II GSK 1249/20

II GSK 1249/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Cezary Pryca
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1020/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-08-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7,  art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 41 ust.2 i ust. 4,   art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 868
art. 140 ust. 1-3,  art. 143 ust. 2-3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1020/19 w sprawie ze skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w Warszawie oraz R. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 12 września 2019 r. nr PR.543.24.2019 (ldz.29026/09/2019/GB) w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1020/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skarg Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw (dalej powoływany także jako Rzecznik) i R. sp. z o.o. w S. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka), uchylił decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej powoływany także jako organ odwoławczy) z dnia 12 września 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji) z 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wymierzenia R. Sp. z o.o. w S. opłaty eksploatacyjnej w podwyższonej wysokości za wydobycie bez wymaganej koncesji 52.710,4 ton kopaliny – piasku z części działek o nr [...] i [...] zlokalizowanych w S. w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. w łącznej wysokości 1 243 965 zł.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Organ pierwszej instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 17 kwietnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 pkt 2 i art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm., dalej powoływana jako p.g.g.) ustalił łącznie skarżącej spółce oraz Przedsiębiorstwu W. w S., opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji 52.710,4 ton kopaliny - piasku z działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...], w S. w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r., w wysokości 1.243.965 zł oraz zobowiązał wyżej wymienione przedsiębiorstwa do wniesienia naliczonej opłaty w wysokości 60 % na konto Gminy S. i w wysokości 40% na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.
Od wyżej wymienionej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosły zarówno skarżąca spółka jak i R. W. oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, decyzją z dnia 12 września 2019 r., powołując w podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie w sposób wskazany w sentencji decyzji.
Organ odwoławczy, po przytoczeniu stosownych przepisów p.g.g. stwierdził, że z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że na części działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w S. doszło do odłączenia kopaliny - piasku od złoża, a zatem do jej wydobycia. Właścicielem działek była skarżąca spółka. Działki te były objęte pozwoleniem na budowę budynku produkcyjnego z zapleczem biurowo-socjalnym (decyzja Nr [...] z [...] marca 2017 r., Starosty Stalowowolskiego). Na mocy tej decyzji został zatwierdzony projekt budowlany. Decyzja ta nie zawiera informacji o sposobie zagospodarowania mas ziemnych, a w ramach swoich kompetencji Starosta Stalowowolski nie wydał żadnych rozstrzygnięć dotyczących odpadów, co oznacza że wydobyty piasek nie może zostać uznany za odpad.
W ocenie organu, skarżąca spółka bez wymaganej koncesji, dokonała na posiadanych działkach wydobycia pisaku, czyli odłączyła kopalinę od złoża. W tym zakresie nie ma znaczenia zamiar, cel i motywy jakie kierowały spółką przy wydobywaniu kopaliny. Organ nie zgodził się ze spółką, że w niniejszej sprawie wydobycie kopaliny nastąpiło w ramach prac przygotowawczych pod wybudowanie budynku produkcyjnego z zapleczem biurowo-socjalnym, na który spółka w dniu [...] marca 2017 r. uzyskała pozwolenie na budowę, bowiem konieczność dokonania niwelacji terenu nie została ujęta w zatwierdzonym projekcie budowlanym zaś w samej decyzji nie ma żadnych rozstrzygnięć co do sposobu zagospodarowania mas ziemnych. Organ wskazał także, że niwelacja terenu nie została ujęta w prowadzonym dzienniku budowy, zaś spółka zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli o przystąpieniu do wykonywania prac budowlanych dopiero po zakończeniu prac ziemnych na działce w dniu [...] czerwca 2017 r. i kontrola przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego nie obejmowała prac przed tym dniem. Niwelację terenu wykonano przed rozpoczęciem procesu budowy, bowiem teren budowy przekazano kierownikowi i podwykonawcy w dniu [...] czerwca 2017 r. Tym samym, brak zastrzeżeń organów nadzoru budowalnego nie świadczy, że spółka wydobywając piasek wykonała legalnie prace przygotowawcze w rozumieniu Prawa budowalnego, będącego etapem prac budowlanych związanych z wznoszeniem budynku produkcyjnego.
Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie, bowiem uwzględnił zarzuty odwołania dotyczące braku podstaw prawnych do nałożenia opłaty podwyższonej solidarnie na dwa podmioty – skarżącą spółkę i R. W., prowadzącego działalność pod firmą R. – wykonującego na zlecenie spółki roboty budowlane polegające na niwelacji terenu i przygotowania działek pod plac budowy. Opłata ta powinna być nałożona wyłącznie na skarżącą spółkę, jako właściciela działek oraz podmiot w imieniu którego był wydobyty piasek ze złoża bez wymaganej koncesji.
Skargę na powyższą decyzję złożył Rzecznik, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, które polegało na błędnym uznaniu, że prace niwelacyjne nie były objęte pozwoleniem budowlanym. Z ostrożności procesowej Rzecznik zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 19 oraz art. 140 ust. 1 p.g.g., poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że skarżąca spółka dopuściła się wydobywania kopaliny bez uzyskania wymaganej koncesji i zastosowaniu w związku z tym opłaty w wysokości podwyższonej, w sytuacji kiedy strona prowadziła w oparciu o umowę o roboty budowlane zawartą [...] marca 2017 r. poprzez Przedsiębiorstwo W. prace polegające na wykonywaniu robót niwelacyjnych na terenie przemysłowym, zmierzających do wyrównania terenu, co nie stanowi eksploatacji kopaliny w rozumieniu ustawy prawo geologiczne i górnicze.
Obok Rzecznika, skargę na powyższą decyzję złożyła także skarżąca spółka, zarzucając m.in. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy; art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca spółka nie prowadziła wydobycia kopaliny bez koncesji; art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwa wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego stwierdzenia, że realizowane przez skarżącą roboty nie podlegają regulacji tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji oraz art. 143 ust. 2 i 3 p.g.g. poprzez ustalenie opłaty podwyższonej, w sytuacji, gdy istnieje i znany jest podmiot wskazany w art. 143 ust. 2 pkt 1 p.g.g.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku rozpoznania obu skarg, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji, uznając że organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłankami do wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych, organowi nadzoru górniczego. W niniejszej sprawie przesłanki te należało oceniać w kontekście ustaleń stanu faktycznego sprawy. Skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie budownictwa, nie jest podmiotem prowadzącym działalność wydobywczą. Na terenie miasta przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na działalność gospodarczą powstał budynek przemysłowo-biurowy z częścią socjalną. Obiekt ten powstał po uzyskaniu niezbędnych, a przewidzianych prawem budowlanym, dokumentów, zgód i decyzji. Żaden organ nadzoru, w tym budowlanego nie prowadził postępowania nadzorczego kwestionującego przebieg inwestycji, jej niezgodność z dokumentacją. Powyższe nie było w sprawie sporne, zaś organy obu instancji kwestie te pominęły. Dokonując oceny stanu faktycznego nie wskazały w oparciu o jakie przesłanki nie rozważyły w kontekście przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyżej wskazanych okoliczności. Prezentując swe stanowisko organy pominęły zależność pomiędzy przepisami Prawa budowlanego, a przepisami Prawa geologicznego i górniczego. Sąd podkreślił, że podmiot występując do właściwego organu o uzyskanie aprobaty swych działań poprzez wydanie decyzji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pozostaje pod ochroną prawa w zakresie objętym wydaną decyzją. W zaskarżonej decyzji powyższa kwestia nie znalazła odzwierciedlenia. Skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego niwelacja stanowi element prac przygotowawczych na terenie budowy, co zdaje się umknęło organowi (str. 7 skargi). Jednocześnie organ nie wskazał żadnej normy prawnej, która zabraniałaby w realiach niniejszej sprawy na realizację inwestycji budowlanej, nawet przy przyjęciu, że na terenie przeznaczonym pod działalność gospodarczą w planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się złoże piasku ( opinia geologiczna z 2016 r.).
W ocenie sądu pierwszej instancji, w trakcie postępowania nie dokonano w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym również w zakresie cech i ilości przemieszczonego piasku (art. 77 k.p.a.). Ustalenia organu pierwszej instancji zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy, który dokonał wtórnej oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich zgromadzonych dowodów we wzajemnej ich łączności, w celu jednoznacznego ustalenia okoliczności istotnych w sprawie (wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 282/07). Uznać zatem należało, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony przez organy nadzoru górniczego, zgodnie z regułami określonym w art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji uznać także należało, że organ dokonał wadliwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod omówione wyżej normy prawa materialnego. Stąd konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Organ dokonując ponownej oceny stanu sprawy winien uwzględnić całokształt zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym skutki dla rozstrzygnięcia sprawy wynikające z wydanych decyzji administracyjnych, w tym przez organy nadzoru budowlanego. Ocena materiału dowodowego sprawy winna być kompleksowa czego zabrakło w dotychczasowych rozważaniach organów, które pominęły okoliczności związane z powstaniem budynku na przedmiotowej działce w zgodzie z przepisami prawa.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, obecnie z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na uchylenie decyzji administracyjnych, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez sąd pierwszej instancji i błędne zarzucenie organom administracyjnym, że:
a) pominęły zależność pomiędzy przepisami prawa budowlanego a przepisami prawa geologicznego i górniczego oraz okoliczność, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego niwelacja stanowi element prac przygotowawczych na terenie budowy, w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 września 2019 r. organ administracyjny dokonał analizy przepisów prawa geologicznego i górniczego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 21 ust. 1, art. 140 i art. 143 p.g.g. oraz art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r poz. 1333 ze zm. zwanej dalej p.b., a w szczególności ust. 2 tego przepisu, dotyczącego niwelacji terenu;
b) dokonując oceny stanu faktycznego nie wskazały w oparciu o jakie przesłanki nie rozważyły okoliczności, iż żaden organ nadzoru, w tym budowlanego nie prowadził postępowania nadzorczego kwestionującego przebieg inwestycji i jej niezgodność z dokumentacją, w sytuacji gdy z powołanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 września 2019 r. pisma PINB w Stalowej Woli z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] wynikało, że niwelacji terenu dokonano przed zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych i wykonanie tej niwelacji nie było przedmiotem nadzoru i kontroli tego organu;
c) nie dokonały w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie cech i ilości przemieszczonego piasku, w sytuacji gdy fakt występowania kopaliny – piasku na przedmiotowym terenie został potwierdzony w wyniku dokonania w 2016 r. wstępnego rozpoznania budowy geologicznej, z której została sporządzona opinia geologiczna stwierdzająca, że na działkach nr [...] i [...] zalegają piaski drobno i średnioziarniste, a sposób dokonania obliczeń ilości wydobytej kopaliny został szczegółowo przedstawiony w "Aneksie nr 1 do sprawozdania z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji".
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 41 ust. 4 oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż budynek na działkach nr [...] i [...] powstał zgodnie z przepisami prawa, w sytuacji gdy nie zawiadomiono organu nadzoru budowlanego – w momencie rozpoczęcia i prowadzenia prac niwelacyjnych – o rozpoczęciu robót budowlanych i nie udokumentowano przebiegu prowadzenia tych prac w dzienniku budowy.
Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg Rzecznika i skarżącej spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną, zarówno skarżąca spółka jak i uczestnik postępowania – R. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.
Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który uchylając decyzje organów obu instancji zarzucił organom naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie został w sprawie ustalony poprawnie stan faktyczny co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod przepisy prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji wskazał w tym zakresie, że ustalając stan faktyczny organy administracyjne obu instancji pominęły zależność pomiędzy przepisami p.g.g. i p.b., w szczególności fakt, że inwestycja została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, z uzyskaniem wymaganych dokumentów, zgód i decyzji, zaś organy nadzoru budowlanego nie prowadziły postępowania nadzorczego kwestionującego przebieg inwestycji. Sąd podkreślił przy tym, że umknęło organom, że z twierdzeń spółki wynikało, że niwelacja terenu była elementem prac przygotowawczych zaś organy nie wskazały żadnej normy prawnej, która zabraniałaby realizacji inwestycji budowlanej, w sytuacji gdy na terenie inwestycji znajduje się złoże piasku.
