II GSK 128/22

II GSK 128/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1092/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 183 par. 1 i par. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/21 w sprawie ze skargi J. M. W. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 stycznia 2021 r. nr KOZ II 04/20 w przedmiocie kary upomnienia w związku z niedbałym wypełnieniem obowiązków projektanta 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1092/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "P.p.s.a", po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, oddalił wniesioną przez J. M. W. skargę na decyzję z 15 stycznia 2021 r. (nr KOZ II 04/20), którą Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej utrzymał w mocy swoją decyzję z 22 września 2020 r. (nr KOZ I 03/19) o uznaniu skarżącego winnym tego, że niedbale wykonywał swoje obowiązki projektanta przy projekcie budowlanym docieplenia ścian szczytowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W. i wymierzeniu mu kary upomnienia, na podstawie art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako: "P.b.".
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 4 czerwca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia otrzymał zawiadomienie o prowadzeniu prac remontowych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. z zagrożeniem dla zdrowia robotników, mieszkańców budynku oraz osób przebywających w jego otoczeniu. W zawiadomieniu podano, że robotnicy zrzucają na teren nieruchomości wokół budynku, z wysokości 10. piętra, płyty azbestowo-cementowe, które rozbijają się na drobne kawałki, powodując, że niebezpieczny dla zdrowia pył unosi się w powietrzu. Teren nieruchomości nie jest zabezpieczony, robotnicy nie są wyposażeni w odzież ochronną oraz nie umieszczono informacji o występującym zagrożeniu dla mieszkańców budynku.
W tym samym dniu PINB we Wrocławiu przeprowadził kontrolę nieruchomości przy ul. [...] we W. i stwierdził, że na szczycie znajdującego się tam budynku nr [...] prowadzone są roboty budowlane polegające na demontażu płyt włóknisto-cementowych. Prace te wykonywano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z 5 marca 2018 r. udzielającej Spółdzielni "C." pozwolenia na budowę - docieplenie ścian we wspomnianym budynku, autorstwa mgr inż. arch. J. W.
PINB we Wrocławiu w dniu 16 czerwca 2019 r. pobrał próbki odpadów znajdujące się na zapleczu budowy, celem przeprowadzenia stosownych badań na okoliczność ustalenia, czy zawierają azbest.
W dniu 16 lipca 2019 r. PINB otrzymał wyniki przeprowadzonych badań, które potwierdziły zawartość azbestu w przesłanej próbce.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, w dniu 8 października 2019 r. PINB we Wrocławiu wniósł o wszczęcie przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym Dolnośląskiej Okręgowej Izby Architektów RP wobec skarżącego postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.
PINB zarzucił skarżącemu, że niedbale wykonując obowiązki projektanta przy projekcie budowlanym ocieplenia ścian szczytowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., zaniechał dokonania dokładnej inwentaryzacji okładzin elewacyjnych ścian szczytowych budynku oraz nie rozpoznał, że zawierają one azbest. Zdaniem PINB projektant, mając na uwadze, że budynek został wybudowany i ocieplony w okresie, w którym powszechne było stosowanie cienkościennych płyt azbestowo-cementowych zawierających eternit, a w konsekwencji azbest, zobowiązany był do ustalenia, jaki materiał został zastosowany do ocieplenia budynku, co ma znaczenie dla określenia zakresu planowanych robót budowalnych. Mimo to, w projekcie nie podano, z jakiego materiału zostały wykonane pokrywające elewację cienkościenne płyty osłonowe, które projektant przeznaczył do demontażu oraz nie zawarto żadnej wzmianki na temat sposobu wykonania demontażu.
Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów RP, któremu sprawa została przekazana zgodnie z właściwością (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2020 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, Dz.U. z 2023 r., poz. 551), decyzją z 22 września 2020 r., uznał skarżącego za winnego tego, że niedbale wypełnił swoje obowiązki projektanta przy projekcie budowlanym docieplenia ścian szczytowych we wspomnianym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przez zaniechanie dokładnej inwentaryzacji okładzin elewacyjnych tych ścian i nierozpoznanie, że zawierają azbest i na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 P.b., wymierzył mu karę upomnienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 15 stycznia 2021 r., utrzymał w mocy swoją doczasową decyzję oraz argumentację podaną w jej uzasadnieniu.
Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów RP podzielił stanowisko PINB, że wiedza o stosowaniu w płytach dociepleniowych budynków z lat 70-tych i 80-tych azbestu oraz zasady postępowania z azbestem, powinny być znane obwinionemu jako osobie posiadającej odpowiednie wykształcenie techniczne, wiedzę i doświadczenie zawodowe oraz uprawnienia budowlane umożliwiające projektowanie obiektów budowlanych. Zaniechanie poczynienia przez obwinionego rzetelnych ustaleń dotyczących rodzaju materiału, z jakiego wykonane było istniejące docieplenie ścian szczytowych budynku, świadczy o niedbałym sprawowaniu przez niego funkcji projektanta i stanowi naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy P.b. poprzez opracowanie i sprawdzenie projektu budowlanego w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, m. in. rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposób i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. nr 71, poz. 649 ze zm.); 2) art. 34 ust. 2 P.b., poprzez niedostosowanie zakresu i treści projektu do charakteru obiektu i nieuwzględnienie zakresu niezbędnych robót koniecznych do demontażu z elewacji ścian szczytowych budynku cienkościennych płyt osłonowych zawierających włókna azbestowe; 3) art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b. i § 6 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 120, poz. 1126), poprzez nie zawarcie w sporządzonym projekcie budowlanym, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, z uwagi na fakt, że roboty budowlane polegają na usuwaniu wyrobów budowlanych zawierających azbest.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kontrolowanym wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że nie stanowi naruszenia prawa, a wręcz bywa pożądane, doprecyzowanie przez organ stosujący prawo przypisanego ostatecznie architektowi działania lub zaniechania. Ewentualna modyfikacja opisu zarzucanego architektowi czynu nie oznacza, że uznano go odpowiedzialnym za inne zachowanie, niż to wskazane we wniosku. We wniosku PINB podał, ze zachodzi podejrzenie naruszenia przez architekta obowiązków projektowych związanych z ociepleniem budynku i demontażem istniejącego ocieplenia. Wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenia, których popełnienie przypisano skarżącemu, odnoszą się właśnie do zaniechania w sporządzaniu projektu.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, że w sprawie naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 97 ust. 1 i 2 P.b., oraz art. 7 Konstytucji. WSA w Warszawie podkreślił, że skoro skarżący podjął się opracowania wskazanego projektu, to powinien w pierwszej kolejności zbadać stan zastany i ustalić, czy i jakie elementy dotychczasowej elewacji oraz ewentualnie w jaki sposób, wymagają usunięcia. Gdyby skarżący z powinności tych się należycie wywiązał, zapewne wykryłby elementy azbestu i być może sporządziłby wymaganą przez art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b. informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w dotyczącym tej kwestii planie. Tego jednak nie uczynił, a zaniechanie to pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym z niewłaściwym i zagrażającym zdrowiu ludzkiemu usuwaniem toksycznego materiału. Nie uchyla odpowiedzialności skarżącego także to, że organ administracji budowlanej na podstawie sporządzonego przez niego projektu wydał pozwolenie na budowę. Wady tego projektu zostały bowiem ujawnione dopiero na skutek kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego.
J. M. W. złożył od wyroku WSA w Warszawie z 21 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/21 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 91 § 3, art. 108 i art. 133 § 1 P.p.s.a. przez "zaniechanie wezwania stron w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy". W uzasadnieniu tych zarzutów podniósł, że o ile we wniosku PINB "chodziło o azbest i uchybienie konkretnie wskazanym ustawowym obowiązkom powiązanym z jego istnieniem, o tyle KSD przypisało skarżącemu popełnienie zupełnie innych czynów".
Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy i art. 100 P.b., poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy w chwili wszczęcia postępowania uległo ono przedawnieniu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów RP nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
J. M. W. w piśmie procesowym z 13 sierpnia 2025 r. przedstawił dotychczasową argumentację świadczącą jego zdaniem o zasadności skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracja taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że w dniu 28 czerwca 2021 r. wydane zostało zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, w którym powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 21 lipca 2021 r. oraz skład orzekający w sprawie i wskazano, by odpis tego zarządzenia doręczyć stronom lub ich pełnomocnikom wraz z doręczeniem odpisu orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie. Ponadto wskazano, by wraz z tym zarządzeniem doręczyć także odpis skargi i odpowiedzi na skargę, jeżeli dotychczas nie doręczono stronie skarżącej/jej pełnomocnikowi odpisu odpowiedzi na skargę (k. 23 akt sądowych).
O wydaniu tego zarządzenia strony nie zostały zawiadomione przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym zapadł wyrok. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne skarżący dowiedział się dopiero po wydaniu wyroku, z wysłanej w dniu 26 lipca 2021 r. przez Sąd korespondencji, w której oprócz wyroku Sąd doręczył także zarządzenie z 28 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz odpis odpowiedzi na skargę (k. 27 i k. 32 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID bez uprzedniego powiadomienia strony o tym posiedzeniu należy ocenić jako postępowanie sądowe pozbawiające stronę przez Sąd możności obrony jej praw (por. m.in. wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1219/21, z 28 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1793/21).
Rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację przewidzianej w art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady jawności postępowania sądowego. Prawo do sądu rozumiane formalnie oznacza gwarancję prawidłowego postępowania sądowego, tj. postępowania zapewniającego stronie dochodzenie ochrony jej praw, niezależnie od tego czy ostatecznie wydane zostanie przez sąd rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne dla strony. Strona powinna mieć zatem możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a swoje stanowisko może prezentować m.in. bezpośrednio przed sądem na rozprawie (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4134/21).
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym a nie na rozprawie, nie stanowi zatem naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony.
Art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID stanowi taki właśnie przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). NSA nie kwestionuje zatem samej możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID, jednakże rozpoznanie sprawy w tym trybie stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego.
Użyty przez ustawodawcę w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw" ma otwarty charakter. W prawie do obrony w jawnym postępowaniu sądowym mieści się przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym przed sądem rozstrzygającym sprawę. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21).
Ze wskazanych powyżej powodów rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21; z 20 lipca 2021 r. sygn. akt II FSK 136/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21; z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1220/21; z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22; z 1 października 2024 r., II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1219/21). Ten wymóg nie został jednak spełniony w niniejszej sprawie. Jak już podniesiono, z akt niniejszej sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 28 czerwca 2021 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 21 lipca 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego, zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 26 lipca 2021 r., tj. po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa.