II GSK 126/07

II GSK 126/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha
Jan Grabowski /sprawozdawca/
Tadeusz Cysek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1435/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-10-26
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
art 23, art 24, Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. WE L 108/33) - art art 4 ust. 1 w zw. z art 16 ust. 4
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art 45 ust. 1 w zw. z art 77 ust. 2, art 184, art 8 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. C. Spółki z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1435/06 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółki z o.o. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 30 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem w sprawie stwierdzenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. T. C. Sp. z o.o. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 26 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1435/06 oddalił skargę P.T.C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) z [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem w sprawie stwierdzenia, że na krajowym rynku świadczenia usług dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] grudnia 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Prezes URTiP) wszczął na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz.1800 ze zm.), dalej zwana Pt., postępowanie w sprawie ustalenia, czy na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych sieciach telefonicznych występuje skuteczna konkurencja.
Postanowieniem z [...] września 2005 r. Prezes URTiP na podstawie art. 23 ust. 3 Pt. w zw. z § 2 pkt 8 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa URTiP (Dz.U. Nr 242, poz. 2420) stwierdził, że na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja. Organ w postanowieniu stwierdził, że ma ono charakter abstrakcyjny w związku z czym, na podstawie art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt., zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. nie przysługuje od niego zażalenie.
Skarżąca złożyła na powyższe postanowienie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że powyższe postanowienie stanowi w istocie decyzję administracyjną, albowiem posiada wszystkie istotne cechy takiej decyzji. Nie może być tu mowy o abstrakcyjnym charakterze postanowienia, gdyż dotyczy ono interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. skarżącej oraz pozostałych operatorów telefonii mobilnej w Polsce. Postępowanie to warunkuje możliwość nałożenia na skarżącą oraz pozostałych operatorów obowiązków regulacyjnych na podstawie art. 24 Pt., a więc podmioty te powinny korzystać z praw strony. Zdaniem skarżącej w związku z tym, że decyzja dotyczy spraw ustalenia znaczącej pozycji rynkowej w rozumieniu art. 206 ust. 2 Pt. powinien przysługiwać skarżącej środek zaskarżenia w postaci odwołania do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nie wyklucza to jednak zdaniem strony możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., gdyż posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., ponieważ postanowienie dotyczy bezpośrednio jej sytuacji prawnej.
W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE postanowieniem z [...] maja 2006 r., na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt. stwierdził jego niedopuszczalność, uznając że brak jest przepisu umożliwiającego złożenie w takim przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy.
Skarżąca na powyższe postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., domagając się jego uchylenia zarzuciła mu naruszenie art. 104 k.p.a i art. 23 ust. 3 Pt., art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 2, art. 184 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, art. 16 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.Urz. WE L 108/33; Dz.Urz. UE-sp 13-29-349), art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej.
Skarżąca wystąpiła również w trybie art. 234 TWE do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości WE:
- Czy art. 16 ust. 4 wyżej wymienionej dyrektywy ramowej dopuszcza możliwość prowadzenia przez krajowy organ regulacyjny bez udziału stron odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 Pr. tel.), które to postępowanie bezpośrednio poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie, prowadzone z udziałem stron, w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie – art. 24 i 25 Pt. ?
- Czy art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej przesądza o możliwości wniesienia przez przedsiębiorstwo udostępniające sieci lub usługi łączności elektronicznej, którego dotyczy postanowienie krajowego organu regulacyjnego stwierdzające, że na analizowanym rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja (art. 23 ust. 3 Pt.) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. stanowiącego konieczną przesłankę zainicjowania przez to przedsiębiorstwo kontroli tego postanowienia przez sąd administracyjny (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Skarżąca podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazała, że nowelizacją Pr. tel. dokonaną 9 lutego 2006 r. zostały zmienione przepisy art. 23 i art. 24 Pt., która to nowelizacja usunęła wszelkie wątpliwości odnośnie prowadzenia postępowań regulacyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE. Wprowadzony tą nowelą art. 206 ust. 2b Pt. wyraźnie przewiduje zażalenie na postanowienie, w którym regulator stwierdza istnienie skutecznej konkurencji na rynku właściwym. Tym samym zdaniem skarżącej, nowelizacją tą skarżący uznał, że prowadzenie postępowania w trybie art. 23 ust. 1 Pt. przed nowelizacją art. 23 ust. 3 nie miało charakteru abstrakcyjnego, całe postępowanie w sprawie analizy rynku powinno toczyć się z udziałem stron oraz dotyczyć ich praw i obowiązków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę P.T.C. Sp. z o.o. stwierdził, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza obowiązujących przepisów prawnych.
