II GSK 1257/22

II GSK 1257/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1978/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 104  i art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2017 poz 2222
art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K(...)Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1978/21 w sprawie ze skargi K(...) Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. nr KOC/6365/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K(...) Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca
2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1978/21), w sprawie ze skargi K. (...)
Sp. z o.o. w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. nr KOC/6365/Dr/20, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął następujący stan faktyczny sprawy.
1. W dniu 4 stycznia 2018 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. (...) w rejonie nr (...), podczas której stwierdzono umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej.: (...)o treści (...)bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół i dokonano pomiaru reklamy. Jak, wynika z karty kontroli, kolejne kontrole przeprowadzone zostały w dniach 9, 17 i 30 stycznia 2018 r.
i potwierdziły one fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z nich również sporządzona została przez pracowników dokumentacja fotograficzna.
2. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 16 maja 2018 r. wymierzył Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w wysokości 36.190,96 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej ul. (...)w rejonie nr (...) w (...)w dniach od 16 grudnia 2017 r. do dnia 30 stycznia 2018 r., poprzez umieszczenie
w nim trzystronnej reklamy na ww. przyczepie, o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.
3. SKO po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 24 lipca 2018 r. KOC/3827/Dr/18 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji wraz ze wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie
w zakresie okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniesionego przez Spółkę sprzeciwu od tej decyzji, wyrokiem z dnia 14 października 2018 r., (sygn. akt \/l SA/Wa 1718/18) oddalił sprzeciw wniesiony przez Spółkę.
5. Organ I instancji, decyzją z dnia 12 października 2020 r. ponownie wymierzył karę pieniężną w wysokości 21 242,52 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej ul. (...)w rejonie nr (...) w W. w dniach od 4 stycznia 2018 r. do dnia 30 stycznia 2018 r., poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na ww. przyczepie o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, przyjmując liczbę dni zajęcia pasa drogowego: (4-30 stycznia 2018 r. - 27 dni), w związku z brakiem możliwości udokumentowania zajęcia pasa drogowego w dniach 31 stycznia - 5 lutego 2018 r.
6. Decyzją z 5 maja 2021r. nr KOC/6365/Dr/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy
z 12 października 2020r. nr ZDM/GKP/R/670/2018/K, wydaną na podstawie art. 104
i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a."); art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.p.") oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej przywoływana jako: "Uchwała"), o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 21 242,52 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. (...)w rejonie nr (...) w W. w dniach od 4 do 30 stycznia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. (...)o treści "... (...)" o łącznej powierzchni 17,68 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwołał się do wyroku WSA
w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r., o sygn. akt \/l SA/Wa 1106/19, w którym Sąd stwierdził, że zaliczenie do reklamy informacji umieszczonej na przyczepie
o wskazanej treści jest prawidłowe, mieści się w definicji, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. i nie budzi wątpliwości Sądu. Dalej Sąd wskazał, że Spółka jednoznacznie w piśmie z 17 kwietnia 2018 r., wskazała, że przyczepa służyła do "autoreklamy działalności własnej" (wynajem nieruchomości). Zarówno z akt tej sprawy jak
i znanych Sądowi z urzędu ustaleń poczynionych w innym, prawomocnym wyroku tut. Sądu o sygn. akt VI SA/Wa 1718/18 (dotyczącej tej samej przyczepy i tego samego pasa drogowego) wskazano, a Strona przyznała i nie kwestionowała, że przy ul. (...)w rej. nr (...) sama przyczepa samochodowa była umieszczona w okresie od 16 grudnia 2017 r. do dnia 30 stycznia 2018 r. Skarżąca nie zaprzeczyła, że na przyczepie była reklama (wskazała, że umieściła ją celowo, ponieważ dużo jeździ po Polsce, służyła zatem tylko i wyłącznie autoreklamie nieruchomości własnej). Jak zatem stwierdził Organ, twierdzenia Strony w niniejszej sprawie pozostają w opozycji do prawomocnych ustaleń w tożsamej sprawie, dotyczącej kary pieniężnej za kolejny okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem należy uznać, że zasadnie w tym postępowaniu Organ I instancji przyjął, że umieszczona na przyczepie informacja jest reklamą.
SKO podniosło, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów
i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr (...)z obrębu (...) stanowi użytek drogowy. Na wydruku z mapy zasadniczej, zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Zdaniem zatem Organu z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.
Organ podkreślił, że w sprawie analizując mapy - zasadniczą i ewidencyjną oraz w wyniku wizji terenowej, pracownicy zarządcy drogi stwierdzili zajęcie pasa drogowego. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy potwierdza ten fakt oraz wskazuje niezmienność położenia w pasie drogowym reklamy przez określony czas. Co do przyjętej powierzchni reklamy Organ wskazał, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta zajmuje. Niezasadny jest zdaniem Organu zarzut Strony odnoszący się do braku zmierzenia powierzchni przyczepy, w sytuacji gdy Organ I instancji dokonał takiego pomiaru podczas kontroli pasa drogowego,
a Spółka nie przedstawiła w odwołaniu innych danych w związku z dokonanym pomiarem a jedynie wskazała na brak takiego pomiaru.
