II GSK 1259/21

II GSK 1259/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III SA/Gl 625/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-01-27
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 34 ust. 2, art. 34 ust. 5, art. 46 ust. 4 pkt 1 , art. 46b pkt 1, art. 46b pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 625/20 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 13 lipca 2020 r. nr NS-HD.906.32.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz R. G. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 625/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi R. G. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 13 lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2020 r. i zasądził od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia z 20 maja 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gliwicach wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 10 maja 2020 r. w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił m.in. art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz., 1239 ze zm.; dalej jako: "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi"). Ustalenia naruszenia ww. obowiązku organ administracji poczynił w oparciu o notatkę urzędową funkcjonariusza Policji.
Na skutek odwołania, decyzją z dnia 13 lipca 2020 r., Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gliwicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nałożona kara pieniężna jest konsekwencją nieprzestrzegania kwarantanny przez skarżącego, więc w pierwszym rzędzie objął rozważaniami, czy nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny było zgodne z obowiązującym stanem prawnym.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. Powołując art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, Sąd podniósł, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Odwołując się do judykatury Sąd pierwszej instancji wywodził, że to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Sąd podkreślił, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że z powyższymi regułami zerwano wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Sąd wywodził, że przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r. poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Przywołując art. 46a i art. 46b oraz art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Sąd wskazał, że podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Odwołując się do orzecznictwa Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Zdaniem Sądu, przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wytycznych nie można odnaleźć także w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Upoważnienie w tym zakresie zawiera bowiem wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.
Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.
Odwołując się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu ograniczeń wolności konstytucyjnych, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, iż nie neguje tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione. Jednak stanął na stanowisku, że tryb ich wprowadzenie był niekonstytucyjny. Dlatego stosując zasadę wynikającą z art. 178 Konstytucji RP odmówił zastosowania rozporządzenia czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu – organy administracji publicznej.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, iż doszło do ich istotnego naruszenia, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że naruszenie przez skarżącego warunków kwarantanny stwierdzono na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Tymczasem z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360; dalej jako: "ustawa o Policji") wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Sąd podkreślił jednak, że art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie pozwala Policji na wykonywanie jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, nie mogła stanowić wyłącznego dowodu w oparciu, o który ustalono stan faktyczny, mający uzasadnić wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Mogła jedynie stanowić punkt wyjścia do ustalenia stanu faktycznego przy użyciu innych dowodów, w tym przesłuchania skarżącego i autora notatki. Tym bardziej, że notatka sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Z tego powodu wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, oparcie ustaleń wyłącznie na notatce służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, wskazuje, że organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
II
Od przedmiotowego wyroku Śląski Państwowy Inspektor Sanitarny w Gliwicach złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 organ zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 792; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii") oraz art. 92 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi nie spełnia warunku wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego;
2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 i 77 § 1 k.p.a. – przez błędne przyjęcie, że notatka Policji nie stanowi wystarczającego dowodu w sprawie, podczas gdy strona w toku postępowania nie wykazała żadnej inicjatywy podważającej wiarygodność i moc dowodową ustaleń Policji, a nawet wprost potwierdziła fakt nieobecności we wskazanym miejscu odbycia kwarantanny;
3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe organ, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie istotę sporu określa zarzut ujęty w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej. Odnosi się on bowiem do stanowiska Sadu pierwszej instancji, który uznał, że wobec tego, iż kara pieniężna nałożona na skarżącego związana jest z naruszeniem obowiązku określonego w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, konieczna jest ocena legalności konstrukcji prawnej określającej powstanie tego obowiązku. Kwestia ta dotyczy więc dopuszczalności nakładania sankcji administracyjnych w oparciu o akt podustawowy wydany na podstawie delegacji ustawowej. Innymi słowy istotna w sprawie jest odpowiedź na pytanie odnośnie możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP.
W związku z powyższym należy przypomnieć, że przedstawiona powyżej kwestia była już przedmiotem oceny dokonywanej zarówno przez sądy administracyjne jak i przez Sąd Najwyższy. Oczywiście problem związany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia oraz trybem i sposobem podejmowania aktów wykonawczych był także przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach.
W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasady legalizmu nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, bowiem wystarczy jedynie podkreślić, iż jej zasadnicze znaczenie sprowadza się do wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).
Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99; 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00).
Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02).
Jak wskazują autorzy komentarza do art. 2 Konstytucji RP, przywołując w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom, 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie, 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art.2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00).
W rozpatrywanej sprawie, organy orzekły o nałożeniu kary pieniężnej działając w oparciu o regulacje prawne zawarte w art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).
Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z dnia: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01).
Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.
Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98t). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba wyraźnie podkreślić, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21).
Zauważył to również Sąd pierwszej instancji zaznaczając, iż nie neguje tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione.
Jak wynika z samej treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b.
Z kolei z art. 46b omawianej ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).
W myśl natomiast ww. rozporządzenia w okresie, o którym mowa w ust.1 do odwołania, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.
Za słuszne uznać należy zatem stanowisko, iż wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawiera wytycznych w tym zakresie. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 omawianej ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).
W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji Konstytucji RP wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.
W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że omawiane rozporządzenie w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2 nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.
Zauważyć także należy, że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. wskazuje, że chodzi o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stwierdzić natomiast trzeba, że przepisy tej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, w którym wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe oznacza, że przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Za trafne uznać należy zatem prezentowane w powołanym wyżej orzecznictwie stanowisko, że ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż konstrukcja przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że obowiązek kwarantanny, o którym mowa ww. przepisie rozporządzenia nie może być objęty sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też usprawiedliwiony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał jedynie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zakresu zawartego w jej art. 46a i art. 46b upoważnienia do wydania aktu rangi podustawowej w związku z przedmiotem regulacji tej ustawy i w celu jej wykonania. Jak wskazano wyżej, wykładnia ta nie została skutecznie podważona w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. W jej wyniku, Sąd pierwszej instancji odwołując się do dyspozycji art. 178 Konstytucji RP odmówił zastosowania § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
W tym stanie (wobec braku zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego) stwierdzić należy, że ujęty w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia norm procesowych uznać trzeba za niemogący wywołać zamierzonego skutku i pozostający bez istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a.i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.