Sąd podzielając stanowisko organu stwierdził, że przedmiotowe postanowienie nie ma ściśle oznaczonego adresata, nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków, czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą. Jest to jedynie rozstrzygnięcie co do stanu konkurencyjności rynku, co oznacza, że w tej fazie postępowania organ nie ustala przedsiębiorców o znaczącej pozycji na rynku, gdyż jest to przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 Pt. Status strony można uzyskać więc dopiero właśnie w tym kolejnym postępowaniu tj. w postępowaniu w sprawie wyznaczenia podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenia obowiązków regulacyjnych.
Sąd I instancji podniósł również, że z samego stwierdzenia organu o niewystępowaniu skutecznej konkurencji na danym rynku nie wynika jeszcze wniosek, że działający na nim przedsiębiorcy posiadają znaczącą pozycję rynkową, ani nie wynika, którzy operatorzy działający na tym rynku posiadają tego rodzaju pozycję rynkową, ani jaki jest jej charakter.
Sąd I instancji podniósł, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej na postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 Pt. przez Prezesa URTiP nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty i rozstrzygnięcie nie dotyczy praw lub obowiązków określonego podmiotu.
Sąd wskazał, że celem nowelizacji między innymi art. 23 ust. 3 Pt. było jedynie uproszczenie procedur związanych z ustaleniem stanu konkurencji na poszczególnych rynkach właściwych, które podlegają badaniom przeprowadzanym przez Prezesa UKE. W żadnym jednak wypadku nie można wywodzić tezy, iż dotychczasowe postanowienia wydane w trybie art. 23 ust. 3 Pt. są skierowane do konkretnie określonego podmiotu.
Odnośnie zarzutów naruszenia prawa wspólnotowego Sąd podniósł, że z dyrektywy ramowej nie wynika jednoznacznie, jaki dokładnie kształt ma mieć postępowanie w sprawie analizy rynków właściwych. W żaden sposób zdaniem Sądu nie można wywodzić z powołanych przez skarżącą norm wspólnotowych, iż przedsiębiorcy telekomunikacyjni na badanym w trybie art. 23 ust. 1 Pt. rynku właściwym są stronami takiego postępowania. Z powołanych przepisów art. 4 i art. 16 dyrektywy ramowej w ocenie Sądu nie można wywieść, że stroną postępowania krajowego organu regulacyjnego stwierdzającego, że na analizowanym rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest konkretny podmiot działający na tym rynku i że brak jest dopuszczalności prowadzenia przez krajowy organ regulacyjny postępowania stwierdzającego czy na właściwym rynku występuje skuteczna konkurencja bez udziału stron.
Z regulacji dyrektywy ramowej wynika obowiązek zapewnienia przez ustawodawcę krajowego operatorowi telekomunikacyjnemu wobec którego zostanie wydana decyzja stwierdzająca, iż posiada on znaczącą pozycję na rynku oraz jednocześnie nakładająca pewne przewidziane ustawą "specyficzne wymogi" – prawo odwołania się do niezależnego organu. Zdaniem Sądu ten cel dyrektywy został osiągnięty, poprzez wprowadzenie możliwości odwołania się do właściwego sądu w sprawach konsumentów i konkurencji.