SKO stwierdziło też, że plandeka, stanowiąca standardowe wyposażenie przyczepy, zawierała informacje dotyczące działalności (nazwa firmy, jej adres, dane kontaktowe, przedmiot łącznie z oprawą graficzną), przedstawione wyraźnie na całej powierzchni poszczególnych stron plandeki. W tej sytuacji Organy prawidłowo przyjęły, że mają te dane charakter reklamowy. Z kolei przyczepa była stawiana na parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi - ulicy o dużym natężeniu ruchu, w taki sposób, aby była zauważona przez uczestników ruchu. Przeczyło to twierdzeniu Spółki, że wykorzystywała przyczepę wyłącznie do przewozu materiałów w związku
z charakterem działalności, t.j. prowadzenia działalności o charakterze windykacyjnym. Przyczepa stała w jednym miejscu. Takie umieszczanie przyczepy wykluczało możliwość wyłącznego wykorzystywania jej do przewozu materiałów
i świadczyło o przeznaczeniu jej dla celów reklamowych, właśnie w ciągu dnia, kiedy jest największe natężenie ruchu i dobra widoczność, jak wynikało z dokumentacji fotograficznej. Opisane usytuowanie przyczepy (zawierającej treści reklamujące)
w pasie drogowym należało zatem zakwalifikować jako zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., Spółka zaś tych ustaleń i wniosków nie podważyła skutecznie.
Organ wskazał, że Strona nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że nie zajmowała pasa drogowego we wskazanych dniach. Z dowodów znajdujących się zaś w aktach sprawy i ich chronologii został wysnuty prawidłowy wniosek, że reklama zajmowała pas drogowy przez 27 dni. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że Spółka umieściła w pasie drogowym reklamę na przyczepie o łącznej powierzchni 17,68 m2. Ustalenia te poczyniono w toku kontroli, które miały miejsce w dniach 4, 9, 17, 24 i 30 stycznia 2018 r. W związku
z powyższym należało stwierdzić zdaniem Organu, że zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę bez zezwolenia miało miejsce w okresie od dnia 4 stycznia do 30 stycznia 2018 r. Uzasadniając powyższe Organ zwrócił uwagę, że stwierdzenie
w wyniku kilku kontroli przeprowadzanych w różnych dniach i godzinach obecności reklamy w pasie drogowym rodzi domniemanie, że była ona tam umieszczona
w całym tym okresie. Tym bardziej, że ze sporządzonych fotografii wynika, że we wszystkich dniach, w których sporządzono fotografie, była ona umieszczona dokładnie w tym samym miejscu i w taki sam sposób. Nie do zaakceptowania jest zatem twierdzenie Strony, że uprawnione byłoby ewentualne przyjęcie, że czasowe parkowanie przyczepy miało miejsce jedynie w okresie dni, w których zrobione zostały zdjęcia dokumentujące postój przyczepy z reklamą. Trudno bowiem uznać za realne, że owa przyczepa była tam jedynie parkowana i to dokładnie tylko w tych dniach i godzinach, kiedy przeprowadzano kontrole. Jednocześnie Strona nie przedstawiła okoliczności, które mogłyby w sposób skuteczny wzruszyć przyjęte przez Organy domniemanie ciągłości zajęcia pasa drogowego we wskazanym okresie.
7. W wyniku złożenia przez Skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyrokiem z 18 marca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W ocenie Sądu I instancji, Organy wykazały, że sporna w niniejszej sprawie przyczepa samochodowa zawierający z trzech stron reklamy działalności Skarżącego została umieszczona przez Stronę w granicach pasa drogowego na okres wskazany w zaskarżonej decyzji i przez ten okres pełniła rolę reklamy.
Sąd I instancji stwierdził, że informacje w formie plakatów umieszczone na trzech stronach spornej przyczepy samochodowej stanowią reklamę w rozumieniu definicji unormowanej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Sąd zgodził się ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z 12 marca 2020 r. i przyjął ustalenie za swoje, że zaliczenie do reklamy informacji umieszczonej na przyczepie samochodowej o treści: "(...)", jest prawidłowe, gdyż mieści się w cytowanej definicji reklamy, a nadto sama Skarżąca jednoznacznie w piśmie z 17 kwietnia 2018r., wskazała, że przyczepa służyła do "autoreklamy działalności własnej" (wynajem nieruchomości). Niewątpliwie przyczepa samochodowa zawierająca z trzech stron informacje dotyczące działalności Skarżącego stanowi inny nośnik informacji wizualnej, który był umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi – (...).
Nie budzi też wątpliwości Sądu I instancji, że Organy wykazały, iż sporna przyczepa samochodowa został umieszczona przez Skarżącą w granicach pasa drogowego. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, potwierdza w sposób jednoznaczny tę okoliczność. Z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz mapy zasadniczej wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, stanowi użytek drogowy, znajdujący się w granicach pasa drogowego,
w zestawieniu natomiast ze zdjęciami znajdującymi się na płytce CD, fakt lokalizacji spornej przyczepy w pasie drogowym jest oczywisty i nie wymagał przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego, co czyni niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 84 § 1 k.p.a.
Kwestionując reklamowy charakter przedmiotowej przyczepy Skarżąca podniosła, że krótkotrwałe zaparkowanie pojazdu w postaci przyczepy, służącej do wykonywania działalności gospodarczej, w przeznaczonym ku temu miejscu parkingowym, w tym samym mieście, w którym znajduje się siedziba Spółki, nie stanowi zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklamy. Ponadto pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom niż cele reklamowe, a sama plandeka stanowi przede wszystkim element ochronny,
a nie promocyjny. Odnosząc się do powyższej argumentacji, WSA wskazał, że należy odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy, nie każde bowiem zaparkowanie pojazdu, nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. O tym, czy umieszczenie w pasie drogowym (na znajdującym się także w pasie drogowym parkingu) pojazdu w tym i przyczepy samochodowej, na której umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy"
w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Jednocześnie, w ocenie WSA nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym
w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie.
Zdaniem Sądu I instancji materiał dowodowy wskazuje na umieszczenie przedmiotowej przyczepy w pasie drogowym. Strona natomiast w żaden sposób nie wykazała, że przez sporny okres wykorzystywała sporną przyczepę do innych celów niż cele reklamowe. Skarżąca, poza podnoszoną argumentacją, nie przedstawiła żadnych dowodów, które potwierdzałyby jej stanowisko, a podważałyby ustalenia Organów co do nieprzerwanego w spornym okresie od 4 do 30 stycznia 2018 r. umieszczenia przyczepy na miejscu parkingowym w pasie drogowym ul. (...) w tym właśnie celu.
Sąd I instancji stwierdził, że nie stanowi naruszenia przepisów postępowania objęcie zaskarżoną decyzją i utrzymaną nią w mocy decyzją I instancji, krótszego okresu zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę niż okresu wskazanego
w pierwotnej decyzji Organu I instancji z 16 maja 2018 r. uchylonej decyzją SKO z 24 lipca 2018 r. Organ I instancji, wykonując bowiem wskazania SKO dotyczące m.in. okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydał decyzję dotyczącą okresu, w którym zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym sporna przyczepa znajdowała się w granicach pasa drogowego w sposób ciągły
i niepodważony przez Skarżącą. Wykonanie wskazań Organu nie wymagało umorzenia postępowania co do pozostałego okresu (16 grudnia 2017 r. – 3 stycznia 2018 r.) zajęcia pasa drogowego objętego uprzednią decyzją z 16 maja 2018 r. Istotne bowiem jest, że postępowanie było prowadzone w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. (...)w rej. (...) poprzez umieszczenie spornej reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi nie ograniczając zakresu tego postępowania do określonego okresu trwania takiego stanu rzeczy a nadto w okresie przyjętym w zaskarżonej decyzji Strona zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.
Sąd I instancji podkreślił, że SKO słusznie w ślad za stanowiskiem Strony przedstawionym w jej piśmie z 17 kwietnia 2018 r., przyjęło reklamowy charakter informacji zamieszczonych na spornej przyczepie. Organy obu instancji dokładnie wyjaśniły dlaczego uznały umieszczenie przedmiotowej przyczepy na parkingu, za zajecie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Z tego też względu za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi naruszenia art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez Organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa pomimo udzielonych przez Skarżącą wyjaśnień w piśmie z 17 kwietnia 2018 r.
Sąd I instancji podkreślił, że dla potrzeb wyliczenia wysokości należnej kary pieniężnej Organ przyjął, że mamy do czynienia z trzystronną reklamą na przyczepie. Zdaniem Sądu I instancji informacje w formie plakatów umieszczone na trzech stronach spornej przyczepy samochodowej stanowią reklamę w rozumieniu definicji unormowanej w art. 4 pkt 23 u.d.p. To jednak, co nie pozostaje bez wpływu na wysokość przyjętej kary pieniężnej związane jest z tym, czy powierzchnia reklamy ustalona dla dokonania wymiaru tej kary została prawidłowo określona. Podkreślając, że Organy obu instancji zsumowały powierzchnie trzech reklam zamieszczonych na spornej przyczepie i na tej podstawie doszło do wyliczenia wysokości kary pieniężnej z zastosowaniem stawki najwyższej, przewidzianej dla reklamy przekraczającej 9 m². Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci zdjęć przedmiotowej przyczepy, jednoznacznie zaś potwierdza, że na przyczepie z każdej z trzech stron, znajdowały się trzy odrębne reklamy. W ocenie Sądu I instancji z treści art. 40 ust. 6 u.d.p., określającego sposób wyliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy nie wynika w sposób literalny konieczność zsumowania odrębnych reklam znajdujących się na poszczególnych bokach pojazdu/przyczepy w celu ustalenia wysokości stawki w sytuacji gdy stawka jest zróżnicowana ze względu na powierzchnię reklamy. Podobnie jest w przypadku postanowień Uchwały, której postanowienia także nie przewidują takiej możliwości. O ile miałoby tak być jak to przyjął Organ to powinno to mieć oparcie w stosownych postanowieniach Uchwały. Podkreślając, że jak wynika z przypisu nr 5 umieszczonego przy poz. 20a (dotyczącego reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" i ze zmienną ekspozycją o powierzchni nieprzekraczającej 3 m2) stawki opłat wymienione w poz. m.in. 19a (powierzchnia nieprzekraczająca 3 m2) stosuje się dla reklam dwustronnych umieszczonych na jednym nośniku reklamowym, jeżeli wielkość powierzchni każdej ze stron reklamy jest taka sama i nie przekracza 3m. Przy uwzględnieniu powyższego Sąd wskazał, że uchwałodawca samorządowy przewidział, przy spełnieniu określonych warunków, odrębne regulacje jedynie dla reklam dwustronnych umieszczonych na jednym nośniku reklamowym i to na zasadzie wyłączenia sumowania powierzchni tych reklam dla wyliczenia stawki
o ile wskazane warunki zostaną spełnione.
