w załączniku stanowiącym bazę danych do wyceny, ceny jednostkowe zostały nieprawidłowo skorygowane (-0,9% miesięcznie) - dwie pierwsze pozycje w tabeli są skorygowane w górę (zwiększone), a pozostałe prawidłowo w dół, tj. pomniejszone, co przekłada się na wadliwość ustalenia ceny średniej i na wynik końcowy;
10. Sformułowanie dotyczące aktualności operatu sugeruje brak jego aktualności po dacie sporządzenia wyceny;
11. Skarżący przekroczył swoje uprawnienia oraz ramy operatu szacunkowego, wypowiadając się co do wysokości odszkodowania ustalanego przez organ;
12. W protokole z oględzin nie zawarto opisu nieruchomości wycenianej (tak twierdzi rzeczoznawca majątkowy), lecz opis nieruchomości, z której wydzielono szacowaną działkę. Ponadto, każdy protokół zawiera nieczytelne podpisy, co sugeruje, że dotyczy to właściciela, użytkownika lub przedstawiciela prawnego, tymczasem podpisy na wszystkich protokołach są identyczne. Ponadto Wojewoda wskazał, że po wezwaniu do uzupełnienia ww. braków i usunięcia ww. nieprawidłowości, operaty "poprawione", pomimo naniesionych poprawek, w dalszym ciągu zawierały te same błędy oraz dodatkowe błędy, tj.:
13. W dalszym ciągu jako jedną z cech rynkowych przyjmowano przeznaczenie w planie, podczas gdy ta cecha powinna stanowić kryterium doboru nieruchomości podobnych, przy czym w załącznikach cecha ta określona została jako "przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego", natomiast w tabeli jako "przeznaczenie otoczenia przedmiotu wyceny w planie zagospodarowania przestrzennego";
14. Nieruchomość o cenie maksymalnej nie została zamieszczona w bazie transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogę. Tym samym, nie została uwzględniona cena maksymalna przy obliczeniu zakresu współczynników korygujących, co miało wpływ na dalsze obliczenia, a w konsekwencji na wartość rynkową wycenianej nieruchomości;
15. We wszystkich protokołach z oględzin, wyceniane nieruchomości opisano w niemal identyczny sposób. Protokoły te zawierają zbyt mało cech różnicujących nieruchomości - jedyną taką cechą jest otoczenie. Ponadto, dwa protokoły, sporządzone z tą samą datą, zawierają różne opisy tej samej nieruchomości;
16. Zarówno w operatach pierwotnie złożonych, jak i "poprawionych", zamieszczono tą samą datę ich sporządzenia, co skutkuje tym, iż w aktach sprawy znajdują się operaty szacunkowe o różnej treści, sporządzone z tą samą datą.
W związku z powyższym Minister Infrastruktury w lipcu 2010 r. wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie jego odpowiedzialności zawodowej, o czym prawidłowo go powiadomił. Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Po przeprowadzeniu ww. postępowania, w oparciu o wyniki postępowania wyjaśniającego, które odbyło się z udziałem skarżącego na posiedzeniu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na wniosek tej Komisji wymierzył karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres dziewięciu miesięcy.
Organ stanął na stanowisku, że wszystkie zarzuty skargi Wojewody były uzasadnione, z wyłączeniem jednego, tj. odnoszącego się do niezamieszczenia w bazie transakcji gruntami przeznaczonymi pod ww. drogę transakcji nieruchomości o cenie maksymalnej, gdyż nie było możliwości zweryfikowania tego zarzutu.
Skarżący w terminie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy
Minister ponownie rozpoznając sprawę przekazał akta skarżącego do Komisji Odpowiedzialności Dyscyplinarnej w celu przeprowadzenia wobec skarżącego ponownego postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał, że postępowanie to ma na celu zbadanie - w kontekście zarzutów Wojewody, czy skarżący wypełnił obowiązki z art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n)
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym znajdują zarzuty opisane w punkcie 3-12, 14 i 16. Pozostałe zarzuty punktów 1-2 oraz 13 uznała zaś za niedowiedzione. W związku z powyższym wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres dziewięciu miesięcy.
