II GSK 1268/12

II GSK 1268/12 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2012-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 127/12 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2012-04-27
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 109 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 127/12 w sprawie ze skargi L. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie niedoręczenia decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 127/12, odrzucił skargę L. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie niedoręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. umarzającej postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że czynność doręczenia decyzji administracyjnej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) lecz jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje ani nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku. W związku z tym jej niedokonanie przez organ nie może zostać uznane za bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd podniósł, że zarówno czynność doręczenia, jak i niedoręczenia wydanego aktu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a kwestie związane z doręczeniami w postępowaniu administracyjnym oraz z bezczynnością organów w zakresie doręczeń nie są objęte kontrolą działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie niedoręczenia decyzji jest niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł L. K. zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym z tytułu zastępstwa prawnego według przepisanych norm.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej polegające na niedoręczeniu decyzji wydanej przez ten organ;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że niedoręczenie decyzji L. K. stanowi inny niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyrażającą się niedoręczeniem przez ten organ decyzji z [...] grudnia 2011 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego T. J.;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, które zakreślił skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2012 r. wnosząc o "wyznaczenie organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy, w tym do doręczenia stronie decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r.".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że doręczenie decyzji stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Zdaniem skarżącego, załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym następuje wówczas, gdy decyzja zostanie doręczona stronie (uczestnikowi) znanej z miejsca pobytu, zaś decyzja niedoręczona nie wywołuje skutku prawnego. Niedoręczenie decyzji jest zatem równoznaczne z niezałatwieniem sprawy, ponieważ wskutek niedoręczenia niemożliwe staje się wniesienie odwołania czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty.
Skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie zajmował się kwestią posiadania przez niego interesu prawnego, jednakże w jego ocenie, interes ten posiada, co pozwala na traktowanie go jako strony postępowania administracyjnego na wszystkich etapach, w tym również upoważnia go do otrzymania decyzji na piśmie oraz do ewentualnego złożenia wniosku do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Treść decyzji nie może być utajniona dla osób posiadających interes prawny w udziale w toczącym się postępowaniu na wszystkich jego etapach, w tym również na etapie doręczeń. Żądanie doręczenia decyzji organu stanowi uprawnienie tych osób, tymczasem w rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego T. J., w ocenie strony skarżącej, nie jest transparentne lecz zostało utajnione przed skarżącym pomimo, że posiada on interes prawny. Zdaniem L. K., zaaprobowanie przez Sąd I instancji utajnienia przez organ rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2011 r., w tym także przebiegu postępowania wyjaśniającego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej, a w dalszej kolejności pozbawienie w ten sposób skarżącego możliwości wnoszenia środków odwoławczych od decyzji Ministra, stanowi naruszenie zasad postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zasady określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiącej, że prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do niezasadnego, zdaniem skarżącego, odrzucenia jego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie niedoręczenia decyzji, ze względu na niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż czynność doręczenia decyzji administracyjnej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną, wobec czego nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że niedokonanie doręczenia przez organ nie może zostać uznane za bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany przez Sąd I instancji pozostaje w sprzeczności z przyjętą linią orzeczniczą, w myśl której doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: k.p.a.) wiążą różnorodne skutki prawne – w szczególności od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych (por. postanowienie NSA z 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1539/06). Ponadto instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (A. Wróbel w: Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000 r., s. 321 i nast.).
W tym kontekście należy uznać, iż doręczenie decyzji przez organ administracji publicznej stanowi czynność, od której uzależniona jest realizacja praw strony postępowania administracyjnego, w tym również do wniesienia odwołania od decyzji. Istnieje więc ścisły związek pomiędzy doręczeniem decyzji, a realizacją prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także do dwukrotnego rozpoznania jej spraw w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ, ponieważ od dnia doręczenia decyzji stronie liczy się termin zaskarżenia decyzji w drodze odwołania. Ponadto należy zauważyć, iż w art. 109 § 1 k.p.a. została przyjęta ogólna zasada doręczania stronom (a także podmiotom na prawach strony) decyzji na piśmie. Legitymacja strony do doręczeń pozostaje więc w ścisłym związku ze zdolnością administracyjnoprawną, rozumianą jako prawna możliwość występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993 r., s. 76 i nast. oraz Łaszczyca G., Matan A., Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze, Kraków 1998 r., passim). Niedoręczenie decyzji wiąże się więc z odmową przyznania podmiotowi przez organ administracji statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Jeśli zatem w rozpoznawanej sprawie skarżący L. K. zostałby uznany za stronę postępowania administracyjnego, to treść art. 109 k.p.a. rodziłaby dla Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej obowiązek wykonania czynności doręczenia decyzji na piśmie, co umożliwiłoby realizację praw skarżącego m.in. w korzystaniu ze środków odwoławczych.
W związku z powyższym wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że czynność doręczenia decyzji nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., należy uznać za chybiony. Od wykonania tej czynności zależy bowiem realizacja uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i zaskarżenia odwołaniem bądź wnioskiem o ponowne rozpoznanie decyzji wydanej w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawowym zagadnieniem jest kwestia posiadania przez skarżącego L. K. statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli bowiem skarżący nie byłby stroną tego postępowania, to na organie administracji nie spoczywałby obowiązek doręczenia mu ww. decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 430/08, które to stanowisko podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę – osoba negatywnie oceniająca działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie nie ma żadnego, opartego na przepisie prawa interesu lub obowiązku (interesu prawnego), uzasadniającego uczestniczenie w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy. Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika bowiem, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu, choć sygnałem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby zarzucającej rzeczoznawcy naruszenie przepisów przy wykonywaniu obowiązków i dokonywaniu wyceny nieruchomości. Osoba, która złożyła doniesienie o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej nie uzyskuje jednakże z tego tytułu przymiotu strony, a sprawa tej osoby jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy dyscyplinarnej. W świetle przedstawionych rozważań stwierdzić zatem należy, że o uznaniu za stronę postępowania decyduje istnienie po stronie podmiotu interesu prawnego, którego – zgodnie z zaprezentowanym powyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – skarżący L. K. nie posiadał. Jak wykazano powyżej skarżący jest podmiotem, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żądne uprawnienia ani obowiązki i nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. Nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z rozstrzygnięciem przyjętym przez Sąd I instancji, jednakże nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.
Na marginesie podnieść jeszcze należy, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.