Z tych też względów Sąd I instancji przyjął, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez Organ art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z poz. 19c załącznika nr 3 do Uchwały poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zamieszczenie trzech, oddzielnych "reklam" na jednej przyczepie upoważnia do zsumowania ich powierzchni i przyjęcia stawki wyższej od tej, która zostałaby ustalona w przypadku oddzielnego wyliczenia powierzchni każdej z "reklam", tym bardziej, że każda z nich miała charakter samodzielny. Zarzut skargi w tym przedmiocie formułowany okazał się zatem zasadny.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
1). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust 2, i ust 2 pkt 3 u.d.p. przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie wymagało uzyskania zgody zarządcy drogi, podczas gdy miejsce, w którym znajdowała się przyczepa, stanowiło parking i było udostępniane użytkownikom nieodpłatnie oraz nie wymagało zezwolenia, a także błędne i bezpodstawne przyjęcie, że Skarżąca próbuje obejść prawo, podczas gdy to Sąd i organy dokonują rozszerzającej, sprzecznej z zasadami postępowania administracyjnego, wykładni przepisów dotyczących, m. in. definicji reklamy w odniesieniu do pojazdu, a także tworzenia zasad niemających pokrycia w prawie, tj. domniemania ciągłości zajmowania pasa na podstawie trzech kontroli wobec 20 z 27 dni, bez posiadanych ku temu dowodów oraz bez informowania Spółki o dokonywaniu czynności,
a następnie wszczęciu postępowania po kilku tygodniach od przeprowadzonych czynności,
2). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 2 pkt 16 b i 16 c oraz a contrario pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 7 ustawy Prawo
o ruchu drogowym oraz art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu informacji o działalności za reklamę, podczas gdy w odniesieniu do niniejszej sprawy, definicja reklamy w ujęciu u.d.p. posiada zdecydowanie węższy zakres aniżeli definicja zamieszczona w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepis art. 4 pkt 23 odnosi się do art. 2 pkt 16 b i 16 c Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym znajdują się objaśnienia pojęcia "tablica reklamowa" oraz "urządzenie reklamowe", zaś ustawodawca wyraźnie pomija ujęcie reklamy zawarte w art. 2 pkt 16a Ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rozumienia reklamy jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zaś konstrukcja przyczepy i jej przeznaczenie, nie pozwala na zakwalifikowanie jej ani jako "tablicy reklamowej", ani jako "urządzenia reklamowego", podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu, np. do samochodów osobowych czy autobusów,
a rozszerzenie wykładni reklamy na niekorzyść jest niedopuszczalne,
3). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 22 ust. 2, 2a, 2c u.d.p. poprzez błędne uznanie, że pozostawienie przyczepy na bezpłatnym parkingu, stanowiło reklamę wymagającą stosownego zezwolenia ze względu na zamieszczenie na przyczepie informacji o sprzedaży lub możliwości wynajęcia nieruchomości, podczas gdy zaparkowanie pojazdu (przyczepy) w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, niż tylko wyłącznie reklamowe, natomiast czasowe ściągnięcie informacji znajdującej się na plandece nie było możliwe bez trwałego jej naruszenia,
4). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię, niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że przyczepa spółki służy celom reklamowym, podczas gdy jest ona przede wszystkim pojazdem służącym do przewozu rzeczy, zaś plandeka na niej umieszczona stanowi przede wszystkim element ochronny, a nie promocyjny, co oznacza, iż zaparkowanie przyczepy przez spółkę nie wymagało zezwolenia ze strony zarządcy drogi,
5). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie błędne uznanie, że krótkotrwałe zaparkowanie pojazdu w postaci przyczepy, służącej do wykonywania działalności gospodarczej, w przeznaczonym ku temu miejscu parkingowym, w tym samym mieście, w którym znajduje się siedziba spółki, stanowi zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklamy,
6). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i w konsekwencji poprzez odmienne, nierówne traktowanie właścicieli pojazdów i w konsekwencji niezasadne uprzywilejowanie właścicieli samochodów poprzez nienakładanie na nich kar pieniężnych, nawet w przypadku długotrwałego postoju (kilku, kilkunastodniowego) auta i pomimo jego oklejenia, podczas gdy na takie samo traktowanie nie mogą liczyć właściciele przyczep, które
w świetle definicji zawartej w Ustawie Prawo o ruchu drogowym również stanowią pojazd.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art, 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że Skarżąca miała obowiązek podważenia ciągłości zajmowania pasa drogowego, co jest sprzeczne z ciężarem dowodowym obowiązującym w ramach postępowania administracyjnego, w szczególności w kontekście nałożenia na podmiot kary pieniężnej, gdyż to Organ administracji publicznej, a nie strona, ma obowiązek
z urzędu zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron,
2). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie,
w którym Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było brakami, które nie pozwalały na wyciągnięcie wniosków skutkujących nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej oraz wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, jak i dowolnej, sprzecznej z treścią, ocenie twierdzeń Skarżącej
i w konsekwencji:
- błędnym, sprzecznym z treścią oświadczenia strony, ustaleniem, że interpretuje wygląd swojej przyczepy jako reklamę.
- bezpodstawnym uznaniem, że Skarżący powinien był się upewnić, czy nie umieszcza go w granicach pasa drogowego i wystąpić o zezwolenie, podczas gdy miejsce to stanowiło bezpłatny parking, a brak dowodów na to, aby Strona poczytywała pozostawienie przyczepy w tym miejscu jako reklamę,
- nieuwzględnieniu faktu, że do wszczęcia postępowania przez Organ doszło na długo po tym, jak czynności z udziałem pracowników zarządcy drogi zostały przeprowadzone i to zaniechania właśnie tego Organu spowodowały, że Spółka nie mogła być obecna podczas oględzin, zgłosić od razu swoich uwag, a ponieważ po wszczęciu sprawy, przyczepa nie znajdowała się we wskazanym przez Organ I instancji miejscu, nie mogła dokonać we własnym zakresie jakichkolwiek obliczeń czy ustaleń oraz zabezpieczyć dowodów,
- niezasadną akceptację oparcia się na twierdzeniach pracowników zarządu drogi, pomimo że osoby te nie dysponują wiedzą specjalistyczną, którą posiada biegły, zaś sami pracownicy, jako przedstawiciele Organu I instancji, który jest beneficjentem ewentualnej kary pieniężnej, nie są osobami bezstronnymi, niezależnymi i mogącymi obiektywnie ocenić kwestie mające fundamentalne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,
- niezasadne zaakceptowanie przez Sąd twierdzenia Organu, że położenie przyczepy w miejscu kontroli, m. in. dnia 4 stycznia 2018 r., uzasadniało przyjęcie, że znajdowała się w tym miejscu przez kolejny tydzień, choć przy analogicznej sytuacji, w odniesieniu do okresu od 16 grudnia 2017 r. do 3 stycznia 2018 r. i braku dowodów w odniesieniu do tygodnia poprzedzającego kontrolę, te same Organy uznały, że nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej.
3). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81a §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi
w zakresie, w którym Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym, błędnym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, jak i dowolnej, sprzecznej
z treścią, ocenie twierdzeń Skarżącej, a także zajęciu stanowiska sprzecznego
z biegiem wszystkich, dotychczasowych postępowań, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes obywateli, ponieważ pomimo braku udowodnienia, iż Strona w sposób ciągły pozostawiała na parkingu przyczepę w celach reklamowych, Organ bezpodstawnie uznał, że
w oparciu o trzy kontrole można stwierdzić, iż pojazd ten znajdował się w tym samym miejscu w okresie od 4 do 30 stycznia 2018 r. oraz nie był związany z postojem,
a służył celom promocyjnym, a ponadto poprzez brak przyczyn, dla których nie uwzględniono wyjaśnień złożonych przez Stronę w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. oraz zbadania, iż przedmiotem działalności gospodarczej Strony jest m. in. prowadzenie działań o charakterze windykacyjnym, w tym kontekście, że wiąże się
z koniecznością przenoszenia ruchomości z udziałem przyczepy, której parkowania dotyczy postępowanie.
4). art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151
w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez Organy i przez bezpodstawne
i błędne scedowanie obowiązku uzupełniania braków dowodowych na stronę, co
w efekcie doprowadziło do poczynienia w ramach uzasadnienia wyroku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy,
5). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony i niesłuszne nałożenie na nią obowiązku poniesienia kary pieniężnej, podczas gdy ustawowa definicja reklamy oraz przesłanki uzyskania na nią zezwolenia nie pozwalają na uznanie, iż dotyczą one również zamieszczenia informacji na plandece przyczepy,
6). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż:
a. zaniechano dokonania przez Organy obu instancji weryfikowalnego
i wiarygodnego wyjaśnienia rzetelności dokonanych pomiarów przyczepy, pomimo że Spółka kwestionowała nałożenie kary w całości, a - jak słusznie zauważył Organ odwoławczy w ramach sprawy VI SA 2209/21- jego obowiązkiem jest zbadanie sprawy nie tylko w oparciu o zarzuty Skarżącej zawarte w odwołaniu, ale także
w odniesieniu do kwestii w nim nieporuszonych,
b. postępowanie Organów dotknięte było wadami, polegającymi na zaniechaniu powołania przez Organ I instancji decyzji pełnej, a w uzasadnieniu istniejącej podstawy prawnej, umożliwiającej nałożenie na Stronę kary pieniężnej, co wpływa na możliwość zweryfikowania przez Stronę zasadności jej nałożenia i nieuchylenie
w związku z tym decyzji przez Organ II instancji, co pozbawiło Stronę możliwości skorzystania z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
7). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.
w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi
w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż:
a. poprzez nieprzyczynienie się przez Organ do starannego i zgodnego
z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w tym poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy poprzez nałożenie kary pieniężnej, pomimo udzielonych przez Stronę w toku postępowania wyjaśnień w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r., co mogło doprowadzić do wykonania przez Stronę stosownych czynności bez potrzeby nakładania kary pieniężnej,
b. ze względu na prowadzenie sprawy w sposób niezwykle przewlekły, prowadzący do wydłużenia okresu, za który ma zostać nałożona kara pieniężna, co w realiach niniejszej sprawy przełożyło się na jej wysokość, a nadto z naruszeniem terminu wyznaczonego przez Organ II instancji na załatwienie sprawy przez Organ I instancji,
c. poinformowanie Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, po dokonaniu wszystkich kontroli przeprowadzonych w sprawie, których protokoły stanowią podstawowy dowód dla rozstrzygnięcia sprawy i nałożenie na stronę obowiązku, pozbawiło ją możliwości udziału w toku rzeczonych "kontroli", mających de facto charakter oględzin, w których Strona miała prawo wziąć udział (jej obecność nie była konieczna, ale musiało to stanowić efekt jej wyboru, tj. powinno być poprzedzone poinformowaniem jej o czynnościach) i to pomimo kilkukrotnych kontroli, mających miejsce od listopada 2017 r.,
d. z uwagi na niezapewnienie Stronie możliwości czynnego udziału
w najważniejszym stadium postępowania, w tym niemalże całym postępowaniu dowodowym oraz nieinformowanie jej o terminach czynności (chociażby poprzez pozostawienie stosownej notatki w miejscu przeprowadzenia oględzin), jakie przeprowadzane są w sprawie, pomimo widniejącego na plandece numeru telefonu, doszło do niezasadnego obciążenia Skarżącej brakiem aktywności dowodowej, pomimo że Strona - nie będąc poinformowana o wszczęciu postępowania - nie miała możliwości, aby dowody takie zgromadzić i zabezpieczyć (np. poprzez wykazanie przemieszczania się przyczepy),
8). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżący wskazał na brak dokonania zmierzenia powierzchni przyczepy urządzeniem, wobec którego dokonano prawnej kontroli metrologicznej i niezasadne obciążanie skutkami tego zaniechania Skarżącej, pomimo że w czasie przeprowadzania czynności nie była ona o nich poinformowana i w konsekwencji nie mogła dokonać weryfikacji prawidłowości przeprowadzonych pomiarów,
9). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym wskazano na zaniechanie przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego i zastąpienie tego dowodu wyznaczeniem na mapie geodezyjnej działki przez zatrudnionego w ośrodku uprawnionego geodetę fragmentu pasa drogowego, który zajmować miała Strona,
10). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez odnoszenie się zarówno przez Sąd, jak i przez Organ II instancji do rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie, dotyczącej Skarżącej, choć ocena w nim zawarta jest przedmiotem dalszego postępowania, zaś nie ma charakteru wiążącego wobec Sądu i tegoż Organu w niniejszej sprawie, a to z uwagi na budzącą wątpliwości treść naruszonego przepisu.
11). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 189 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189 b k.p.a. w zw. z art. 189 d k.p.a. w zw. z art. 189 f k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Strona podniosła, iż
w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia kary
i pozostania przy pouczeniu, ponieważ przemawia za tym przebieg postępowania, fakt zaniechania pozostawiania przyczepy w miejscu, którego dotyczy postępowania, a ponadto za uwzględnieniem odstąpienia i poprzestaniu na pouczeniu, względnie zmniejszeniem kary pieniężnej, przemawiała znikoma waga naruszenia prawa oraz zaniechanie naruszenia poprzez usunięcie przyczepy z miejsca przed wszczęciem postępowania, co w kontekście osiągnięcia celów kary pieniężnej, zostało spełnione jeszcze przed jej nałożeniem, a także pominięcie faktów, mających istotne znaczenie w sprawie, tj.:
a. zaniechań ze strony Organu dotyczących obowiązków informacyjnych względem Strony, w tym niezwłocznego jej poinformowania o prowadzeniu czynności i możliwości ustosunkowania się do podejmowanych względem właścicielki pojazdu czynności, w tym poprzez ewentualne usunięcie przyczepy z zajmowanego miejsca w celu uniknięcia lub zmniejszenia kary pieniężnej nałożonej na Spółkę,
b. niedostrzeżenia rozbieżności pomiędzy przyczepą zakrytą plandeką, służącą innym celom aniżeli wyłącznie reklamowe, a przyczepami banerowymi, co pozwalało na dokonanie oceny pod kątem użytkowego charakteru pojazdu, a nie jedynie intencji Strony związanych z reklamą,
12). art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niejasny, bez wskazania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej, a przez to pozbawienie Strony możliwości poddania prawidłowości toku rozumowania, procesu wnioskowania Sądu, a w konsekwencji także pozbawienie Strony możliwości wdania się w polemikę co do istoty sprawy oraz dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia, w odniesieniu do definicji pojazdu, zarzutu nierównego traktowania, zarzutu pominięcia przez Organ I instancji wyjaśnienia kwestii wskazanych przez Organ II instancji w ramach uzasadnienia decyzji uchylającej rozstrzygnięcie Organu I instancji,
13). art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.k. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niejasny, bez wskazania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej, a przez to pozbawienie strony możliwości poddania prawidłowości toku rozumowania, procesu wnioskowania Sądu,
a w konsekwencji także pozbawienie Strony możliwości wdania się w polemikę co do istoty sprawy oraz dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia, w odniesieniu do kwestii zaniechania umorzenia postępowania w części przez oba Organy, pomimo że pierwotnie, przedmiotowe postępowanie zakończone zostało wydaniem przez Organ I instancji decyzji z dnia 16 maja 2018 r. r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 36.190,96 zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 grudnia 2017 r. do 30 stycznia 2018 r., natomiast decyzja z dnia 12 października 2020 r. odnosi się do okresu od 06 lutego 2018 r. do 22 lutego 2018 r. i nakłada na Stronę karę
w wysokości 21.242,52 zł, a zatem o 14.948,44 zł mniejszą, a nadto postępowanie było wszczęte z urzędu i nie wymagało wniosku strony, zaś gdyż Skarżąca nie wie, czy Organ I instancji nie powróci do pozostałej części sprawy, w szczególności
z uwagi na dokonywanie modyfikacji czasu zajęcia, za który kara ma być naliczana.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł,
w przypadku oddalenia skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a., o odstąpienie
od zasądzenia od Skarżącego kosztów postępowania, obciążenie Organu I instancji kosztami postępowania związanymi z koniecznością uzyskania pomocy prawnej przy sporządzaniu odwołania i w konsekwencji przyznanie od tego Organu na rzecz strony kwoty 2.460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
9. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,
z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, wyszczególnione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy orzeczenie to uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
10. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma
w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia
z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazywać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku.
11. Po pierwsze, wymogów powyżej zakreślonych nie spełnia zarzut z pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej, bowiem art. 4 pkt 23 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje; podobnie jeśli chodzi o zarzut postawiony w pkt II.12 i "art. 107 § 1 6", a także zarzut z pkt II.4 in pkt II.12 petitum skargi kasacyjnej, gdyż zarówno art. 77 k.p.a., jak i art. 8 k.p.a. są podzielone na jednostki redakcyjne w postaci paragrafów.
12. Po drugie formalnemu oddaleniu podlegał także zarzut z pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 3 § 1, w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy i bezpodstawne i błędne scedowanie obowiązku uzupełnienia braków dowodowych na stronę", a także zarzut z pkt II.13 – naruszenia art. 9 k.p.k.