Zdaniem Sądu skarżąca może podważać prawidłowość ustaleń Prezesa URTiP zawartych w postanowieniu z [...] września 2005 r. ,w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24 ust. 1 Pt., również sąd ochrony konkurencji i konsumentów będzie zobowiązany do ewentualnego zbadania legalności ustaleń dokonanych w tym postanowieniu oraz do zbadania ich zgodności z wytycznymi Komisji Europejskiej, dotyczącymi analizy rynku i oceny znaczącej pozycji rynkowej.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P.T.C. Sp. z o.o. zaskarżyła w całości powyższy wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:
- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej poprzez uznanie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postępowanie nie ma adresata oraz, iż brak środka zaskarżenia na postanowienie wydane w trybie przepisu art. 23 ust. 3 Pt. nie naruszał unijnych norm, mimo iż powyższe przepisy dyrektywy ramowej gwarantują skarżącej prawo do odwołania się od decyzji krajowego organu regulacyjnego obejmującego w szczególności ustalenie, iż na danym rynku nie występuje efektywna konkurencja, co implikuje posiadanie przez skarżącą statusu strony w tym postępowaniu,
- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 184 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez uznanie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata i nie reguluje bezpośrednio praw i obowiązków konkretnych podmiotów, a tym samym pozbawienie skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy legalności wydawanych w ww. postanowieniu rozstrzygnięć przez niezawisły Sąd, mimo, iż przepisy Konstytucji gwarantują skarżącej takie uprawnienie,
- art. 23 ust. 3 Pt. poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata i nie przysługuje na nie zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mimo, że postanowienie to jest w istocie decyzją administracyjną w sprawie ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, dotyczącą sfery praw i obowiązków przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego działającego na danym rynku, w rozpoznawanej sprawie PTC.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że dopiero po nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego która nastąpiła 29 grudnia 2005 r. wprowadzono jednolite postępowanie w sprawie analizy rynku, w którym dochodzi zarówno do ustalenia, że na danym rynku nie występuje skuteczna konkurencja, z uwagi na istnienie przedsiębiorstw posiadających znaczącą pozycję rynkową, jak i do nałożenia na te przedsiębiorstwa stosownych obowiązków regulacyjnych. Zdaniem skarżącej stan sprzed nowelizacji w którym te dwa postępowania były oddzielone naruszał artykuł 16 ust. 4 dyrektywy ramowej, gdyż nie została prawidłowo wdrożona procedura analizy rynku, o której mówi ten przepis. Rozdzielenie w prawie polskim procedury badania rynku na dwa oddzielne postępowania, z których pierwsze prowadzone jest bez udziału strony, w ocenie skarżącej, prowadzi do naruszenia art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, gwarantującego przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym prawo odwołania się od decyzji krajowego organu regulacyjnego. Brak możliwości wniesienia środka zaskarżenia przeciwko postanowieniu dotyczącemu konkurencyjności rynku sprawia, że istotne kwestie dotyczące wyznaczenia danego przedsiębiorcy jako posiadającego znaczącą pozycję rynkową zawarte w takim postanowieniu pozostają poza kontrolą Sądu.
W ocenie skarżącej, postanowienie Prezesa URTiP dotyczyło konkretnych podmiotów, tj. skarżącej oraz dwóch innych operatorów sieci mobilnej, gdyż postępowanie wszczęte na podstawie art. 24 Pt., będące następstwem przedmiotowego postanowienia zostanie wszczęte wobec trzech indywidualnie oznaczonych przedsiębiorstw telekomunikacyjnych. Zatem postanowienie to rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach tych operatorów, kwalifikuje tych operatorów jako podmioty mogące podlegać szczególnym zasadom działania w zakresie ich działalności telekomunikacyjnej, różnym od zasad znajdujących zastosowanie do ogółu przedsiębiorstw telekomunikacyjnych na rynku. Mając powyższe na uwadze w ocenie skarżącej postanowienie kończące postępowanie z art. 23 Pt. stanowi w istocie decyzję administracyjną, przy której wydaniu zainteresowane podmioty powinny korzystać z wszystkich praw strony, w tym z prawa wniosku o zawieszenie postępowania.
Skarżąca wniosła również w skardze kasacyjnej o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 234 TWE określonych pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, jednakże wniosek ten cofnęła podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE, podzielając w pełni wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, według norm obowiązujących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji było postanowienie Prezesa UKE z [...] maja 2006 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku złożonego przez PTC Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa URTiP z [...] września 2005 r. w sprawie stwierdzenia, że na krajowym rynku dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych, nie występuje skuteczna konkurencja.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie przyjął, że zgodnie z brzmieniem ustawy Pt. z dnia wydania postanowienia Prezesa URTiP z [...] września 2005 r. nie było możliwości wniesienia zażalenia na postanowienia wydane w trybie art. 23 ust. 3 Pt. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest przedstawienie poniższych uwag.