Decyzją z [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2012 r., którą wymierzył rzeczoznawcy majątkowemu A. I. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy. Na wstępie organ wskazał, że skarżący działał w ramach konsorcjum realizującego zamówienie publiczne, polegające na określeniu wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ramach tego zamówienia dnia 8 marca 2010 r. sporządzonych zostało 420 operatów szacunkowych. Wojewoda [...] w dniu 6 kwietnia 2010 r. wezwał lidera konsorcjum do uzupełnienia braków i nieprawidłowości w owych operatach szacunkowych. Na skutek tego skarżący sporządził kolejne operaty szacunkowe (wersja poprawiona) datowane - tak jak wersja pierwotna, na dzień 8 marca 2010 r. Minister stwierdził, że z akt sprawy wynikało, iż lider konsorcjum w dniu 20 kwietnia 2010 r. przekazał zamawiającemu poprawione operaty szacunkowe. Wobec tego przyjęto, że operaty w wersji poprawionej powstały między 6, a 20 kwietnia 2010 r. i w związku z tym data ich sporządzenia winna pochodzić z tego okresu, a nie z 8 marca 2010 r. Minister stwierdził również, że w operatach szacunkowych brak było jakiejkolwiek informacji, że mają one charakter wersji poprawionej, i że w związku z tym wycofuje się z obiegu prawnego operaty szacunkowe w wersji pierwotnej. Na skutek tego, po dacie 20 kwietnia 2010 r. w obiegu prawnym funkcjonowały po dwie wersje operatów szacunkowych, określających wartości tych samych przedmiotów wyceny bez jednoznacznego wskazania, która wersja jest poprawna. Przy okazji Minister przypomniał, że zdaniem skarżącego taki stan rzeczy jest "wynikiem działania zamawiającego".
Oceniając wykonane prace, zdaniem Ministra, operaty szacunkowe zawierały poważne błędy zasadnicze, w tym rachunkowe, polegające na źle wyliczonych cenach jednostkowych, co w konsekwencji prowadziło do błędnie określonych wartości przedmiotów wyceny, a także błędy formalne - skarżący odzwierciedlił stan nieruchomości z dnia oględzin, tj. 15 lutego 2010 r., co sam potwierdził w odpowiedzi udzielonej w toku postępowania. Organ podniósł, że stan nieruchomości powinien zostać ustalony na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto organ podniósł, że skarżący sporządzał protokoły opisujące stan nieruchomości bez udziału właścicieli lub użytkowników wieczystych tych nieruchomości.
Minister omówił poszczególne zarzuty skargi Wojewody tj. 16 punktów zawartych w skardze Wojewody i jej uzupełnieniu, przy czym podzielił stanowisko Komisji, że zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 oraz 13 nie zostały udowodnione. Odnosząc się do pozostałych punktów skargi Wojewody organ uznał, że potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym znalazły zarzuty wymienione w pkt 3 i 12 skargi Wojewody. Organ szczegółowo omówił ujawnione nieprawidłowości i stwierdził, że stan opisany w operatach szacunkowych, zarówno w wersji pierwotnej, jak i wtórnej, odzwierciedla stan nieruchomości z dnia 15 lutego 2010 r., a nie z dnia wydania decyzji Wojewody z lipca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Za zasadne organ przyjął także zarzut z pkt 4 skargi Wojewody, gdyż w operatach szacunkowych w pkt 8 opisano tylko nieruchomość, z której wydzielony został przedmiot wyceny, nie opisano zaś przedmiotu wyceny.
Odnośnie zarzutu z pkt 5 skargi Wojewody Minister stwierdził, że jest on zasadny, gdyż istotnie skarżący nie wykazał w operatach szacunkowych przepisu, który zastosował w procedurze wyceny, a to stanowiło brak szczególnej staranności w wykonywaniu czynności szacowania.
Dla Ministra potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym znalazły także zarzuty opisane w pkt 6, 7, 8 i 9 skargi.
Odnośnie do zarzutów opisanych w pkt 10 i 11 skargi Minister - powołując się na art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 21 września 2004 r.) stwierdził, że skarżący nie miał prawa zamieszczać w operacie szacunkowym klauzuli nie udzielającej gwarancji, co do jego aktualności po dniu sporządzenia, gdyż było to bezpodstawne i sprzeczne z zasadami logicznego działania.