Zarzuty te są dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego dokonanie ich oceny treściowej. Strona skarżąca kasacyjnie przez wadliwe przytoczenie i sformułowanie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszyła bezpośrednio art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów powinno bowiem obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 51/24). Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, lecz konieczne jest ich dodatkowe powiązanie – już w opisie samej podstawy – z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi sprawy lub postępowania w sprawie, a ponadto przekonujące wykazanie, że naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
13. Po trzecie, nie zasługiwały na uwzględnienie, pomimo ich mnogości
i rozbudowania – podlegające łącznej i równoległej ocenie – zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.
z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 61 § 4, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1, art. 104, art. 105art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach, poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było brakami, które nie pozwalało na wyciągnięcie wniosków skutkujących nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej oraz wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust 2, i ust 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 22 ust. 2, 2a, 2c u.d.p. a także w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 2 pkt 16 b i 16 c oraz a contrario pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez błędne uznanie, że pozostawienie przyczepy na bezpłatnym parkingu, stanowiło reklamę wymagającą stosownego zezwolenia a także na nieprawidłowym uznaniu informacji o działalności za reklamę.
Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
14. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W tej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega naruszenie tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wymieniony przepis prawa - jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - może stanowić podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji,
w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia.
15. W ocenie NSA niezasadne są także pozostałe zarzuty procesowe tej skargi. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Organy nie podjęły niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, przez co nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego, a to doprowadziło do wydania decyzji na podstawie błędnie przyjętych ustaleń faktycznych. Spółka dopatruje się tych naruszeń w sposobie prowadzenia postępowania przez Organy, zwłaszcza podnosi zarzut niedokonania przez nie pełnych ustaleń, a także przyjęcia ustaleń i stanowisk przyjętych przez Organy w innym postepowaniu.
Odnosząc się do zarzutów procesowych NSA stwierdza, że są one niezasadne. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wydane zostały w poprawnie ustalonym stanie faktycznym, i że te ustalenia zostały dokonane w sposób prawidłowy, zgodny z regułami określonymi w K.p.a.
Sąd drugiej instancji zauważa, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. A zatem na gruncie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dowodem może być wszystko, co jest zgodne
z prawem. Zatem takim dowodem mogą być także ustalenia innego postępowania,
w ramach którego zostały ujawnione fakty istotne dla rozstrzygania w sprawie.
Autor skargi kasacyjnej polemizuje z tymi ustaleniami i ocenami opierając się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Zatem należy tylko zreasumować, że nie zostało podważone, że ustalenia udokumentowane protokołami kontroli, notatkami urzędowymi (pomiarami) oraz zdjęciami - parkowanie przyczepy z reklamą w dniach kolejno: 4, 9, 17 i 30 stycznia 2018 r. - dokładnie w tym samym
i niezmienianym miejscu, o czym świadczą zdjęcia wskazujące zbliżenia kół, ich usytuowanie oraz szczegóły podłoża wykluczające możliwość przemieszczania się pojazdu w tym czasie, pozwalały przyjąć, że przyczepa z reklamą zajmowała pas drogowy w całym okresie, za który nałożono karę to, że Organy a w ślad za nimi Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że przyczepa służyła Skarżącej w tym okresie wyłącznie w celach reklamowych. To, że kontrole wykonywano periodycznie a nie dzień po dniu nie podważa prawidłowości ustaleń wobec niezmienności posadowienia przyczepy w pasie drogowym.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej spółki, ocena dowodów musi bowiem uwzględniać przede wszystkim zasady logiki i zdrowego rozsądku. Jeśli kontrole
w przypadkowe dni z całego okresu potwierdzały niezmienne trwanie obiektu w tym samym miejscu, to słusznie przyjęto, że przyczepa znajdowała się w tym samym miejscu również i w pozostałym czasie kwestionowanego okresu. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że - gdy kontroli akurat nie było - przemieszczała przyczepę, a potem parkowała ją dokładnie w tym samym punkcie. Dlatego jej twierdzenia o wykorzystywaniu pojazdu do prowadzenia działalności gospodarczej
w przedmiotowym okresie słusznie uznano za całkowicie gołosłowne.
Materiał dowodowy w sprawie potwierdza ustalenia Organów, także w zakresie pomiarów przyczepy i brak jest podstaw do wnioskowania, ze dokonane pomiary dotknięte są błędem a i Strona, jak słusznie wskazał WSA nie wykazuje jego zaistnienia.
Ponadto, stwierdzony w sprawie stan faktyczny dotyczący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklam na przyczepie samochodowej – o ustalonej powierzchni i we wskazanym okresie, wynikał z dokonanej przez Organy kontroli pasa drogowego, jaka wynika z kompetencji organu – zarządcy drogi i która nie wymaga obecności Strony. W toku postępowania, jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, Skarżąca kasacyjnie nie była pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu i złożenia dowodów w sprawie.
Poza prawidłową oceną postępowania wyjaśniającego, także ocena naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zakresie powołania podstawy prawnej decyzji, art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie przygotowania pracowników Organu oraz art. 153 p.p.s.a. w zakresie przywołania ocen prawnych zawartych w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1106/19), została dokonana przez Sąd instancji w sposób prawidłowy.
16. W taki sam sposób należy ocenić zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Choć skarga kasacyjna ujmuje te zarzuty w sześć rozbudowanych grup, jednak w istocie odnoszą się one do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Z analizy zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że
w istocie zarzuty te sprowadzają się do zaprzeczenia, aby informacja o prowadzonej działalności stanowiła reklamę oraz aby Skarżąca wyłącznie w celach reklamowych pozostawiała przyczepę z plandeką w miejscach przeznaczonych do parkowania
w obrębie pasa drogowego na terenie W. (ul. (...)). Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, a na wątpliwości artykułowane w skardze kasacyjnej odpowiedział już prawidłowo WSA w zaskarżonym wyroku.
