II GSK 1274/24

II GSK 1274/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
V SA/Wa 346/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-04
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
art. 4 ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 40a ust. 1 pkt 3.
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 lit a) i ust. 2, art. 38 ust. 2.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 346/23 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 4 stycznia 2023 r. nr BOL.610.243.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. w O. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 1800 (słownie: jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Opolski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "WIJHARS" lub "organ I instancji") po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu 12 września 2022 r. wydał decyzję nr KO.8230.82.2022, wymierzając Z. P. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") karę pieniężną w wysokości 40.000 zł za wprowadzenie do obrotu dwóch wskazanych partii artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: GIJHARS, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 4 stycznia 2023 r., nr BOL.610.243.2022, utrzymał w mocy decyzję WIJHARS.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniach 11 i 12 maja oraz 1 czerwca 2022 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w Z. P. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") w zakresie jakości handlowej przetworów mlecznych i znakowania wyrobów mlekopodobnych. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr KO.8230.82.2022 z 1 czerwca 2022 r. Badaniom laboratoryjnym i ocenie prawidłowości oznakowania poddano próbki z dwóch partii artykułów rolno-spożywczych o nazwach: P. J. n. - wielkość partii: 60.656,40 kg (336.980 szt. a'180 g), termin przydatności do spożycia: 19.06.22 r., numer partii [...], cena 1,41 zł/szt., wartość partii: 475.141,80 zł oraz P. ś. 12% Ś. H. - wielkość partii: 58.905,00 kg (178.500 szt. a'330 g), termin przydatności do spożycia: 18.06.22 r., numer partii [...], cena 3,10 zł/szt., wartość partii: 553.350,00 zł.
W wyniku oceny oznakowania ww. partii stwierdzono nieprawidłowości polegające na:
- umieszczeniu na bocznej części opakowania "P. ś. 12% Ś. H." oraz na wieczku znaku graficznego w postaci zawieszki z informacją o treści "BEZ GMO z mleka od krów karmionych paszami BEZ GMO" oraz wizerunkiem [...], co narusza art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o oznakowaniu produktów wytworzonych bez wykorzystania organizmów genetycznie zmodyfikowanych jako wolnych od tych organizmów (Dz. U. z 2021 r. poz. 763; dalej: ustawa GMO), oraz art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str. 18; dalej: “rozporządzenie (UE) nr 1169/2011");
- umieszczeniu na bocznej części opakowania "P. J. n." oraz na wieczku znaku graficznego w postaci zawieszki z informacją o treści "BEZ GMO z mleka od krów karmionych paszami BEZ GMO" oraz wizerunkiem [...], co narusza art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy GMO, oraz art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1169/2011;
- niepodaniu w wykazie składników określenia "wyprodukowano bez stosowania GMO" w odniesieniu do poszczególnych składników, co narusza art. 5 ust. 4 ustawy GMO.
Organ uznał zatem, że stwierdzone nieprawidłowości związane z zastosowaniem nieprawidłowych znaków graficznych oraz innych informacji odnoszących się do produkcji bez wykorzystania GMO w oznakowaniu przedmiotowych partii, stanowią podstawę do uznania ich za artykuły nieodpowiadające wymaganiom jakości handlowej.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 346/23, oddalił skargę Z. P. sp. z o.o. w O. na ww. decyzję GIJHARS z dnia 4 stycznia 2023 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie produktów niespełniających wymagań jakości handlowej.
W podstawie prawnej Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.), natomiast w uzasadnieniu wskazał, że wzory znaków graficznych, które stosuje się w celu oznakowania produktów jako wolnych od organizmów genetycznie zmodyfikowanych i zasady ich stosowania określone zostały w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 6 ustawy GMO, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2019 r. w sprawie znaków graficznych, które stosuje się w celu oznaczania żywności i pasz jako wolnych od organizmów genetycznie zmodyfikowanych (Dz. U. poz. 2236; dalej: rozporządzenie w sprawie znaków graficznych GMO).
