II GSK 1264/11

II GSK 1264/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący/
Gabriela Jyż
Maria Myślińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1885/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-02-24
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art. 31, art. 31a
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 106
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 37 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Gabriela Jyż Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1885/10 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1885/10, uwzględnił skargę P. Z. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), uchylając zaskarżoną decyzję, z następującym uzasadnieniem.
W dniu [...] maja 2009 r. P. Z. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2009 r. Następnie, w dniu [...] grudnia 2009 r. podjęto w gospodarstwie beneficjenta próbę przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ w oparciu o art. 31a ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach). Z raportu kontroli wynika, że rolnik do dnia kontroli nie złożył zamówienia na duplikaty kolczyków, a także nie posiada żadnych dokumentów sprzedaży i danych ws. bydła. Pozostałe punkty kontroli nie zostały zweryfikowane ze względu na znaczne utrudnienia ze strony kontrolowanego; wskazano, że rolnik niechętnie udzielała informacji, nie wyraził zgody na wejście do miejsca przebywania zwierząt, składał nieprawdziwe wyjaśnienia, odmówił złożenia podpisu. Inspektorzy odstąpili od kontroli, informując P. Z. o konsekwencjach wynikających z braku możliwości przeprowadzenia kontroli z winy producenta rolnego.
Pismem z [...] stycznia 2010 r. P. Z. zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ, podnosząc, że z powodu rozbieżności zdań kontrola została przerwana i wypadła negatywnie. W odpowiedzi na powyższe pismo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał stronie, że organem odpowiedzialnym za kontrole w zakresie wzajemnej zgodności IRZ jest Inspekcja Weterynaryjna. Kontrole siedzib stad wytypowanych na rok 2009 zostały zakończone, a w przypadku zastrzeżeń co do ustaleń kontrolnych rolnik może wnieść odwołanie do Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej.
Decyzją z [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania stronie płatności ONW na rok 2009 r. – na podstawie § 2 pkt 1/pkt 2/pkt 3/pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że P. Z. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, gdyż nie zezwolił inspektorom na wejście do budynków gospodarskich, w których przebywały zwierzęta w celu sprawdzenia oznakowania bydła, a następnie w trakcie spisywania raportu i naliczania punktów karnych wyprosił kontrolujących z domu. Wskazano także, że osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych w ramach kontroli wymogów mają prawo do wstępu na teren gospodarstwa rolnego, w tym do pomieszczeń i miejsc związanych z utrzymywaniem lub przebywaniem zwierząt, dostępu do zwierząt, żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli, wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczenia tych dokumentów, żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych (art. 31a ust. 8 ustawy o płatnościach).
Zdaniem organu kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych do tego inspektorów, protokół został sporządzony prawidłowo, w związku z czym nie było podstaw do uwzględnienia żądania strony w zakresie przeprowadzenia ponownej kontroli bądź wzruszenia wyników z kontroli już przeprowadzonej. W ocenie organu odwoławczego P. Z. nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie zarzutów o nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli.
Decyzję Dyrektora M. Oddziału ARiMR zaskarżył w całości P. Z., wnosząc o jej zmianę przez przyznanie płatności ONW za 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że P. Z. domagał się także przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, które to żądanie zostało ostatecznie załatwione niekorzystną dla niego decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2010 r. Skarga na powyższą decyzję została prawomocnie odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego, postanowieniem WSA w W. z 6 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1884/10. Ze wspólnych akt administracyjnych spraw o sygn. akt V SA/Wa 1884/10 i V SA/Wa 1885/10 wynika, że decyzje kończące postępowanie w obu tych sprawach wydano w oparciu o protokół kontroli, której próbę przeprowadzenia podjęto [...] grudnia 2009 r.
Sąd I instancji stwierdził, że kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ przeprowadzona w oparciu o art. 31a ustawy o płatnościach nie mogła dotyczyć płatności ONW, ponieważ tego typu płatności przyznawane są rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 2005.227.1) w wysokościach określonych w § 3 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ws. ONW).
Zdaniem Sądu, skoro płatności ONW przyznawane są do działek rolnych, to nie mogą być traktowane, gdy chodzi o możliwość weryfikacji kryteriów pozwalających na ich przyznanie, tak jak płatności obszarowe oraz płatności od krów i owiec, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach.
Sąd I instancji wskazał, że z art. 31a ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że kompetentnym organem do przeprowadzenia kontroli jest powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika. Konkretne czynności kontrolne podejmowane w ramach kontroli wymogów wykonywane są przez osoby posiadające imienne upoważnienia wydane przez powiatowego lekarza weterynarii, co oznacza w praktyce, że nie wykonuje ich on samodzielnie. Powyższe oznacza, że kontrola, jaką próbowano przeprowadzić w dniu [...] grudnia 2009 r., dotyczyła (ze względu na kompetencje i wiedzę osób kontrolujących) wyłącznie inwentarza żywego, nie mogła natomiast dotyczyć gruntów rolnych. Nie mogła mieć więc związku z płatnościami ONW. Oznacza to w konsekwencji, że raport z [...] grudnia 2009 r. nie mógł być wyłączną i zarazem jedyną podstawą odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2009.