Argumentację Skarżącej kasacyjnie początkowo należy odnieść do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego wymaga zezwolenia zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklam czyli posadowionych w polu widzenia użytkownika drogi tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdego innego nośnika informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędącego: znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm., dalej: p.r.d.), ustawionym przez gminę znakiem informującym
o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.).
Z drugiej strony, przepis ten, jak i inne przepisy u.d.p., szczególnie jej art. 1 (zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych), nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów. Dlatego słusznie wskazuje Skarżąca kasacyjnie, że należy odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Nie każde zaparkowanie pojazdu, mimo że znajdują się na nim reklamy, wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 832/21).
W tym stanie rzeczy należy uznać, że w istocie zwrot "umieszczenie
w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry, co jednak nie oznacza, że istnieją – jak tego oczekuje Skarżąca kasacyjnie – wątpliwości co do kierunku jego interpretacji. Umieszczenie takich zwrotów w treści przepisu ma na celu, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Zamieszczanie zwrotów niedookreślonych czy nieostrych w przepisach prawa jest uzasadnione, bowiem sztywne regulowanie każdej sytuacji jest po pierwsze niemożliwe, po drugie zaś stanowiłoby zbyteczny "gorset" dla działań organów administracji publicznej. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12).
Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (na znajdującym się także w pasie drogowym parkingu) pojazdu (którym również jest przyczepa
i przyczepa lekka w myśl art. 2 pkt 50, 51 p.r.d.), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy.
Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (w tym przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie (por. powołany wyrok NSA).
17. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji, stwierdzenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.d.p. oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak: wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz mapa zasadnicza, protokoły kontroli sporządzone przez pracowników zarządcy drogi wraz z dokumentacją zdjęciową, w których parkowała przyczepa Skarżącej, informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz oświadczeń Strony. Nie było kwestionowane, że przeznaczeniem przyczepy jest przewóz bagażu, nie służyła ona wyłącznie jako nośnik służący ekspozycji informacji, gdyż nie była to tzw. przyczepa banerowa. Jednakże plandeka, stanowiąca standardowe wyposażenie przyczepy lekkiej (której dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 750 kg), zawierała informacje dotyczące działalności Skarżącej (nazwa firmy, jej adres, dane kontaktowe, przedmiot działalności łącznie z oprawą graficzną), przedstawione wyraźnie na całej powierzchni poszczególnych stron plandeki. W tej sytuacji Organy i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że te dane mają charakter reklamowy. Z kolei przyczepa była stawiana na parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi – ulicy o dużym natężeniu ruchu, w taki sposób, aby była zauważona przez uczestników ruchu i do tego w znacznej odległości od zakładu Skarżącej. Przeczyło to twierdzeniu Skarżącej, że wykorzystywała przyczepę wyłącznie do przewozu materiałów niezbędnych do wykonywania działalności. Przyczepa, w kontrolowanym okresie stała w jednym miejscu, bez pojazdu ciągnącego, z zablokowanym kołem (cegły pod kołem), aby się nie przemieszczała, w znacznej odległości od firmy Skarżącej, nie wspominając o miejscu zamieszkania. Organy prawidłowo uznały, że w oparciu o przeprowadzone kontrole można stwierdzić, iż pojazd ten znajdował się w tym samym miejscu w okresie od 4 do 30 stycznia 2018 r. oraz nie był związany z postojem, a służył celom promocyjnym. Takie umieszczanie przyczepy wykluczało możliwość wyłącznego wykorzystywania jej do przewozu materiałów i świadczyło o przeznaczeniu jej dla celów reklamowych, właśnie w ciągu dnia, kiedy jest największe natężenie ruchu i dobra widoczność, jak wynikało z dokumentacji fotograficznej.
Z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się
w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie
w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Napisy o wskazanej treści, dotyczące działalności gospodarczej Skarżącej - umieszczone na przyczepie, wypełniają definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Przyczepa wraz
z plandeką stanowi nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi, a głównym celem umieszczenia jej w ruchliwym punkcie było poinformowanie kierowców i przechodniów o takiej firmie i ewentualne zachęcenie do skorzystania z jej usług. O takiej jej funkcji świadczy dodatkowo sposób umieszczenia w pasie drogi – w sposób uwidoczniony na fotografiach.
Wskazać też należy, że takie stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazywano, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej z reklamą, na dłuższy okres, odpowiada dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Powołać w tym miejscu można np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 364/14), w którym ten Sąd stwierdził, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów.
18. Za niezasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art. 40 ust. 12 u.d.p.
Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis
o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3647/15, wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4486/16).
W tym stanie rzeczy uwzględniając fakt, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy przyjąć należy, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że dla wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust.12 u.d.p. bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Skarżącą okoliczność związana z wykorzystywaniem przyczepy także do działalności gospodarczej.
W konsekwencji nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, m.in. art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., art. 4 pkt 23 u.d.p. ani błędnego zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. do stanu faktycznego sprawy.
Opisane sytuowanie przyczepy (zawierającej treści reklamujące działalność gospodarczą Skarżącej) w pasie drogowym zostało zatem prawidłowo zakwalifikowane przez Organy oraz zaaprobowane przez WSA, jako zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3
w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca kasacyjnie tych ustaleń i wniosków nie podważyła skutecznie (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 832/21, z 31 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1548/17; z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5022/16).
19. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także argumentację Sądu I instancji w zakresie zarzutu naruszenia art. 189 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189 b k.p.a. w zw.
z art. 189 d k.p.a. w zw. z art. 189 f k.p.a. i nie będzie jej powielał. Waga naruszenia prawa w tej sprawie nie była znikoma co wynika choćby z faktu wielokrotnego umieszczenia przyczepy z reklamą w pasie drogowym.
20. Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą
z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl