II GSK 1254/23

II GSK 1254/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1351/22 - Postanowienie WSA w Rzeszowie z 2023-03-08
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną i oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 528
art. 87 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1351/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Zarządu Powiatu Przeworskiego z dnia 15 lipca 2022 r. nr 346/128/22 w przedmiocie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1351/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Z. K. na uchwałę Zarządu Powiatu Przeworskiego z dnia 15 lipca 2022 r., nr 346/128/22, w przedmiocie powołania p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu Przeworskiego powołał p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. (dalej - "SPZOZ"), w osobie R. P., wskazując w jej podstawie przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 528 ze zm., dalej – "u.s.p."), art. 68 § 1 i § 1¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm., dalej - "k.p.") oraz art. 46 ust. 3a ustawy z dnia 15 czerwca 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2022 r., poz. 633 ze zm., dalej - "u.d.l.").
Z. K., na postawie art. 87 u.s.p., zaskarżył wymienioną uchwałę w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa skutkujące jej nieważnością, a mianowicie, naruszenie: a) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. poprzez podjęcie przez Zarząd Powiatu uchwały o powołaniu pełniącego obowiązki dyrektora SPZOZ, w sytuacji w której brak jest podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały przez ten organ, a Zarząd na mocy tego przepisu jest uprawniony jedynie do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a nie osób pełniących obowiązki ww. podmiotów; b) art. 46 ust. 3a u.d.l. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. w zw. z § 1 ust. 3 Statutu SPZOZ poprzez: - wadliwe uznanie, że Zarząd Powiatu Przeworskiego jest podmiotem tworzącym SPZOZ, w sytuacji w której organem tworzącym SPZOZ jest Rada Powiatu, co wynika z treści § 1 ust. 3 Statutu; - brak wskazania w treści uchwały okresu na jaki powołana jest osoba pełniąca obowiązki dyrektora SPZOZ, w sytuacji w której z treści art. art. 46 ust. 3a u.d.l. wprost wynika, że osoba pełniąca obowiązki dyrektora może zostać zatrudniona na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy; c) art. 46 ust. 1 u.d.l. poprzez powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora SPZOZ, w sytuacji, gdy dotychczasowy dyrektor nadal pozostaje zatrudniony, ponieważ zawarta z nim umowa o pracę nie uległa jeszcze rozwiązaniu; d) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (per analogiam) poprzez wydanie uchwały bez uzasadnienia, podczas gdy z treści uchwały nie wynikają merytoryczne powody rozstrzygnięcia organu i która to uchwała bez uzasadnienia wymyka kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności.
Skarżący podał, że uchwałą Zarządu Powiatu Przeworskiego nr 333/123/22 z dnia 15 czerwca 2022 r. odwołano G. J. z funkcji Dyrektora SPZOZ, z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia przewidzianego przepisami prawa pracy, który upływa z dniem 30 września 2022 r. Wypowiedzenie umowy o pracę z dnia 25 lutego 2020 r. datowane jest na dzień 15 czerwca 2022 r. Jako podstawę wypowiedzenia wskazano Uchwałę Zarządu Powiatu Przeworskiego nr 333/123/22 z dnia 15 czerwca 2022 r. oraz art. 30 § 1 pkt 2 w zw. z art. 36 § 1 pkt 3 k.p. Niezależnie od powyższego, uchwałą nr 346/128/22 Zarządu Powiatu Przeworskiego z dnia 15 lipca 2022 r. powołano na funkcję pełniącego obowiązki Dyrektora SPZOZ R. P. Uchwała nie określa na jaki okres czasu wyznaczono R. P. do pełnienia obowiązków. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 65 § 1 i § 11 k.p. oraz art. 46 ust. 3a u.d.l. Uchwała nie zawiera uzasadnienia i weszła w życie z dniem podjęcia.
Podniósł, że art. 46 ust. 3a u.d.l. stanowi o tym, że w przypadku odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo w innym przypadku nieobsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, podmiot tworzący wyznacza do pełnienia obowiązków kierownika jednego z jego zastępców albo innego pracownika spełniającego warunki określone w ust. 2 albo zatrudnia w tym celu inną osobę spełniającą warunki określone w ust. 2 na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy liczony od dnia odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo od dnia nieobsadzenia tego stanowiska. Przepis art. 49 ust. 6a stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści rozdziału I, § 1 ust. 3 Statutu, jej organem stanowiącym jest "Rada Powiatu Przeworskiego", a nie "Zarząd Powiatu Przeworskiego".
Uzasadniając posiadanie legitymacji skargowej skarżący podał, że na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. jest radnym powiatu przeworskiego, a zatem członkiem organu uprawnionego do podjęcia uchwały w sprawie powołania osoby pełniącej obowiązki dyrektora SPZOZ. Podjęcie uchwały przez Zarząd Powiatu w sprawie, do której nie posiadał podstawy prawnej, w więc uchwały nieważnej, narusza interes prawny skarżącego. Uchwała pozbawia skarżącego możliwości współdecydowania o osobie pełniącej obowiązki dyrektora SPZOZ. Interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z członków Rady Powiatu chce mieć możliwość współdecydowania według własnego uznania o jednostce, wobec której jest podmiotem tworzącym. Wobec tego uchwała w rażący, jawny i bezsprzeczny sposób narusza interes prawny skarżącego wynikający z treści art. 46 ust. 3a u.d.l.
Skarżący podniósł, że na podstawie art. 32 ust. 1 u.s.p. Zarząd Powiatu wykonuje uchwały Rady Powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l., podmiotami leczniczymi są m.in. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zarząd powiatu jest uprawniony do podejmowania uchwał wyłącznie o powołaniu oraz odwołaniu kierowników jednostek organizacyjnych. Jednakże jak wynika z wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., treść art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały o powołaniu czy odwołaniu osoby pełniącej obowiązki dyrektora SPZOZ, o ile nie jest on jednocześnie organem tworzącym (art. 46 ust. 3a u.d.l.). Art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. jednoznacznie określa kompetencje zarządu powiatu co do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu i kompetencje te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Podniósł, że podmiotem tworzącym SPZOZ, na podstawie § 1 ust. 3 Statutu SPZOZ, jest Rada Powiatu Przeworskiego. Tym samym to Rada Powiatu i tylko ona posiada legitymację i podstawę prawną do podejmowania uchwały o powołaniu pełniącego obowiązki dyrektora SPZOZ, o czym stanowi art. 46 ust. 3a u.d.l. Niezależnie od powyższego w treści art. 46 ust. 3a u.d.l. ustawodawca wprost wskazuje, że osoba taka ma zostać powołana na "okres nie dłuższy niż sześć miesięcy". Tym samym w akcie powołującym osobę pełniącą obowiązki należy wskazać się okres na jaki zostaje ona powołana. Brak precyzyjnego określenia czasookresu powołania skutkuje nieważnością uchwały.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.d.l., odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik (dyrektor) tego podmiotu. W związku z tym, że okres wypowiedzenia umowy o pracę obecnego Dyrektora SPZOZ w upływa z dniem 30 września 2022 r. to jest on jedynym i wyłącznie uprawnionym do zarządzania podmiotem leczniczym SPZOZ. Z przepisów u.d.l. wynika, że samodzielny zakład opieki zdrowotnej może mieć - w tym samym czasie - tylko jednego kierownika. Niedopuszczalne jest zatem powierzenie obowiązków kierownika szpitala w czasie w którym nie upłynął okres wypowiedzenia umowy poprzedniego dyrektora. Ponadto przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. przewiduje obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego. Tylko w przypadku, gdy w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany podmiot tworzący nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej (art. 49 ust.4 u.d.l.).
Konieczność uzasadniania uchwał wynika z art. 2 i 7 Konstytucji RP, dotyczących budowania zaufania do państwa i w związku z tym wskazywania motywów postępowania. O ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały winno zawierać przyjęty przez organ stan faktyczny, istotny dla norm prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w sprawie.
Z samej treści uchwały nie wynikają okoliczności w jakich doszło do jej uchwalenia. Brak jest również wyjaśnienia podstaw obsadzenia stanowiska kierownika jednostki, w sytuacji w której to stanowisko nadal jest obsadzone. Organ powinien w przekonywujący sposób wykazać, że nie było innej możliwości działania niż powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora SPZOZ osobie, która albo nie spełnia ustawowych kryteriów kierownika podmiotem leczniczym, albo nie została wyłoniona w konkursie. Z uchwały nie wynika, czy osoba, która została wybrana jak p.o. Dyrektora SPZOZ posiada wymagane ustawą uprawnienia.
Zarząd Powiatu Przeworskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że zachował wszelkie standardy proceduralne w procesie wydawania zaskarżonej przez uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę.
Podkreślił, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia, tj. wniesienie jej przez legitymowany do tego podmiot.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z treści ww. przepisu wynika, że legitymację skargową posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza to te, którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje w celu ochrony własnego, indywidualnego interesu prawnego. Druga kategoria to tzw. podmioty instytucjonalne, które mogą wystąpić ze skargą ze względu na pełnione funkcje.
Sąd I instancji podniósł, że przepisem szczególnym określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia uchwał organu powiatu do sądu administracyjnego jest art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 87 u.s.p. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Przez pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 87 u.s.p. należy rozumień interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej.
Interes prawny będzie posiada zatem taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot określone obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki.
Sąd I instancji podkreślił, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego z którego wywodzi on swój interes prawny, przy czym ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym.
Legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 u.s.p. ma charakter szczególny i wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, ale także wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez niego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.
Skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne.
W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wykazał interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu Przeworskiego z 15 lipca 2022 r. nr 346/128/22 w przedmiocie powołania p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. nie spełnił.
Z argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego wynika, że uprawnienie do zaskarżenia wymienionej uchwały upatruje w tym, że podjęcie przedmiotowej uchwały przez Zarząd Powiatu - do czego nie był on umocowany prawnie - narusza jego interes prawny jako radnego powiatu przeworskiego poprzez pozbawienie go możliwości współdecydowania o osobie pełniącej obowiązki dyrektora SPZOZ, do czego właściwa kompetencyjnie w jego ocenie jest Rada Powiatu.
Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności powołane przez skarżącego nie świadczą jednak o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest wystarczający do skutecznego uznania legitymacji skargowej.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżący w sprawie występuje we własnym imieniu (mimo powoływania się na status radnego powiatu), a nie w imieniu Rady Powiatu, której uprawnienie do podjęcia uchwały w zaskarżonym przedmiocie wywodzi w miejsce zarządu powiatu. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych osobistych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację, gdyż nawet gdyby przyjąć właściwość rady powiatu do powołania p.o. Dyrektora ZOZ, to skarżący nie działa jednak w jej imieniu, a legitymacji skargowej nie można skutecznie wywodzić z przysługującego mu statusu radnemu, gdyż samodzielnie żadne uprawnienia w tym zakresie mu nie przysługują.
Tym samym nie można w ocenie Sądu I instancji przyjąć, by zaskarżona uchwała naruszała interes skarżącego. Jeżeli bowiem uchwała nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, nie można mówić o interesie prawnym strony i jego naruszeniu, legitymującym do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu.
Sąd I instancji podkreślił, że do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Sąd I instancji stwierdził więc, że skarga podlegała odrzuceniu. Wskazał ponadto, że odrzucenie skargi oznacza, że Sąd nie rozpoznaje sprawy w zakresie jej meritum. Twierdzenia skarżącego o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez podmiot, któremu przysługuje legitymacja skargowa.
Ze skargą kasacyjną od powyższego postanowienia wystąpił skarżący zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w całości, gdyż zachodzi zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie SP ZOZ w A. jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – w sytuacji podejmowania decyzji przez osobę powołaną na stanowisko p.o. Dyrektora SP ZOZ w A. w wyniku nieważnej uchwały podjętej przez Zarząd Powiatu z naruszeniem przepisów prawa.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej – "u.s.p.") poprzez błędne zastosowanie, skutkujące odrzuceniem skargi i przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu z dnia 15 lipca 2022 r. nr 346/128/22 w przedmiocie powołania p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej albowiem:
a) WSA błędnie przyjął, że skarżący sprawie występuje we własnym imieniu (mimo powoływania się na statut radnego powiatu), a nie w imieniu Rady Powiatu, której uprawnienie do podjęcia uchwały w zaskarżonym przedmiocie wywodzi w miejsce Zarządu Powiatu, zaś w skardze nie wykazał, że zaskarżona uchwała negatywnie wpłynęła na jego sferę materialnoprawną pozbawiając go pewnych osobistych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację, w sytuacji w której:
- to nie Zarząd Powiatu Przeworskiego był uprawniony do podjęcia uchwały o odwołaniu G. J. z funkcji dyrektora SP ZOZ w A.; zgodnie bowiem z treścią Rozdziału I § 1 ust. 3 Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. to Rada Powiatu Przeworskiego jest podmiotem tworzącym jednostkę, a więc na podstawie art. 46 ust. 3a u.d.l. to Rada Powiatu Przeworskiego posiada uprawnienie do podejmowania uchwały w sprawie powołania osoby pełniącej obowiązki dyrektora SP ZOZ. W konsekwencji skarżący Z. K. będący radnym Powiatu Przeworskiego, a zatem członkiem organu uprawnionego do podjęcia uchwały w sprawie powołania oraz odwołania osoby pełniącej obowiązki dyrektora SP ZOZ w A. został pozbawiony możliwości głosowania w przedmiocie odwołania Dyrektora SP ZOZ w A. – a więc uprawnienia, nadanego mu mocą ustawy o samorządzie powiatowym,
- ww. założenie przyjęte przez WSA w realiach niniejszej sprawy pozbawia możliwości zweryfikowania uchwały z dnia 15 lipca 2022 r. nr 346/128/22 przez sąd administracyjny pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem w przedmiocie wyjścia poza zakres kompetencji Zarządu Powiatu do jej wydania, to z kolei rzutuje na występowanie interesu prawnego skarżącego pozbawionego możliwości wypowiedzenia się w ww. przedmiocie poprzez podjęcie uchwały przez organ do tego powołany, a więc Radę Powiatu, której skarżący jest członkiem,
b) WSA błędnie przyjął, że legitymacja skarżącego w oparciu o art. 87 ust. 1 była przez skarżącego wywodzona jedynie z faktu przysługującego mu statusu radnego, albowiem: jak zostało to podniesione zarówno w skardze do WSA, jak w toku rozprawy przed WSA legitymacja skargowa w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. jest wywodzona przez skarżącego nie ze statusu radnego, a uprawnienia radnego do podejmowania decyzji w ramach organu jakim jest Rada Powiatu w zakresie powoływania i odwoływania Dyrektora SP ZOZ w A., tj. głosowania w przedmiocie powoływania i odwoływania Dyrektora SP ZOZ w A.,
c) WSA błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie Z. K. nie posiada interesu prawnego, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot określone obowiązki, a jedynie interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, należy bowiem zauważyć, że możliwość udziału radnego w głosowaniu nad uchwałą jest jego prawem dla uznania uchwały za podjętą z istotnym naruszeniem prawa nie ma znaczenia czy udział radnego miałby decydujący wpływ na ostateczny wynik głosowania i podjęcie aktu, już bowiem samo umożliwienie uczestniczenia w podejmowaniu decyzji przez Radę Powiatu, a w konsekwencji radnego w głosowaniu stanowi bowiem uchybienie, które z uwagi na swoją istotę może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, inne bowiem rozstrzygnięcie jak uchylenie takiej decyzji doprowadziłoby do zdegenerowania znaczenia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie odnoszącym się do uprawnień radnego powiatu – członka rady powiatu,
d) wskutek orzeczenia WSA skarżący Z. K. będący radnym Powiatu Przeworskiego, a zatem członkiem organu uprawnionego do podjęcia uchwały w sprawie powołania i odwołania osoby pełniącej obowiązki dyrektora SP ZOZ w Przeworsku został pozbawiony możliwości głosowania w przedmiocie odwołania Dyrektora SP ZOZ w A. – w więc został pozbawiony możliwości skorzystania z uprawnienia, nadanego mu mocą ustawy o samorządzie powiatowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Operując w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia należy stwierdzić, że nie uzasadniają one twierdzenia, iż rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie postanowienia Sądu I instancji, którym odrzucono skargę strony na uchwałę Zarządy Powiatu Przeworskiego z dnia 15 lipca 2022 r., nr 346/128/22, w przedmiocie powołania p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A.
O istnieniu podstaw mających uzasadniać uchylenie kontrolowanego postanowienia – wbrew oczekiwaniom wyrażanym w skardze kasacyjnej – nie sposób jest bowiem wnioskować na podstawie twierdzenia o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych przepisów prawa, których komplementarnych charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że pierwszy z nich stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, drugi zaś, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Podzielając prawidłowość podejścia Sądu I instancji do ich rozumienia, w tym zwłaszcza do rozumienia pojęć, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca, a mianowicie pojęcia "interesu prawnego lub uprawnienia" oraz pojęcia "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia", jako kwalifikowanego warunku legitymacji skargowej, o której mowa w przywołanym przepisie ustawy o samorządzie powiatowym, należy w szczególny sposób zaakcentować, że "interes prawny lub uprawnienie", o których mowa powyżej, muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one bowiem są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. np. wyrok TK z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06), co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn., akt II OSK 3087/19). Co więcej, wymaga – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem.