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne w rozdziale 1 działu II reguluje kwestie związane z analizą rynków właściwych, ustalaniem i znoszeniem obowiązków. W stanie prawnym obowiązującym we wrześniu 2005 r., wiążącym dla rozpoznawanej sprawy, art. 21 ust. 1 omawianej ustawy obligował Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty do przeprowadzania analizy rynków właściwych w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych. W celu wykonania tej analizy Prezes URTiP uzyskał prawo żądania od przedsiębiorców telekomunikacyjnych niezbędnych informacji i dostarczenia dokumentów, a przedsiębiorcy zostali zobowiązani do wykonania tego żądania /art. 21 ust. 3 Pt./. Stosownie z kolei do ust. 5 art. 21 tej ustawy analiza rynków właściwych powinna być przeprowadzana regularnie, nie rzadziej, niż co dwa lata. Niezależnie od obowiązku prowadzenia regularnie analizy rynków właściwych Prezes URTiP został zobligowany przepisem art. 23 ust. 1 komentowanej ustawy do wszczęcia, w drodze postanowienia, postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, niezwłocznie po wydaniu lub zmianie rozporządzenia Ministra właściwego do spraw łączności, określającego rynki właściwe podlegające analizie Prezesa URTiP, nie później jednak niż w terminie 30 dni od wejścia w życie lub każdej zmiany rozporządzenia.
Wejście w życie rozporządzenia wydanego przez właściwego ministra na podstawie art. 22 ust. 1 Pt., określającego rynki właściwe podlegające analizie przez Prezesa URTiP /bądź wejście w życie zmiany tego rozporządzenia/ skutkowało, zatem obowiązkowym wszczęciem przez Prezesa URTiP postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Postępowanie to, w myśl art. 23 ust. 3 Pt. kończyło się postanowieniem Prezesa URTiP stwierdzającym czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencji. Zgodnie natomiast z ust. 4 art. 23, postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3, właściwy organ wydawał w porozumieniu z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Jeżeli omawiane postępowanie kończyło się postanowieniem stwierdzającym, że na analizowanym rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, to ten sam organ, który wydał omawiane postanowienie, wszczynał postępowanie w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie /art. 24 ust. 1 Pt./ i wydawał decyzje, o której stanowił art. 25 również w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Od decyzji w sprawie ustalenia znaczącej pozycji rynkowej i nałożenia obowiązków regulacyjnych przysługiwało prawo odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów /art. 206 ust. 2 Pt./.
W świetle powyższych przepisów stwierdzić należy, że celem postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 Pt., jest ustalenie jedynie, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Zamknięcie tego postępowania kończyło się postanowieniem , które stwierdzało, że rynek jest skutecznie konkurencyjny, lub że nie występuje na nim skuteczna konkurencja.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe postępowanie nie ma ściśle oznaczonego adresata, zaś postanowienie z [...] września 2005 r. wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 Pt nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków, czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu. Postanowienie to odnosiło się jedynie do oceny konkurencyjności rynku, a więc miało ono charakter abstrakcyjny. Oznacza to, że na tym etapie postępowania organ regulacyjny nie był uprawniony do ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku lub stwierdzenia, że takie podmioty nie występują na analizowanym rynku, albowiem dopiero w razie stwierdzenia braku efektywnej konkurencji będzie to przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 Pt.
Przedmiotowe postępowanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przesądza o prawach indywidualnych, gdyż nie nakłada żadnych obowiązków, ani też nie przyznaje praw konkretnie wskazanym, indywidualnym operatorom telekomunikacyjnym. Determinowało ono jedynie wszczęcie postępowania lub brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenia na te podmioty obowiązków regulacyjnych, na co wskazuje przepis art. 24 ust. 1 Pt.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wobec takiego charakteru postępowania, w pierwszej fazie tego postępowania nie ma konkretnych stron. Status strony można uzyskać dopiero w następnym etapie, w którym wyznaczany jest podmiot o znaczącej pozycji rynkowej i nakładany obowiązek regulacyjny.
