II GSK 1244/21

II GSK 1244/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2291/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-06
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 708
art. 21 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1, art. 2 pkt 9 i art. 2 pkt 16
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
Dz.U. 2018 poz 800
art. 120, art. 121 § 1 i art. 122
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2291/19 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. nr 1401-IOC.48.59.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz A. W. 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2291/19, rozpoznając skargę A. W. (dalej "skarżący") uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej zwany "DIAS w Warszawie") z 16 października 2019 r. nr 1401-IOC.48.59.2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie z 16 stycznia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz postanowił o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 12 stycznia 2018 r., w miejscowości R. na drodze wojewódzkiej nr [...], funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego o nr rej. [...]. Kierującym pojazdem był skarżący A.W., a podmiotem wysyłającym i przewoźnikiem była firma [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że kontrolowanym środkiem transportu przewożono 10215 litrów oleju napędowego grzewczego Ekoterm Plus o kodzie CN 2710. Przewóz towaru nie został zgłoszony do systemu SENT, kierowca nie okazał również dokumentu przesunięcia międzymagazynowego Mm. Skarżący oświadczył, że zapomniał otworzyć SENT na ilość towaru znajdującego się w cysternie. W trakcie kontroli skarżący dokonał zgłoszeń: SENT20180112011495, SENT20180112011559, SENT20180112011585, SENT20180112011344, SENT20180112011393, SENT20180112011433, SENT20180112011456 na łączną ilość 10215 litrów oleju napędowego grzewczego. W związku z brakiem numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7 ustawy SENT, na kierowcę nałożono mandat karny w wysokości 5000 zł. Kierowca odmówił przyjęcia mandatu. Z kontroli sporządzono protokół który został podpisany przez skarżącego bez zgłoszenia uwag.
Postanowieniem z 17 września 2018 r. Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie (dalej: "Naczelnik UCS" lub "organ pierwszej instancji") wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia na podmiot wysyłający kary pieniężnej.
Pismem z 26 września 2018 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do wyjaśnienia czy zachodzą okoliczności wskazujące na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie stwierdzone w trakcie przedmiotowej kontroli oraz przekazania stosownych dowodów.
Pismem z 5 października 2018 r. strona zwróciła się o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej podnosząc, że naruszenie zostało naprawione i dokonano starań, by w przyszłości podobne zdarzenia nie miały miejsca.
Decyzją z 16 stycznia 2019 r. Naczelnik UCS nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 120 000 zł, w związku z niewykonaniem obowiązku zgłoszenia przewozu towaru wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy SENT.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 16 października 2019 r., DIAS w Warszawie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że skarżący, jako podmiot wysyłający, nie wykonał obowiązku zgłoszenia w systemie SENT przewozu 10215 litrów oleju napędowego grzewczego Ekoterm Plus o kodzie CN 2710, objętego systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. Zgłoszenia tego towaru dokonano dopiero w trakcie kontroli, co potwierdzają: protokół z kontroli z 12 stycznia 2018 r., oświadczenie skarżącego z 12 stycznia 2018 r. oraz wydruki z systemu SENT załączone do protokołu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nałożył na podmiot wysyłający obowiązek zgłoszenia w systemie SENT przed rozpoczęciem przewozu, zatem dokonanie takiego zgłoszenia w trakcie trwania kontroli prowadzonej przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie zwalnia strony z odpowiedzialności za naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy SENT. Organ ustalił na podstawie przedstawionych przez skarżącego dokumentów, że towar został dostarczony do sześciu odbiorców prowadzących działalność gospodarczą i do jednego odbiorcy będącego osobą fizyczną, która nie prowadzi działalności gospodarczej. Według organu w świetle przepisów ustawy SENT skarżący zobowiązany był przed rozpoczęciem przewozu oleju grzewczego, przesłać do rejestru 6 zgłoszeń SENT i po uzyskaniu numerów referencyjnych przekazać je przewoźnikowi. Organ drugiej instancji wskazał, że brak zgłoszenia w systemie SENT przewozu towaru objętego systemem monitorowania zagrożony jest karą pieniężną w wysokości 46% wartości netto towaru przewożonego podlegającego obowiązkowi zgłoszenia, nie niższej niż 20.000 zł. Według oświadczenia strony z 12 stycznia 2018 r., załączonego do protokołu z kontroli, wartość netto przewożonego oleju grzewczego w ilości 10215 litrów wynosiła 24516 