Jeżeli więc interes prawny, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej określonego podmiotu, a przy tym powinien być on osobisty (własny, indywidualny) oraz aktualny i realny – w tym również, jeżeli nie zwłaszcza, w tym rozumieniu omawianego pojęcia, że w dacie wejścia w życie uchwały lub zarządzenia organu powiatu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie oraz rzeczywiście istnieje, co oznacza, że nie może być on hipotetyczny, czy też przewidywany w przyszłości – to o jego naruszeniu można wnioskować na tej (tylko) podstawie, gdy naruszenie to cechuje się bezpośredniością, aktualnością i realnością, a więc gdy skutkiem wejścia w życie jednego z wymienionych aktów organu powiatu lub ich konkretnych postanowień jest rzeczywiste naruszenie istniejącego interesu stwarzając stan jego realnego zagrożenia, który musi również istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nie tylko tworzyć zagrożenie wystąpienia tego naruszenia w przyszłości.
Wobec powyższego, w tym wobec znaczenia konsekwencji wynikających z przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., które wyrażają się w tym, że ocena odnośnie do istnienia legitymacji skargowej stanowi konsekwencję naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a co za tym idzie uprzedniej w relacji do niej oceny odnośnie do istnienia tego interesu prawnego lub uprawnienia, nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji odrzucił skargę strony z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów równocześnie podkreślić, że uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, co powoduje, że nawet ewentualna sprzeczność z prawem aktu (uchwały lub zarządzenie) organu powiatu nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, albowiem nawet sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie mogłoby uzasadniać wniesienie skargi na podstawie przywołanego przepisu prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01; 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14; zob. również postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 155/16). Co więcej, podobnie, jak fakt bycia członkiem wspólnoty samorządowej, tak również – co trzeba podkreślić w odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjnej (zob. s. 7), podnosząc w tej mierze również, że radny, jako członek kolegialnego organu stanowiącego powiatu, nie jest pozbawiony możliwości korzystania z uprawnień służących inicjowaniu stosowanych działań przez tenże organ – sam fakt pełnienia funkcji radnego samorządowego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania aktów organu (organów) jednostki samorządu terytorialnego, albowiem nawet radny w każdym wypadku jest zobowiązany wykazać, że kwestionowany akt bezpośrednio dotyczy jego własnego, indywidualnego interesu prawnego, którego naruszenie musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1695/14).
Prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja – wobec jej ogólności, a mianowicie wobec braku jej osadzenia na gruncie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w świetle przyjmowanego ich rozumienia miałyby dowodzić istnienia źródła rekonstrukcji konkretnego oraz przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego (konkretnego prawa) i jego rzeczywistego naruszenia zaskarżonym aktem lub jego konkretnymi postanowieniami, a ponadto wobec braku jej przydatności w zakresie odnoszącym się do znaczenia przypisywanego przywoływanym judykatom sądowych, które zapadły jednak, co trzeba podkreślić, na gruncie innych stanów faktycznych i prawnych, a co za tym idzie w odniesieniu do innych i spornych w tych sprawach kwestii (zakres kognicji w sprawach inicjowanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; legitymacja skargowa sołtysa w sprawie na uchwałę rady gminy w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla sołtysów), które siłą rzeczy nie są więc w ogóle zbieżne ze stanem faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy (zob. s. 6 – 8) – nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku wykazania, a w konsekwencji odnośnie do braku istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, który miałby zostać naruszony uchwałą Zarządy Powiatu Przeworskiego w przedmiocie powołania p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki w A.
W korespondencji do wszystkich przedstawionych argumentów – w tym zwłaszcza przedstawionego rozumienia przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – w świetle których zarzut jego naruszenia (podobnie, jak i zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) nie mógł być uznany za trafny, za uzasadniony należało uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się określone tym przepisem prawa przesłanki skutecznego wniesienia skargi na wymienioną uchwałę Zarządu Powiatu Przeworskiego, a w konsekwencji wniosek, że Sąd I instancji bez naruszenia prawa stwierdził, że skarga na wymienioną uchwałę – wobec braku zaktualizowania się przesłanek skutecznego jej wniesienia – podlegała odrzuceniu.
W związku z tym, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlegała oddaleniu, za nie mniej uzasadniony należało uznać więc i ten wniosek, że tym samym, wobec prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, brak było podstaw prawnych do udzielenia, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., ochrony tymczasowej, o którą wystąpił skarżący, co skutkowało oddaleniem wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz na podstawie art. art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.