Nie można również, jak wywodzi to skarżąca w skardze kasacyjnej twierdzić, że była ona stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 23 ust. 1 Pt., skoro wszczęte zostało wobec niej postępowanie w trybie art. 24 ust. 1 Pt. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ regulacyjny nie rozstrzygnął o indywidualnie zajmowanej pozycji rynkowej przez skarżącą. Z samego stwierdzenia niewystępowania skutecznej konkurencji na danym rynku nie daje się jeszcze wyprowadzić wniosku, że działający na nim przedsiębiorca posiada znacząca pozycję rynkową, ani tym bardziej nie wynika, którzy operatorzy działający na tym rynku posiadają tego rodzaju pozycję i jaki jest jej charakter.
Z dniem 25 stycznia 2006 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, na podstawie której została zmieniona m.in. treść art. 23 ust. 3 Pt. Celem tej zmiany było przyspieszenie postępowań w zakresie analizy rynków oraz wyznaczania przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej i nakładania na nich obowiązków regulacyjnych. Zmiana przepisu art. 23 ust. 3 Pt. jest konsekwencją skrócenia procedury ustalania rynków z dwóch etapów do jednego. Zamiast obowiązujących dotychczas dwóch etapów postępowania opisanych powyżej wprowadzono jedno postępowanie łączące te dwa dotychczasowe.
Ten stan prawny obowiązuje dopiero jednak od 2006 r., więc nie dotyczy on okresu w którym zostało wydane przedmiotowe postanowienie Prezesa URTiP. Mimo, że regulacja obowiązująca obecnie doprowadziła do uproszczenia tego postępowania i dała możliwość uczestnictwa stronom w tym postępowaniu na każdym jego etapie, to w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania postanowienia ustawa nie przewidywała środka odwoławczego od takiego postanowienia. Dlatego też należy stwierdzić, że rozważania skarżącej zawarte w skardze kasacyjnej są słuszne, jednakże dotyczą one stanu prawnego wprowadzonego wyżej wspomnianą nowelizacją.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że z przepisów art. 4 i art. 16 dyrektywy ramowej nie można wywieść, iż stroną postanowienia krajowego organu regulacyjnego stwierdzającego, że na analizowanym rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest konkretny podmiot działający na tym rynku. Brak jest również w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia tezy, iż art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej przesądza o możliwości wniesienia przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., od postanowienia krajowego organu regulacyjnego wydanego w trybie art. 23 ust. 3 Pt., w brzmieniu obowiązującym w 2005 r. Z norm tych nie można także wywieść jednoznacznego wniosku, iż nie jest dopuszczalna możliwość prowadzenia przez krajowy organ regulacyjny, bez udziału stron, odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 Pt w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poza tym stanowiska przyjętego w wyroku tego Sądu z dnia 5 lipca 2007 r. wydanym przez inny skład orzekający w sprawie o sygn. akt II GSK 89/07. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, jak to zostało powyżej wykazane nie można uznać przedmiotowego postanowienia Prezesa URTiP za akt władczy wydany w stosunku do konkretnego podmiotu. Postanowienie to było jedynie analizą rynku właściwego, zmierzającą do zbadania czy występuje na nim skuteczna konkurencja. Znaczenia nie ma tutaj zdaniem Sądu, możliwość identyfikacji uczestników tego rynku, nie ma też znaczenia fakt ilu jest uczestników prowadzących działalność na rynku telefonii komórkowej. Skarżąca nie była pozbawiona w ten sposób możliwości ochrony swoich interesów, ponieważ miała ona możliwość ochrony interesów w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 § 1 Pt., będącym wynikiem wydania postanowienia stwierdzającego brak istnienia skutecznej konkurencji na badanym rynku.
Wobec powyższego niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 184 oraz art. 8 ust 2 Konstytucji, gdyż z powołanych przez skarżącą przepisów nie wynika, że każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które nie reguluje bezpośrednio praw i obowiązków konkretnych podmiotów winno podlegać zaskarżeniu do sądu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.