Co do zarzutu z pkt 14 skargi Wojewody, Minister stwierdził, że jest on zasadny gdyż w operacie szacunkowym istnieje rozbieżność pomiędzy jednostkową ceną transakcyjną, która wynosi 35,00 złotych, a ceną maksymalną Cmax oznaczoną jako 31,77 złotych, przy czym skarżący nie wskazał z jakiego zbioru określił cenę średnią.
Za udokumentowany uznał natomiast Minister zarzut z pkt 16 skargi. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, jakoby data sporządzenia operatów szacunkowych w wersji poprawionej nie musiała być zmieniona, gdyż naniesiono tylko poprawki, co nie stanowiło nowego procesu wyceny.
Minister za nieuzasadnione uznał zarzuty skarżącego odnośnie błędnego postępowania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która oceniała operaty szacunkowe w wersji pierwotnej (przed wprowadzeniem poprawek). Organ wyjaśnił, że operaty szacunkowe sporządzone i podpisane przez skarżącego nie podlegają procesowi korygowania i ulepszania, lecz stanowią dokumenty, wobec których przepisy stawiają określone wymagania. Za pozbawione podstaw organ przyjął twierdzenie, jakoby skarżący jako rzeczoznawca majątkowy był uprawiony do podpisywania pierwszej wersji operatu szacunkowego zawierającej błędy, a następnie do ich korygowania na skutek działań zamawiającego.
Mając powyższe na względzie Minister przychylił się do wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i stwierdził, że kara orzeczona przez niego uprzednio jest właściwa. Wskazał, że na wymiar tej kary wpłynęła waga i ilość naruszonych przez skarżącego przepisów, co stwierdzono w odniesieniu do 8 operatów szacunkowych. Za najcięższe naruszenie Minister uznał dopuszczenie przez skarżącego do sytuacji, w której w obrocie prawnym występowały operaty szacunkowe odnoszących się do tych samych nieruchomości, lecz w sposób odmienny określające ich wartości. Podniesiono przy tym, że od przedstawicieli zawodu rzeczoznawcy majątkowego ustawodawca wymaga szczególnej staranności, która związana jest z wagą poczynionych przez nich ustaleń, dotyczących wartości nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącego wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji był m.in. przepis art. 175 ust. 1 u.g.n. w myśl którego rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.
Podstawą faktyczną zaskarżonych decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w czynnościach szacowania dokonywanych przez skarżącego A. I. w ramach konsorcjum realizującego zamówienie publiczne, polegające na określeniu wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Sąd uznał, że pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi zastrzeżeń bowiem stwierdzone uchybienia zostały szczegółowo opisane w decyzjach, zaś skarżący tych ustaleń skutecznie nie podważył. Z treści skargi wynikało natomiast, że skarżący kwestionuje zastosowany wobec niego tryb składania wyjaśnień przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej uznając go za stronniczy gdyż zadano mu pytanie o przynależność do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, której nie jest członkiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że pytanie czy skarżący przynależy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych było standardowe i nie było konieczności udzielania na nie odpowiedzi. Ponadto odpowiedź przecząca skarżącego nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy i wysokość kary. Pytanie takie zadaje się wszystkim osobom składającym wyjaśnienia przed Komisją, zaś świadczy o tym sama treść (wzór) protokołu używanego do tego celu.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi odnośnie do orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres dziewięciu miesięcy Sąd uznał, że wymierzona skarżącemu kara nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ w decyzji szczegółowo wyjaśnił jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę w tym zakresie zasadnie akcentując, że za najcięższe naruszenie trzeba uznać dopuszczenie przez skarżącego do sytuacji, w której w obrocie prawnym występowały operaty szacunkowe odnoszących się do tych samych nieruchomości, lecz w sposób odmienny określające ich wartości.
Wbrew argumentom skarżącego kara ta, choć dolegliwa, jest współmierna do zaistniałych przewinień w szczególności ich zakresu i ilości, jakich rzeczoznawca dopuścił się wykonując swój zawód jako zawód zaufania publicznego. Kara ta będzie również miała działanie prewencyjne tak aby nie doszło w przyszłości do podobnych uchybień.
Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i zastosowane przepisy prawne uzasadniały nałożenie na skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres dziewięciu miesięcy.