WSA nie podzielił poglądu skarżącej spółki, że ustawa GMO dopuszczając stosowanie różnych znaków dla produktów wolnych od GMO w zależności od kraju wytworzenia produktu, dyskryminuje produkty krajowe. Zdaniem Sądu, dobrowolne oznakowanie produktów z wykorzystaniem oznakowania "wolne od GMO" mieści się w granicach art. 38 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą przyjmować przepisy krajowe w odniesieniu do kwestii, które nie zostały zharmonizowane w przepisach unijnych, pod warunkiem, że nie zakazują one, nie utrudniają, ani nie ograniczają swobodnego przepływu towarów, które są zgodne z tym rozporządzeniem. Skoro przepisy unijne w zakresie oznakowania produktów jako wolnych od GMO nie zostały zharmonizowane, zasadnie w art. 2 ust. 1 ustawy GMO zawarto regulację, która gwarantuje swobodny obrót żywnością oznakowaną jako wolną od GMO wyprodukowaną lub wprowadzoną do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, zgodnie z prawem tego państwa.
W ocenie Sądu, nietrafne jest też stanowisko Spółki, iż ustawa GMO dopuszcza stosowanie innego niż określone w ustawie oznakowania, odnoszącego się do braku GMO. W świetle art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy GMO w przypadku produktów pochodzących od zwierząt, w żywieniu których nie były stosowane GMO do pasz, możliwe jest jedynie stosowanie oznakowania z użyciem określenia "wyprodukowane bez stosowania GMO". Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie wywiódł przy tym, że w świetle dostępnych wyników badań naukowych w produktach pochodzenia zwierzęcego nie ma możliwości stwierdzenia obecności DNA pochodzącego z pasz stosowanych w żywieniu zwierząt. Fałszywym zatem byłoby np. oznakowanie jaj, mleka czy mięsa określeniem "bez GMO".
W związku z powyższym, zdaniem Sądu należy uznać, iż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania są zgodne z art. 7 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, zawierają bowiem informację, że to proces żywienia zwierząt decyduje o oznakowaniu tej grupy produktów oznakowaniem "wyprodukowane bez stosowania GMO" i w tak oznakowanym produkcie nie należy doszukiwać się modyfikacji genetycznych. Wbrew stanowisku Spółki, uznać również należy, że w świetle zawartych w art. 6 ustawy GMO wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, zastosowanie terminu "wyprodukowane bez stosowania GMO" w samym znaku graficznym – jako jego obligatoryjnego elementu – miało zapewnić, że ujednolicony zostanie kształt, czcionka, kolorystyka oraz proporcje takich napisów w odniesieniu do samego znaku.
WSA nie podzielił zarzutów naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy GMO, art. 40a ust. 1 pkt 3 oraz art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. W ocenie Sądu, organ I instancji wymierzając karę pieniężną prawidłowo ocenił stopień szkodliwości czynu jako średni, uwzględniając rodzaj i charakter naruszonego dobra, tj. interes konsumenta, jego prawo do rzetelnej informacji o produkcie oraz wagę naruszonych obowiązków w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami tj. fakt, że stwierdzone nieprawidłowości naruszają przepisy prawa żywnościowego, w tym między innymi: ustawę GMO, rozporządzenie w sprawie znaków graficznych GMO oraz rozporządzenie (UE) nr 1169/2011, które są istotne z punktu widzenia ekonomicznych interesów konsumenta. Umieszczenie w oznakowaniu informacji "bez GMO" stanowiło komunikat marketingowy mogący tworzyć u konsumentów mylne wyobrażenie o produktach sugerując, że są one pozbawione GMO, podczas gdy inne podobne produkty GMO zawierają. Ponadto informacja ta, jak wskazano, jest niedozwolona w przypadku produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów wieloskładnikowych, zawierających składniki pochodzenia zwierzęcego. Trafnie wskazano, iż w rozpoznawanym stanie faktycznym producent nie dochował należytej staranności w przygotowywaniu etykiet, gdyż pomimo upływu dwuletniego okresu przejściowego wynikającego z art. 14 ustawy GMO, w trakcie którego dopuszczono stosowanie oznakowań na opakowaniu, które nie spełniały warunków określonych w ustawie GMO, nadal stosował znaki graficzne i inne elementy oznakowania niezgodne z obowiązującym przepisami.
Zdaniem Sądu, organ zasadnie wskazał, iż producent jako profesjonalny podmiot działający na rynku spożywczym winien znać i stosować obowiązujące regulacje prawne w zakresie oznakowania. Sąd za nieuprawniony uznał zarzut, że organ, który wielokrotnie kontrolował Spółkę, nigdy nie kwestionował oznakowania odnoszącego się do braku GMO. Analizując dotychczasową działalność przedsiębiorcy, WIJHARS uwzględnił bowiem fakt, że Spółka w okresie ostatnich pięciu lat w zakresie jakości handlowej przetworów mlecznych kontrolowana była tylko jeden raz w 2017 r. Zdaniem Sądu zasadnie uznano, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Zarówno bowiem stopień szkodliwości czynu, jak też zakres naruszenia nie zostały ocenione jako niskie, co wynikało ze stwierdzonych naruszeń. WSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
III.
Z. P. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia 4 stycznia 2023r. i poprzedzającej jej decyzji z dnia 12 września 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że organy administracyjne przy wydawaniu decyzji nie naruszyły prawa procesowego, w tym wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia, że organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez analizę zakwestionowanych etykiet produktów, podczas gdy ani organ administracji, ani WSA nie odniósł się w żadnej mierze do zarzutów skarżącej, a dotyczących błędnego przyjęcia przez organ, że znak zastosowany na opakowaniach produktu ma postać zawieszki – figury przypominającej prostokąt, podzielonej poziomo na 2 odcinki, z których górny odcinek zawiera informację "BEZ GMO", a dolny informację: "Z MLEKA OD KRÓW KARMIONYCH PASZAMI BEZ GMO" oraz wizerunek [...], podczas gdy znak ten wbrew twierdzeniom organów administracyjnych nie zawiera 2 niezależnych komunikatów, a wręcz przeciwnie stanowi on jedną całość i zawiera jednoznaczny komunikat "bez GMO z mleka od krów karmionych paszami bez GMO".
2. art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów:
a) art. 7 ust. 1 lit. a oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt. 2 i ust. 4 ustawy GMO, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że informacje zawarte na opakowaniach kwestionowanych produktów mogą wprowadzać konsumentów w błąd co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji bądź przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, podczas gdy w sprawie bezsporne jest, że produkty "P. j. n." oraz "P. ś. 12% ś. H." są wytwarzane wyłącznie z mleka od krów karmionych paszami bez GMO, a ponadto w swoim składzie zawierają bakterie jogurtowe również bez GMO, co odróżnia przedmiotowe produkty od innych produktów podobnych występujących na rynku, a przepisy obowiązującego prawa rzekomo zakazują stosowania w odniesieniu do żywności i pasz, oznakowania odnoszącego się do braku GMO, innego niż określonego w ustawie, podczas gdy oznakowanie to jest dobrowolne, a dyspozycja tego przepisu nie zawiera jakiejkolwiek formy zakazu, a ponadto zezwala na stosowanie innych znaków graficznych dot. GMO w zależności od kraju wytworzenia produktu;
b) art. 11 ust. 3 ustawy GMO w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. 2023 poz. 1980, ze zm., dalej: u.j.h.), poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy, innych niż wskazane w art. 11 ust. 1, WIJHARS wymierza kary pieniężne na podstawie przepisów rozdziału 5, a więc organ ma obowiązek zastosować sankcje wynikające z u.j.h., gdyż skarżąca wprowadzała do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej, podczas gdy przepis ustawy GMO nie zawiera jakichkolwiek sankcji za stosowanie innego znaku niż określonego w załączniku do niej, a Spółka w oznakowaniu produktu przekazała konsumentom wyraźną informację, że produkt został wytworzony z mleka od krów karmionych paszami bez GMO i nie wprowadzała konsumentów w błąd;
c) art. 40a ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 3 u.j.h. poprzez przyjęcie średniego stopnia społecznej szkodliwości czynu oraz średniego stopnia naruszenia, podczas gdy społeczna szkodliwość i zakres naruszenia jest znikomy z uwagi na prawdziwość informacji zawartych na opakowaniu i brak możliwości wprowadzenia konsumentów w błąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wywiedzionych zarzutów.
IV.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez rozprawy.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Należy podkreślić, że art. 173 § 1 p.p.s.a. przewiduje wyraźnie, że skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub prawa materialnego. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.
Ponadto strona, która zarzuca naruszenie przepisów postępowania, np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musi wziąć pod uwagę, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 i z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12 - CBOSA). Przepis ten reguluje samo rozstrzygnięcie Sądu a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję czy też oddalające skargę (na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen. Zarzut naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. powinien więc zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3495/15 - CBOSA).
Rozpoznawana skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia, gdyż autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) nie wskazał prawidłowo jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia przepisów prawa procesowego. Powołano w tym zarzucie jedynie wynikowy przepis ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to błędnie. Formułując zarzut procesowy wskazano bowiem "art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a", a takiego przepisu w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma. Art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się bowiem z 3 punktów, a nie ustępów, z których pkt 1 podzielony jest na litery a – c. Oprócz przytoczenia w petitum skargi kasacyjnej ww. zarzutu naruszenia przepisu wynikowego, nie został on powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a także nie został uzasadniony w dalszej części skargi kasacyjnej. Z tych też przyczyn tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać przez NSA uznany za zasadny.