zł. Natomiast z przedłożonych przez skarżącego, na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, faktur i rachunków odbiorców wynika, że wartość netto towaru dla poszczególnych odbiorców nie przekroczyła 20.000 zł. W związku z brakiem dokonania przez skarżącego sześciu zgłoszeń SENT na przewóz oleju grzewczego objętego systemem monitorowania organ określił łączną wysokość kary pieniężnej na 120.000 zł (6 x 20 000 zł). DIAS w Warszawie wyjaśnił, że w przypadku ujawnienia nieprawidłowości kara pieniężna nakładana jest obligatoryjnie, niezależnie od tego czy brak dokonania zgłoszenia w systemie był celowym działaniem podmiotu, czy też był spowodowany "niedopilnowaniem i pośpiechem" jak stwierdził skarżący w swoich pismach. Ustawa SENT nie przewiduje możliwości różnicowania odpowiedzialności podmiotów w zależności od przyczyny niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy czy stopnia zawinienia, jak również nie daje możliwości odstąpienia od nałożenia kary z powodu "jednostkowego" naruszenia obowiązków ani miarkowania wysokości kary.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że kara grzywny wymierzana jest kierowcy za przewóz towaru bez numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu o którym mowa w art. 3 ust. 7 ustawy SENT, natomiast kara pieniężna wymierzana jest wobec podmiotu wysyłającego albo podmiotu odbierającego za niewykonanie obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy SENT, tj. przesłania zgłoszenia do rejestru przed rozpoczęciem przewozu, uzyskania numeru referencyjnego i przekazania go przewoźnikowi. Orzeczenie w sprawie nałożenia grzywny na kierującego następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast kara pieniężna ma charakter administracyjnoprawny i wymierzania jest przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne i karne to dwa niezależne postępowania zakończone zasadniczo odmiennymi rozstrzygnięciami - wyrokiem sądu i decyzją administracyjną oraz różnym rodzajem sankcji - karą grzywny według ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia oraz karą pieniężną według ustawy SENT. Postępowania w sprawach o wykroczenia oraz w sprawach administracyjnych podlegają różnym przepisom procesowym i prowadzone są one w różnych trybach. Fakt nałożenia na ten sam podmiot, będący jednocześnie podmiotem wysyłającym i kierowcą, kary grzywny, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy SENT i kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym, nie jest, w ocenie organu odwoławczego, sprzeczne z przepisami prawa, w tym z Konstytucją.
Organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ani z uwagi na ważny interes strony ani interes publiczny. Organ wyjaśnił znaczenie pojęć "ważny interes strony" i "interes publiczny" powołując się m.in. na orzecznictwo sądów administracyjnych i zwrócił uwagę, że to w interesie strony winno być wskazanie okoliczności uzasadniających uwzględnienie jej żądania. Skarżący nie przedstawił jednak argumentacji przemawiającej za wystąpieniem przesłanki interesu publicznego ani ważnego interesu przewoźnika, warunkującej odstąpienie od nałożenia kary. Na podstawie dostarczonych dokumentów finansowych skarżącego organ odwoławczy ustalił m.in., że w latach 2016-2017 nastąpił wzrost przychodów z ok. 9 mln do ok. 12 mln przy zysku na podobnym poziomie oraz wzrost środków trwałych (z 264938,20 zł do 607365,04 zł), co oznacza dokonanie znacznych inwestycji. Potwierdza to m.in. informacja dodatkowa do sprawozdania za 2017 r., z której wynika, że w kwietniu 2017 r. dokonano zakupu samochodu cysterny z przyczepą oraz poniesiono znaczne nakłady inwestycyjne na modernizację budynku w związku z podpisaniem umowy franchisingowej sieci handlowej Moya. Strona nie ma rosnących strat, obroty nie maleją. Choć pojawiły się okoliczności mogące wskazywać na trudności w zakresie płynności finansowej, to są one najprawdopodobniej efektem poniesienia znacznych nakładów inwestycyjnych. W ocenie Dyrektora IAS, pomimo że zapłata kary w wysokości 120000,00 zł może czasowo pogorszyć sytuację finansową strony, to należy pamiętać, iż jest to skutek jej działań (niewykonanie obowiązku wynikającego z ustawy) i nie stanowi zdarzenia losowego. Biorąc pod uwagę sytuację ekonomiczną strony, w tym przede wszystkim znaczny wzrost aktywów trwałych, organ odwoławczy uznał, że egzystencja strony nie jest zagrożona, a jej sytuacja finansowa umożliwia zapłacenie kary, tym bardziej, że także strona przedkładając dokumenty finansowe na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie podniosła istnienia trudności finansowych.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji, opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy SENT oraz art. 121 § 1 i art. 122 Ordynacji podatkowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołał następnie art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 4 ust. 1-4, art. 5, art. 21 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia obowiązków z art. 5 ust. 1 ustawy SENT tj. 12 stycznia 2018 r.) ustawy SENT.