A. I. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 178 ust 2 pkt 3) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wymierzona skarżącemu kara jest współmierna do przewinień,
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1pkt 1 lit c) p.p.s.a polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. przesłanek jakimi kierował się podtrzymując decyzję w zakresie wymiaru kary pomimo odmiennej oceny sprawy i odrzucenia kilku zarzutów,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zajęcie w uzasadnieniu decyzji stanowiska jedynie wobec części wyjaśnień złożonych przez skarżącego w trakcie postępowania,
3) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przytoczenie w uzasadnieniu wyroku jedynie ustaleń dokonanych przez Organ w prowadzonym postępowaniu bez dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem,
4) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie Sąd ustalił, iż skarżący został przez organ pociągnięty do odpowiedzialności z tytułu naruszenia standardów zawodowych.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna A. I. opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.
Za podstawę zaskarżonego wyroku z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2649/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. A. I. działał w ramach konsorcjum realizującego zamówienie publiczne, polegające na określeniu wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ramach tego zamówienia 8 marca 2010 r. sporządzonych zostało 420 operatów szacunkowych. Wojewoda [...] w dniu 6 kwietnia 2010 r. wezwał lidera konsorcjum do uzupełnienia braków i nieprawidłowości w operatach szacunkowych. Na skutek tego skarżący sporządził kolejne operaty szacunkowe (wersja poprawiona) datowane - tak jak wersja pierwotna, na dzień 8 marca 2010 r. Lider konsorcjum w dniu 20 kwietnia 2010 r. przekazał zamawiającemu poprawione operaty szacunkowe. Wobec tego przyjęto, że operaty w wersji poprawionej powstały między 6, a 20 kwietnia 2010 r. i w związku z tym data ich sporządzenia winna pochodzić z tego okresu, a nie z 8 marca 2010 r. Minister stwierdził, że w operatach szacunkowych brak jest jakiejkolwiek informacji, że mają one charakter wersji poprawionej, i że w związku z tym wycofuje się z obiegu prawnego operaty szacunkowe w wersji pierwotnej. Na skutek tego, po dacie 20 kwietnia 2010 r. w obiegu prawnym funkcjonowały po dwie wersje operatów szacunkowych, określających wartości tych samych przedmiotów wyceny bez jednoznacznego wskazania, która wersja jest poprawna. W ocenie Ministra, operaty szacunkowe zawierały poważne błędy zasadnicze, w tym rachunkowe, polegające na źle wyliczonych cenach jednostkowych, co w konsekwencji prowadziło do błędnie określonych wartości przedmiotów wyceny, a także błędy formalne. Ponadto A. I. sporządzał protokoły opisujące stan nieruchomości bez udziału właścicieli lub użytkowników wieczystych tych nieruchomości.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Nie jest trafny podniesiony w pkt II ppkt. 4. i 5 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również bazuje na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt II ppkt 1 i 2 zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, wystarczy jedynie uznanie że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na decyzję ostateczną tym samym stwierdził, że organ administracji publicznej nie naruszył postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie na czym polegało naruszenie przez organ administracji publicznej zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), których to uchybień nie dostrzegł Sąd. Wbrew twierdzeniom strony, skoro Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji ostatecznej, to jej uzasadnienie musiało spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Gdyby było inaczej, kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej nie zawierałoby wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne nie zawierałoby wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie zastosowałby art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się również do trafności zastosowanej kary. Uznał, że wymierzona kara nie narusza przepisów prawa, uwzględniono, że w obrocie prawnym występowały operaty szacunkowe odnoszące się do tych samych nieruchomości, lecz w sposób odmienny określające ich wartości.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej lub też wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny, Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanu faktycznego sprawy, to zarzut błędu subsumcji nie mógł być skuteczny.
Według art. 178 ust. 12 pkt 3) ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec rzeczoznawcy majątkowego mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, następujące kary dyscyplinarne: zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku. Przepis ten nie określa dodatkowej przesłanki zastosowania kary dyscyplinarnej: współmierność kary do przewinień. Tak określona ustawowo kara dyscyplinarna posiada dolną i górną granicę zagrożenia. Skoro kara orzeczona przez ministra w wysokości 9 miesięcy zawieszenia uprawnień zawodowych mieści się w granicach ustawowego zagrożenia, to nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.