Nie jest zasadny także zawarty w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 lit. a) oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy o oznakowaniu GMO, art. 11 ust. 3 ustawy o oznakowaniu GMO w związku z art. 40a ust. 1 pkt 3 o u.j.h. oraz art. 40a ust. 5 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.j.h., wprowadzane do obrotu artykuły rolnospożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Jakość handlową stanowią cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ustawy).
Z kolei stosownie do art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentowi informacji na temat żywności, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.
Stosownie do art. 36 ust. 2 u.j.h. informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd, nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta oraz muszą być, w stosownych przypadkach, oparte na odpowiednich danych naukowych.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy GMO, oznakowanie żywności i pasz jako wolnych od GMO jest dobrowolne. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, oznakowanie żywności i pasz jako wolnych od GMO polega na umieszczeniu: na opakowaniu lub etykiecie znaku graficznego, w dokumentacji towarzyszącej tej żywności lub paszy określenia: "bez GMO" - w przypadku żywności pochodzenia roślinnego i żywności składającej się więcej niż z jednego składnika, w skład której nie wchodzi produkt pochodzenia zwierzęcego, oraz pasz, "wyprodukowane bez stosowania GMO" - w przypadku produktów pochodzenia zwierzęcego i żywności składającej się więcej niż z jednego składnika, w skład której wchodzi produkt pochodzenia zwierzęcego.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy GMO znakowi graficznemu, mogą towarzyszyć określenia: "bez GMO" - w przypadku żywności pochodzenia roślinnego i żywności składającej się więcej niż z jednego składnika, w skład której nie wchodzi produkt pochodzenia zwierzęcego, oraz pasz; "wyprodukowane bez stosowania GMO" – w przypadku produktów pochodzenia zwierzęcego i żywności składającej się więcej niż z jednego składnika, w skład której wchodzi produkt pochodzenia zwierzęcego.
W art. 5 ust. 4 ustawy GMO wskazano, iż w przypadku gdy żywność i pasza składają się więcej niż z jednego składnika i są oznakowane jako wolne od GMO, oprócz oznakowania, o którym mowa w ust. 2, na opakowaniu lub etykiecie w wykazie składników, w odniesieniu do poszczególnych składników, podaje się określenia, o których mowa w ust. 3.
Wzory znaków graficznych, które stosuje się w celu oznakowania produktów jako wolnych od organizmów genetycznie zmodyfikowanych i zasady ich stosowania określone zostały w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 6 ustawy GMO rozporządzeniu w sprawie znaków graficznych GMO.
Na gruncie powyższych przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że nieuprawnione było twierdzenie skarżącej Spółki, że ustawa GMO dyskryminuje produkty krajowe dopuszczając stosowanie różnych znaków dla produktów wolnych od GMO w zależności od kraju wytworzenia produktu. Dobrowolne oznakowanie produktów z wykorzystaniem oznakowania "wolne od GMO" mieści się w granicach art. 38 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą przyjmować przepisy krajowe w odniesieniu do kwestii, które nie zostały zharmonizowane w przepisach unijnych, pod warunkiem, że nie zakazują one, nie utrudniają, ani nie ograniczają swobodnego przepływu towarów, które są zgodne z tym rozporządzeniem. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepisy unijne w zakresie oznakowania produktów jako wolnych od GMO nie zostały zharmonizowane, dlatego dopuszczalna jest regulacja zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy GMO, która gwarantuje swobodny obrót żywnością oznakowaną jako wolną od GMO wyprodukowaną lub wprowadzoną do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, zgodnie z prawem tego państwa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za nietrafne stanowisko Spółki, że ustawa GMO dopuszcza stosowanie innego niż określone w ustawie oznakowania, odnoszącego się do braku GMO. Art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy GMO w przypadku produktów pochodzących od zwierząt, w żywieniu których nie były stosowane GMO do użytku paszowego, możliwe jest jedynie stosowanie oznakowania z użyciem określenia "wyprodukowane bez stosowania GMO". Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania są zgodne z art. 7 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, zawierają bowiem informację, że to proces żywienia zwierząt decyduje o oznakowaniu tej grupy produktów oznakowaniem "wyprodukowane bez stosowania GMO" i w tak oznakowanym produkcie nie należy doszukiwać się modyfikacji genetycznych. Treść rozporządzenia wydanego na podstawie art. 6 ustawy GMO, poprzez zastosowanie terminu "wyprodukowane bez stosowania GMO" w samym znaku graficznym – jako jego obligatoryjnego elementu - miała zapewnić, że ujednolicony zostanie kształt, czcionka, kolorystyka oraz proporcje takich napisów w odniesieniu do samego znaku. Informacja o żywności zawarta na etykietach, opakowaniach, wywieszkach i dokumentach towarzyszących, powinna w sposób rzetelny odzwierciedlać rzeczywisty charakter żywności, powinna być kompletna i nie pozostawiać wątpliwości co do jej cech jakości handlowej.
Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który nie został przez stronę skutecznie podważony, a tym samym wiąże w zakresie dokonywania subsumpcji przepisów prawa materialnego, znak zastosowany w oznakowaniu zakwestionowanych przetworów mlecznych ma postać zawieszki - figury przypominającej prostokąt, podzielonej poziomo na 2 odcinki, górny odcinek zawiera informację "BEZ GMO" a dolny informację: "z MLEKA OD KROW KARMINYCH PASZAMI BEZ GMO", oraz wizerunek [...]. Powyższy znak zawiera 2 niezależne komunikaty, z których pierwszy tj. "BEZ GMO" jest niedozwolony w oznakowaniu śmietany i jogurtu (będących produktami pochodzenia zwierzęcego lub zawierającymi takie produkty), natomiast drugi komunikat o treści: "Z MLEKA OD KROW KARMIONYCH PASZAMI BEZ GMO" zawiera sformułowanie o treści zbliżonej, ale jednak niezgodnej ze sformułowaniem wskazanym przez ustawodawcę.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał w ślad za organem, że umieszczenie w oznakowaniu informacji "bez GMO" stanowiło komunikat marketingowy mogący tworzyć u konsumentów mylne wyobrażenie o produktach, sugerując, że są one pozbawione GMO, podczas gdy inne podobne produkty GMO zawierają. Ponadto zasadnie wskazano, że informacja ta jest niedozwolona w przypadku produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów wieloskładnikowych zawierających składniki pochodzenia zwierzęcego. Trafnie wskazano też w zaskarżonym wyroku, iż skarżąca jako producent nie dochowała należytej staranności w przygotowywaniu etykiet, gdyż stosowała znaki graficzne i inne elementy oznakowania niezgodne z obowiązującym przepisami pomimo upływu wynikającego z art. 14 ustawy GMO dwuletniego okresu przejściowego, w trakcie którego dopuszczono stosowanie oznakowań na opakowaniu niespełniających warunków określonych w ustawie GMO.
Zdaniem NSA zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji pogląd organów wyrażone w toku postępowania administracyjnego, że informacja "BEZ GMO" oznacza w istocie, że produkty tak oznakowane są wolne od zmodyfikowanego GMO, prze co nabywca spornych w tej sprawie produktów (śmietany i jogurtu) mógł mieć uprawnione oczekiwania, że kupuje produkty wyjątkowe, gdyż inne produkty pochodzenia zwierzęcego mogą zawierać GMO. Natomiast badania naukowe wskazują, że zmodyfikowane DNA nie przechodzi z pasz do organizmu zwierzęcego, a zatem każdy produkt pochodzenia zwierzęcego pozostaje wolny od GMO, nawet ten pozyskany od zwierząt żywionych paszami zawierającymi GMO. Takie oznakowanie produktów pochodzenia zwierzęcego jak zrobiła to skarżąca w niniejszej sprawie sugerować zatem może szczególne właściwości i tym samym skutkować zniekształceniem zachowania rynkowego. Konsument kierując się zaufaniem do producenta nie ma możliwości samodzielnej oceny rzeczywistego charakteru produktu. Także brak podania w wykazie składników zakwestionowanego jogurtu określenia "Wyprodukowano bez stosowania GMO" w odniesieniu do poszczególnych składników (bakterii jogurtowych), podczas gdy w myśl art. 5 ust. 4 ustawy o GMO taka informacja powinna być obecna, świadczy o niespełnieniu wymagań jakości handlowej.
Mając powyższe ma uwadze nietrafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że zastosowane oznakowanie, poprzez użycie wskazanych w sprawie komunikatów słownych wraz ze znakiem graficznym, nie pozostawało w sprzeczności z przepisami ustawy o GMO i rozporządzenia wydanego na jej podstawie, określającego wzory znaków graficznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dotyczące użytych przez skarżącą oznaczeń na wskazanych produktach są bezsporne, tak jak i przepisy prawa materialnego, które wskazują w jakich warunkach takie oznaczenia mogą być stosowane. W tej sytuacji postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 lit. a oraz art. 7 ust 2 rozporządzenia 1169/2011 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt. 2 i ust. 4 ustawy GMO jest bezzasadny.
Nie są zasadne także pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkty 2b i 2c petitum skargi kasacyjnej).
Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy o GMO i art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. poprzez zastosowanie przez organ sankcji z ustawy o jakości handlowej, podczas gdy ustawa GMO nie przewiduje sankcji za stosowanie innych znaków graficznych niż określone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o GMO (pkt 2b petitum skargi kasacyjnej).
Artykuł 11 ust. 3 ustawy o GMO przewiduje, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy, innych niż wskazane w art. 11 ust. 1 (dot. prowadzenia badań laboratoryjnych, posiadania i przechowywania dokumentacji) IJHARS wymierza kary pieniężne na podstawie przepisów rozdziału 5 u.j.h. Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł.
Ponieważ w kontrolowanej sprawie stwierdzono nieprawidłowości w oznakowaniu, które nie mieściły się w katalogu wskazanym w art. 11 ust. 1 ustawy GMO, organy miały obowiązek zastosować sankcje wynikające z ustawy o jakości.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 u.j.h. w zw. z ust. 1 pkt 3 u.j.h. poprzez przyjęcie średniego zamiast znikomego stopnia naruszenia (pkt 2c petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z art. 40a ust. 5 u.j.h. ustalając wysokość kary pieniężnej, Główny Inspektor albo wojewódzki inspektor uwzględnia stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych.
W okolicznościach niniejszej sprawy trafne było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowa była ocena przez organ, że naruszenie ww. przepisów uznano za średni stopień szkodliwości czynu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja prawidłowo uzasadnia taką ocenę zaistniałego naruszenia. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżąca będąca producentem nie dochowała należytej staranności w przygotowywaniu etykiet, gdyż nadal stosowała znaki graficzne i inne elementy oznakowania niezgodne z obowiązującym przepisami, pomimo upływu wynikającego z art. 14 ustawy GMO dwuletniego okresu przejściowego, o czym była już mowa powyżej. Organ uwzględnił rodzaj i charakter naruszonego dobra, tj. interes konsumenta, jego prawo do rzetelnej informacji o produkcie, a ponadto wagę naruszonych obowiązków w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. Umieszczenie w oznakowaniu informacji "bez GMO" stanowiło komunikat marketingowy mogący tworzyć u konsumentów mylne wyobrażenie o produktach, sugerując, że są one pozbawione GMO, podczas gdy inne podobne produkty zawierają GMO. Ponadto informacja ta, jak wskazano powyżej, jest niedozwolona w przypadku produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów wieloskładnikowych, zawierających składniki pochodzenia zwierzęcego.
W ocenie NSA, dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej decyzji prawidłowo uwzględniła elementy, które były brane pod uwagę przy ustalaniu zakresu stwierdzonych nieprawidłowości, tj. naruszenia wskazanych konkretnie przepisów prawa materialnego. Skarżąca spółka jako profesjonalny podmiot działający na rynku spożywczym, ponosi pełną odpowiedzialność za towar, który wprowadza do obrotu i jest zobowiązana dołożyć wszelkiej staranności, aby nie dopuścić do wystąpienia jakichkolwiek nieprawidłowości. Powinna ona zatem znać i stosować obowiązujące regulacje prawne w zakresie oznakowania. Zasadnie w tej sytuacji zostało również uwzględnione przy ustalaniu wysokości wymierzonej kary, że skarżąca w okresie ostatnich pięciu lat kontrolowana była jeden raz w 2017r. w zakresie jakości handlowej przetworów mlecznych, w wyniku czego nie stwierdzono nieprawidłowości. Z uwagi na późniejsze wejście w życie ustawy GMO, nieuprawniony był zarzut, że organ, który wielokrotnie kontrolował Spółkę, nigdy nie kwestionował oznakowania odnoszącego się do braku GMO. Zdaniem NSA, prawidłowo również Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazujące na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Zarówno bowiem stopień szkodliwości czynu, jak też zakres naruszenia nie zostały ocenione jako niskie, co wynikało ze stwierdzonych naruszeń.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 1800 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).