Przechodząc do oceny powyższych zarzutów, przede wszystkim wskazać należy, że obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. we wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakresie. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji organy w sposób szczegółowy w uzasadnieniach obu decyzji odniosły się do treści przepisów p.b., w szczególności art. 41 ust. 2 tejże ustawy, wskazując z jakich przyczyn prace wykonane na zlecenie skarżącej spółki skutkujące wydobyciem piasku, w ocenie organu, nie mogą być uznane za prace przygotowawcze do procesu inwestycyjnego w rozumieniu p.b., a w konsekwencji dlaczego w sprawie mają zastosowanie określone przepisy p.g.g. Organ wskazał w tym zakresie m.in. na treść pozwolenia na budowę, oświadczenie autora projektu budowalnego, datę poinformowania organu nadzoru budowlanego o przystąpieniu do wykonywania prac budowlanych, czy datę założenia dziennika budowy i datę przekazania terenu budowy dla wykonawcy (str. 10-11 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Także kwestia braku zastrzeżeń organu nadzoru budowlanego do legalności przeprowadzonej inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku produkcyjnego z zapleczem biurowo-socjalnym, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, była poddana ocenie organu górniczego. W tym zakresie organ powołał się na pismo PINB w Stalowej Woli z dnia [...] września 2017 r. znak: [...], które znajduje się w aktach sprawy. Nie można zatem przyjąć za sądem pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie pominęły okoliczności związane z uzyskaniem przez skarżącą spółkę pozwolenia na budowę i wybudowaniem budynku na jej podstawie.
Podobnie należało ocenić stanowisko sądu pierwszej instancji dotyczące zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie cech i ilości przemieszczonego piasku. Powyższa kwestia była przedmiotem wypowiedzi organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w tym zakresie organ odwołał się do opinii geologicznej stwierdzającej, że na działkach nr [...] i [...] zalegają piaski drobno i średnioziarniste oraz Aneksu nr 1 do sprawozdania z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji z października 2018 r. (str. 11 uzasadnienia decyzji). Tym samym sąd pierwszej instancji bezzasadnie zarzucił organom nie ustalenie powyższych okoliczności, bowiem te znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Obowiązkiem sądu pierwszej instancji, w wyniku rozpoznania skarg Rzecznika i skarżącej spółki, było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) bowiem legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w istocie wskazuje, że sąd uchylił się od powyższego obowiązku, gdyż ograniczył się do wskazania okoliczności i faktów, które zaistniały w sprawie, a które w jego ocenie, zostały pominięte przez organy przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie. Tymczasem analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zresztą obszernie przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazują że powyższe fakty i okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez organy orzekające w sprawie i zostały przez te organy poddane ocenie. Sąd pierwszej instancji winien zatem, dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji odnieść się merytorycznie, z jednej strony do zarzutów przedstawionych w obu skargach, z drugiej wypowiedzieć się co do prawidłowości stanowiska zaprezentowanego przez organy w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest powyższych rozważań, sąd zbiorczo odniósł się do obu złożonych skarg, nie analizując poszczególnych zrzutów, jak również nie dokonał oceny stanowiska organów zaprezentowanego w kwestionowanych decyzjach.
Co więcej, sąd pierwszej instancji wskazując na naruszenie przez organy art. 7 i 77 k.p.a. nie wskazał jakie jeszcze organ może podjąć czynności czy przeprowadzić dowody, celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, a jedynie zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wnikliwą ocenę całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Takie zalecenie może wskazywać ewentualnie na naruszenie przez organy art. 80 k.p.a., a nie art. 7 czy 77 k.p.a.
Z uwagi na dostrzeżone mankamenty stanowiska sądu pierwszej instancji za przedwczesny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał wykładni art. 41 ust. 4 oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b., zatem takiej wykładni nie mógł dokonać również Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem w istocie stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.
Końcowo podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza niniejszym wyrokiem kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, z uwagi na wadliwe odczytanie go przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji, po wnikliwym ustaleniu i przyjęciu stanu faktycznego sprawy na podstawie akt sprawy, powinien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności, w szczególności ocenić, czy ocena zgromadzonych w sprawie dowodów dokonana przez organ administracji publicznej nie narusza prawa, a następnie wypowiedzieć się co do trafności subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego pod określone normy prawa materialnego.
Z powyższych względów skarga kasacyjna została uwzględniona, a zaskarżony wyrok uchylony i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
Uznając że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny miał na względzie, że w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji, do wydania którego w żadnym zakresie nie przyczyniła się skarżąca spółka. Biorąc powyższe pod uwagę, należało przyjąć, że brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć skarżącą spółkę kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.