W ocenie Sądu I instancji sprawa nie została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji ostatecznej, gdyż organ nie wykazał związku "kontroli weterynaryjnej" z przyznaniem płatności ONW, przez co doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 2 rozporządzenia ws. ONW;
2) art. 31a ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż powiatowy lekarz weterynarii nie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę norm i wymogów, o których mowa w rozporządzeniu nr 1782/2003 oraz przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia;
3) art. 30 ust. 1-2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ww. aktu prawnego oraz tytułu II części II rozporządzenia Komisji (WE) 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698 w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające płatności (ARiMR) nie mogła powierzyć przeprowadzenia kontroli na miejscu lub wizytacji powiatowemu lekarzowi weterynarii jako innej jednostce organizacyjnej dysponującej odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi;
4) art. 23 ust. 1-2 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004) poprzez niezastosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do przekonania, że wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, nie są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu;
5) § 2 rozporządzenia ws. ONW poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że jednym z warunków przyznania płatności jest konieczność przestrzegania wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW (DZ. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 str. 1 ze zm.);
6) art. 50 i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez jego niezastosowanie;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 77 k.p.a. art. 232 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z kontroli;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd, pomijając treść protokołu kontroli w procesie ustalania stanu faktycznego, naruszył zasady postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 244 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego. Z treści tego dokumentu wynika bowiem, że kontrola została wszczęta przez upoważnione podmioty, nie mogła być w pełni przeprowadzona i dlatego musiała być zakończona przed czasem. Organ, związany treścią protokołu, był zatem zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności.
Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię § 2 rozporządzenia ws. ONW, organ wskazał, że miał on zastosowanie w niniejszej sprawie. W myśl tego przepisu bowiem płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 pod wskazanymi warunkami, m.in. jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW (pkt 5 § 2 rozporządzenia ws. ONW). Organ wskazał, że wobec uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli nie można było stwierdzić, że przestrzegane są ww. normy. W zaskarżonej decyzji zaś wykazano, że kontrole w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ mają bezpośredni związek z płatnościami zarówno obszarowymi, jak i ONW.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w myśl art. 31a ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW w przypadku pomocy, której warunkiem przyznania jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu nr 1782/2003 oraz przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, kontrole w zakresie spełniania wymogów lub norm przeprowadza Agencja oraz powiatowy lekarz weterynarii w zakresie, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwzględnieniem przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1.
Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1-2 ww. ustawy w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, przy czym w przypadku kontroli operacji, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b/, stosuje się przepisy tytułu II części II rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich. Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające mogą powierzyć przeprowadzenie kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Organ podkreślił, że kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności (tu: w obszarze IRZ) stanowi rodzaj kontroli na miejscu. Kontrole w tym zakresie powierza się powiatowym lekarzom weterynarii, co nie oznacza, że wykonują je osobiście. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel ustawowy uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej wadliwość wyroku Sądu I instancji wyraża się również w naruszeniu zasady wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału. W ocenie organu Sąd wykroczył poza swobodną ocenę dowodów, twierdząc, że "trudno sobie poza tym nawet wyobrazić aby kontrolę co do spełnienia wymogów pozwalających na przyznanie płatności ONW miał przeprowadzić lekarz weterynarii". Organ zarzucił, że Sąd pominął przytoczone wyżej normy prawne umożliwiające powierzenie przeprowadzenia kontroli lekarzom weterynarii oraz fakt, że kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, określona przez Sąd jako kontrola weterynaryjna, stanowi weryfikację przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Nie odnosi się tylko do inwentarza żywego, lecz ma bezpośredni wpływ na przyznanie płatności obszarowych i ONW.
W ocenie organu Sąd I instancji nie uzasadnił także w sposób merytoryczny, dlaczego uznał raport z czynności kontrolnych za niemogący mieć wpływu na płatność ONW. W zaskarżonym wyroku pominięto również kwestię obowiązku wskazania co do dalszego postępowania, co narusza art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odmowa przyznania P. Z. płatności ONW za 2009 r. podyktowana była uniemożliwieniem przez ww. przeprowadzenia kontroli przez lekarza weterynarii w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ (identyfikacja i rejestracja zwierząt) i do tej kwestii sprowadza się uzasadnienie zaskarżonej do WSA decyzji.
Sąd I instancji zaprezentował pogląd, że kontrola, która miała być przeprowadzona na podstawie art. 31a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) przez lekarza weterynarii nie mogła dotyczyć płatności ONW ponieważ płatności te przyznawane są do działek rolnych położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wykorzystywanych jako użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Ponadto Sąd podniósł, że płatności ONW nie podlegają takiej weryfikacji jak płatności obszarowe oraz płatności od krów i owiec, o których mowa w art. 18 ust. 1 cyt. wyżej ustawy i wobec tego raport z kontroli nie mógł być wyłączną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW.
Jednocześnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wobec naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu organ nie wykazał jaki związek z przyznaniem płatności ONW miała kontrola weterynaryjna, którą zamierzano przeprowadzić w gospodarstwie skarżącego.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. a zatem w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania powinna wskazać przepisy postępowania naruszone przez Sąd i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sposób skonstruowania skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, że z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. wynika, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił m.in. (pkt 9 skargi kasacyjnej) naruszenie art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Otóż cyt. przepis jest przepisem natury procesowej stanowiącym, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. a więc zarzuty dotyczące jego naruszenia są chybione. Podkreślić jednak należy, że błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie to sposób naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) a nie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) których to podstaw nie można utożsamiać czy też posługiwać się nimi "zamiennie". Dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i instytucji prawa, podlegają różnym kryteriom oceny.
Drugi z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt 7 skargi kasacyjnej) przypisuje Sądowi naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 232 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. "poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z kontroli".
Zarzut ten kłóci się z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, w którym w ocenie autora skargi kasacyjnej przepis art. 77 k.p.a. podobnie jak art. 7 k.p.a. (s. 8), art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. (pkt 1 skargi) są przepisami prawa materialnego. Jest to stanowisko oczywiście błędne a zarzut chybiony albowiem cyt. przepisy dotyczą zasad ogólnych oraz sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej.
Zauważyć również wypada, że Sąd I instancji nie stosował przepisów wymienionych w pkt 7 skargi kasacyjnej, a jedynie wskazał jako naruszony przez organ m.in. art. 77 k.p.a. w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Nie postawiono natomiast zarzutu odnoszącego się do postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w naruszeniu którego można by upatrywać ewentualnych uchybień w przeprowadzonym przez Sąd I instancji postępowaniu.
Chybiony, a przy tym niezrozumiały, jest również zarzut naruszenia art. 232 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. (przywołanych w oderwaniu od § 3 tegoż przepisu) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu dowodu z dokumentu, tj. protokołu z kontroli.
Przede wszystkim Sąd I instancji nie stosował cyt. przepisów więc trudno byłoby mówić o "błędnym zastosowaniu".
Ponadto Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed organami administracji.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza w postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ograniczonego do dowodu z dokumentów o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Sąd może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z urzędu lub na wniosek strony. Skarżący tego rodzaju wniosku nie złożył, zaś sąd nie działał z urzędu i słusznie, bowiem dowód w postaci protokołu kontroli stanowił materiał dowodowy w sprawie, który legł u podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie tylko "nie pominął" tegoż dowodu ale poświęcił mu znaczącą część uzasadnienia wyroku.
W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 106 § 5 k.p.a. jest oczywiście bezzasadny.
Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w sposób wskazany w pkt 8 skargi kasacyjnej (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie, błędne wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia) i uzupełniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brakiem wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ – stwierdzić należy, że również ten zarzut jest chybiony.
Sąd I instancji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wyjaśnił powody uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie powinny budzić wątpliwości wskazania co do dalszego postępowania gdy się zważy na podstawę uchylenia przez WSA decyzji, a mianowicie niewskazanie przez organ związku zamierzonej do przeprowadzenia w dniu [...] grudnia 2009 r. kontroli przez lekarza weterynarii dla potrzeb przyznania płatności ONW.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie.
Z akt sprawy wynika, że zamierzona kontrola miała być przeprowadzona również dla potrzeb płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, których P. Ziółkowski ostatecznie nie uzyskał.
Organ II instancji ograniczył się w zasadzie do przedstawienia przebiegu kontroli, upoważnienia i uprawnień osoby przeprowadzającej kontrolę (art. 31, 31a cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich...) oraz skutków uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w postaci "odrzucenia" wniosku (art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004).
Rzeczywiście nie wyjaśniono jaki związek miała mieć kontrola z płatnościami ONW, której podstawę prawną stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (Dz. U. z 2009 r. Nr 54, poz. 446), (s. 8 raportu). Dlatego też zasadnie Sąd I instancji zalecił wyjaśnienie tej kwestii, jednak nie da się pogodzić tegoż zalecenia ze stanowiskiem Sądu gdy we wcześniejszej fazie uzasadnienia stwierdza, że kontrola mogła dotyczyć wyłącznie inwentarza żywego a nie gruntów rolnych, nie mogła więc mieć związku z płatnościami ONW.
W tej części uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest błędne w kontekście podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji i zaleceń co do dalszego postępowania, jednak mimo to zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W tych okolicznościach i przy braku usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przedwczesna staje się ocena zasadności zarzutów przepisów prawa materialnego podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.