W myśl art. 13 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039; dalej jako "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 14 czerwca 2018 (z wyjątkiem art. 1 pkt 21 lit. c), do naruszeń obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy zmienianej oraz w przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że przewożony towar podlegał systemowi monitorowania drogowego przewozu na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - pozycja CN 2710 oraz, że skarżący jako podmiot wysyłający nie dopełnił obowiązku przesłania zgłoszenia do rejestru przed rozpoczęciem przewozu. Obowiązek podmiotu wysyłającego w tym zakresie został jasno i jednoznacznie wyartykułowany w art. 5 ust. 1 ustawy SENT i nie stanowi przesłanki sanującej odpowiedzialność za jego niewykonanie okoliczność niezamierzonego zaniechania podmiotu obowiązanego oraz brak uszczupleń podatkowych.
WSA wskazał, że z analizy art. 21 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy SENT wywieść można, że obowiązek nałożenia kary pieniężnej powstaje w przypadku stwierdzenia przez właściwe organy wykonywania przewozu towarów bez wymaganego zgłoszenia, a wysokość kary co do zasady uzależniona jest od wartości przewożonego towaru podlegającego obowiązkowi zgłoszenia. Przytoczył treść art. 2 pkt 9 ustawy SENT i uznał, że konstrukcja oraz sposób zredagowania powołanych przepisów pozwala na taką ich interpretację, iż w sytuacji gdy w tym samym czasie i jednym środkiem transportu realizowany jest przewóz towarów dokonywany przez jeden podmiot wysyłający do kilku odbiorców towaru, bez wymaganych ustawą zgłoszeń, to na podmiot wysyłający nakładana jest jedna kara pieniężna ustalana w odniesieniu do łącznej wartości netto towaru podlegającego obowiązkowi zgłoszenia, przewożonego wspólnie jednym środkiem transportu. WSA wskazał, że celem ustawodawcy nie było uzyskanie dodatkowych dochodów budżetowych przez nakładanie dotkliwych kar pieniężnych na działające legalnie podmioty, które dopuściły się uchybień formalnych nie stanowiących realnego zagrożenia dla interesów Skarbu Państwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęta przez organy interpretacja, iż odrębnej karze podlega każda część przewożonego towaru znajdująca się na środku transportu w dacie kontroli, a adresowana do różnych odbiorców i w związku z tym wymagająca oddzielnych zgłoszeń, doprowadziła do sytuacji, w której łączna wysokość nałożonych kar w minimalnej wysokości określonej ustawą, kilkakrotnie przekroczyła wartość towaru podlegającego obowiązkowi zgłoszenia przewożonego w ramach jednego przewozu.
Dalej WSA podkreślił cel ustawy SENT, rozumiany jako zapewnienie skutecznego systemu śledzenia towarów wrażliwych na każdym etapie ich przemieszczania, nieprzestrzeganie nałożonych przez tę ustawę ścisłych wymogów w zakresie wymaganych zgłoszeń stwarza zagrożenie realizacji tego celu bez względu na to, czy w konkretnym przypadku skutkowało ono uszczupleniem należności podatkowych. Kary nakładane na podstawie art. 21 ustawy SENT są obligatoryjne i opierają się na odpowiedzialności obiektywnej. Ustawa ta ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że kary pieniężne przewidziane w art. 21 ustawy SENT zostały ustalone w sposób sztywny i ustawodawca nie przewidział możliwości ich miarkowania. Jednak dla rozstrzyganej sprawy ma też znaczenie, że ustawodawca przewidział w art. 21 ust. 3 ustawy SENT możliwość odstąpienia od nałożenia tych kar w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego lub interesem publicznym. Przy określaniu materialnoprawnych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ustawodawca posłużył się pojęciami nieostrymi: ważny interes podmiotu wysyłającego, ważny interes podmiotu odbierającego, interes publiczny. Dlatego dla ustalenia treści wynikających z art. 21 ust. 3 ustawy SENT norm prawnych niewystarczające jest poprzestanie na wykładni językowej, lecz zachodzi potrzeba przeprowadzenia także wykładni systemowej i celowościowej, z uwzględnieniem założeń leżących u podstaw wprowadzenia analizowanej regulacji prawnej. Konieczność dokonywania kompleksowej wykładni przepisów ustawy SENT, określających przesłanki przewidzianych w tej ustawie w kilku miejscach instytucji odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych, została też już potwierdzona w orzecznictwie (wyroki NSA: z 9.01.2020 r. sygn. akt II GSK 1385/19; z 26.02.2020 r. sygn. akt II GSK 1075/19; z 18.05.2020 r. sygn. akt II GSK 220/20).
W ocenie WSA w Warszawie wykładnia celowościowa i systemowa przepisów ustawy SENT, regulujących instytucję odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, prowadzi do wniosku, że przy badaniu czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej należy uwzględnić całokształt okoliczności stanu faktycznego w konkretnej sprawie, w tym również przyczyny z jakich doszło do uchybienia sankcjonowanych obowiązków, stopień naruszenia, czy tego typu naruszenia miały już miejsce wcześniej u strony, sytuację strony oraz skutki naruszenia dla interesów Skarbu Państwa. Należy przy tym mieć też na uwadze wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Nakładanie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o SENT w związku z oczywistymi omyłkami lub uchybieniami formalnymi podmiotu wysyłającego, odbierającego lub (i) przewoźnika, może naruszać zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do analizowanych przepisów jest wyjątkowość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, co nie oznacza jednak ograniczenia zastosowania tych przepisów do sytuacji nadzwyczajnych i losowych, tylko dopuszczenie wyjątku od zasady stosowania przepisów przewidujących sankcje za określone zachowanie. Ważnego interesu przewoźnika / podmiotu wysyłającego / podmiotu odbierającego nie można też utożsamiać z subiektywnym przekonaniem tych podmiotów o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie też nieusprawiedliwiona nieznajomość przepisów prawa, będąca w szczególności wynikiem nienależytej staranności w prowadzeniu działalności gospodarczej przez stronę, nie może stanowić przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
Jednak – zdaniem Sądu pierwszej instancji – organ odwoławczy dokonał zawężającej interpretacji przesłanki interesu publicznego, o którym mowa w art. 21 ust. 3, ograniczając jej zakres do stwierdzenia konieczności przestrzegania zasady równości w spełnianiu zobowiązań publicznoprawnych na rzecz Skarbu Państwa oraz charakteru nałożonego na skarżącego zobowiązania, będącego sankcją, za nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów. Przy takiej wykładni analizowane przepisy byłyby martwymi normami prawnymi, gdyż zawsze w przypadku kar pieniężnych zachodziłby te dwie okoliczności. Taka wykładnia jest więc sprzeczna z celem wprowadzenia tych przepisów, które w zamierzeniu ustawodawcy mają umożliwiać odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wyjątkowych sytuacjach. Badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być więc ograniczane do konfrontacji z zasadami równości i powszechności opodatkowania. Przyjęcie poglądów organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, sprawiłoby, że w zasadzie każde odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów byłoby udzielone w sprzeczności z powołanymi przez organ zasadami i to mimo że zostało przewidziane przez ustawodawcę.
Brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organy w rozpoznawanej sprawie czy zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy SENT, a w szczególności przesłanki interesu publicznego, stanowi naruszenie art. 121 § 1 O.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, jak również naruszenie art. 122 O.p., w myśl którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie znajdzie zastosowania powoływany przez skarżącego art. 30 ust. 4 ustawy SENT który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy nieprawidłowości zostają ujawnione w wyniku czynności przeprowadzonych w postępowaniach, o których mowa w ustępie 1 tj. w trakcie postępowania podatkowego, kontroli podatkowej albo kontroli celno-skarbowej, o której mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej przy spełnieniu warunku, że w toku tych postepowań ustalono, iż nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. W rozpoznawanej sprawie do ujawnienia nieprawidłowości doszło w wyniku kontroli drogowej, co wyłącza możliwość zastosowania tego przepisu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS w Warszawie, wnosząc na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
1. art. 21 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1, art. 2 pkt 9 i art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 708 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że niedokonanie zgłoszenia przewozu tym samym środkiem transportu do kilku odbiorców stanowi jeden delikt, podczas gdy przewoźnik jest zobowiązany do dokonania odrębnego zgłoszenia dla każdego przewozu (odbiorcy), a więc organy obligatoryjnie nakładają karę za każdy brak stosownego zgłodzenia przewozu towarów;
2. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy SENT, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organy naruszyły zasadę proporcjonalności, jak i dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, podczas gdy zasada proporcjonalności została przez ustawodawcę zachowana, a organ jest zobowiązany do działania na podstawie obowiązujących przepisów, co do których przyjmuje się domniemanie ich konstytucyjności i w sytuacji gdy przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru nie dokonał zgłoszenia wymaganego przez przepisy ustawy nakłada karę pieniężną, przy jednoczesnym wykazaniu że odstępowanie od należności pieniężnych publicznoprawnych, a więc także tych wynikających z nałożonych kar finansowych, jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą odstąpienie od powszechnej zasady obowiązku zapłaty prawomocnie orzeczonych kar, co nie leży w niniejszej sprawie w interesie publicznym i stawiałoby stronę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, tym bardziej, że strona nie przedstawiła stosownych argumentów uzasadniających wystąpienie interesu publicznego uzasadniającego odstąpieniem od wymierzenia kary;
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm. – dalej zwanej: "O.p."), w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy SENT z uwagi na błędne uznanie, że organ dokonał zawężonej interpretacji przesłanki interesu publicznego poprzez utożsamianie jej z przestrzeganiem zasady równości w spełnianiu zobowiązań publicznoprawnych na rzecz Skarbu Państwa oraz z uwagi na charakter nałożonego na skarżącego zobowiązania, będącego sankcją, za nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów, podczas gdy organy w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły materiał dowodowy, w tym przesłankę interesu publicznego rozumianą zgodnie ze wskazaniami doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które pozwoliły na wymierzenie kary pieniężnej z uwagi na naruszenie przepisów prawa;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy nie rozważyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w postaci interesu publicznego określonego w art. 21 ust. 3 ustawy SENT podczas, gdy organy w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły zarówno przesłanki ważnego interesu przewoźnika jak i interesu publicznego, a w konsekwencji wadliwym uznaniu przez Sąd, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 120 O.p. art. 121 § 1 O.p. i art. 122 O.p.;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 21 ust. 3 ustawy SENT w zw. z art. 187 i 191 O.p poprzez sporządzenie uzasadnienia, z którego nie wynika jakich to dowodów i okoliczności sprawy organ nie wziął pod uwagę, a które mogłyby wskazywać na zaistnienie przesłanki interesu publicznego i jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz od organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej: "p.p.s.a."). skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania lub wykładni prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Przemawia za tym również okoliczność, że zarzuty procesowe skarżący kasacyjnie organ powiązał w istocie z zarzutem błędnego uznania przez Sąd, że organ dokonał zawężającej interpretacji przesłanki interesu publicznego, a także, że w tym zakresie w sposób niepełny i nieprawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy.
W pierwszej kolejności oceną NSA objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także odnosi się do podnoszonych w sprawie okoliczności. Wreszcie jako uzasadnienie orzeczenia uchylającego wydaną decyzję, zawiera w swojej treści wskazania co do dalszego postępowania.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ wiążąc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z naruszeniem art. 21 ust. 3 ustawy SENT i twierdząc, że nie zostały wskazane w uzasadnieniu okoliczności jakie winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd pierwszej instancji wprost bowiem wskazał, że przy ocenie czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej organ ma obowiązek uwzględnienia m.in powodów z jakich doszło do uchybienia sankcjonowanych obowiązków, stopnia naruszenia, czy tego typu naruszenia miały już miejsce wcześniej, sytuacji strony oraz skutków naruszenia dla interesów Skarbu Państwa, nakazał także wzięcie pod uwagę wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.
Wobec powyższego, w ocenie NSA, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Nieuwzględnieniu z przyczyn formalnych podlega zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. "poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie" Przepisy art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., określające zadania sądów administracyjnych oraz zakres przedmiotowy kontroli sądowoadministracyjnej, nie są adekwatnymi wzorcami kontroli kasacyjnej wyroku sądu administracyjnego z punktu widzenia zarzutu nieprawidłowego wykonania kompetencji oceny legalności zaskarżalnej formy działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Również przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako przepisu wynikowego stosowanego w fazie orzekania sądu administracyjnego jest bezprzedmiotowe.
Odnosząc się zaś do ostatniego (w istocie pierwszego – oznaczonego nr 3 w petitum skargi kasacyjnej) z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać trzeba, że istota sporu objęta tym zarzutem sprowadza się do oceny naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię przyjętą przez Sąd pierwszej instancji, która wyznaczała zakres koniecznych ustaleń w postępowaniu i co z uwagi na jego komplementarność z podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego, uzasadnia ich wspólne rozpoznanie.
Autor skargi kasacyjnej w zarzucie z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazuje na błędną wykładnię art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1, art. 2 pkt 9 i art. 2 pkt 16 ustawy SENT dokonaną przez WSA, polegającą na uznaniu, że niedokonanie zgłoszeń przewozu tym samym środkiem transportu do kilku odbiorców stanowi jeden delikt, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy SENT, podczas – zdaniem organu – przewoźnik jest zobowiązany do dokonania odrębnego zgłoszenia towaru dla każdego przewozu (odbiorcy), w konsekwencji za brak każdego zgłoszenia wymierzana jest kara.
Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy SENT, w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 albo art. 6 ust. 1, odpowiednio na podmiot wysyłający albo podmiot odbierający nakłada się karę pieniężną w wysokości 46% wartości brutto towaru przewożonego podlegającego obowiązkowi zgłoszenia, nie niższej niż 20 000 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko organu, które zostało też zaprezentowane we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, że kary pieniężne nakładane na przewoźnika, wskazane m.in. w art. 21 ust. 1 ustawy SENT, nie są powiązane z przewozem, a dotyczą zgłoszenia (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 12 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Bk 781/20, wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 197/21). Z art. 2 pkt 16 ustawy SENT wynika, że zgłoszeniem jest zgłoszenie przewozu towaru do rejestru zgłoszeń określonej ilości tego samego rodzaju towaru przewożonego od jednego nadawcy towaru do jednego odbiorcy towaru, do jednego miejsca dostarczenia towaru, jednym środkiem transportu. Z powyższego przepisu wynika zatem, że dany przejazd, który może naruszać przepisy ustawy SENT, dotyczy przewozu towaru, a identyfikuje go nie tylko ilość tego towaru, lecz również określenie odbiorcy i nadawcy. Oznacza to, że w tym samym czasie ten sam pojazd może wykonywać więcej niż jeden przewóz towarów. Co więcej, stanowisko to przyjęła również skarżąca, która w toku kontroli dokonała siedmiu odrębnych zgłoszeń SENT na łączną ilość 10215 litrów oleju napędowego grzewczego, co skutkowało tym, że nadano im odrębne numery. Okoliczność braku spełnienia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy SENT w przedmiotowej sprawie jest zresztą bezsporna i nie jest również kwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku.
Zasadność omawianego zarzutu skargi kasacyjnej nie ma jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uznając, że decyzje te naruszają również art. 21 ust. 3 ustawy SENT i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (gdyż organ dokonał zawężonej interpretacji przesłanki interesu publicznego) oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tego stanowiska zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły.
W art. 21 ust. 3 ustawy SENT ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady dotyczącej nakładania kary pieniężnej z art. 21 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem wymienionych w nim podmiotów, lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu (...) lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2d, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
W doktrynie wskazuje się, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula interesu publicznego, rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. E. Komierzyńska, M. Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być wypełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak interes publiczny, organ administracji czy sąd stosujący prawo, nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego.
Nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można mówić wręcz o nadużywaniu przez prawodawcę sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których dolegliwość z uwagi na wysokość bywa często większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. Szczególnie niepokojące jest wykorzystywanie przez prawodawcę w przypadku administracyjnych kar pieniężnych określenia sankcji w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 21 ust. 1 ustawy SENT). Rodzi się bowiem wątpliwość, czy takie określenie kary pieniężnej pozwala na realizację w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Skutkiem tego może być niemożność czynienia sprawiedliwości w konkretnej sprawie, rozumianej w kategoriach orzeczenia kary proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia prawa, w tym szkody i zawinienia.
Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytemu w art. 21 ust. 3 ustawy SENT, jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trafnie w tym zakresie wywodzi Sąd pierwszej instancji (na str. 11 i 12 uzasadnienia wyroku), iż wykładnia celowościowa i systemowa przepisów ustawy SENT, regulujących instytucję odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, prowadzi do wniosku, że przy badaniu czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej należy uwzględnić całokształt okoliczności stanu faktycznego w konkretnej sprawie, w tym również przyczyny z jakich doszło do uchybienia sankcjonowanych obowiązków, stopień naruszenia, czy tego typu naruszenia miały już miejsce wcześniej u strony, sytuację strony oraz skutki naruszenia dla interesów Skarbu Państwa.
Zasada proporcjonalności nakazuje użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej, jaką stanowią administracyjne kary pieniężne, wymaga rozważenia, czy jej wymierzenie będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.
Nakładanie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o SENT winno realizować cel ustawy, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego i poszczególnych jednostek kosztem. Surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy. Celem wprowadzenia regulacji zwartych w tej ustawie, jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez krajowego prawodawcę za wrażliwe, ułatwienie walki z szarą strefą oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza), a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Nie było natomiast celem ustawodawcy uzyskanie dodatkowych dochodów budżetowych przez nakładanie dotkliwych kar pieniężnych na działające legalnie podmioty, które dopuściły się uchybień formalnych nie stanowiących realnego zagrożenia dla interesów Skarbu Państwa (druk nr 1244 rządowy projekt ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów; publ. sejm gov.pl, prace sejmu, druki sejmowe).
Badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być więc ograniczane do konfrontacji z zasadami równości i powszechności opodatkowania. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wywodzi niej, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego i poszczególnych jednostek kosztem. Podkreślono, że stosowana przez organ wykładnia prowadziłaby do tego, że regulacja art. 21 ust. 3 ustawy SENT byłaby martwa, a także sprzeniewierzałaby się celowi wprowadzenia ustawy. Co istotne organ, w treści decyzji, sam zauważa, że zapłata kary w wysokości 120.000,00 zł może być dotkliwa i może czasowo pogorszyć sytuację finansową strony, a mimo to bacząc na interes fiskalny wskazuje jedynie na skutek działań strony, jakim było niedokonanie kilku zgłoszeń i z tego powodu wywodzi brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Trafnie podkreślił WSA, że w realiach rozpoznawanej sprawy łączna wysokość nałożonych kar (pomimo, że każda w minimalnej wysokości określonej ustawą), kilkakrotnie przekroczyła wartość towaru podlegającego obowiązkowi zgłoszenia w ramach jednego przewozu.
Stwierdzić w konsekwencji należy, że organy administracji publicznej nie dokonały pogłębionej analizy czy zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 21 ust. 3 SENT, a zatem słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że działanie takie stanowi naruszenie art. 121 § 1 O.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, jak również naruszenie art. 122 O.p., w myśl którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Powyższe czyni niezasadnym w konsekwencji podniesione w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 O.p.
W tym stanie rzeczy, ponieważ wyrok sądu uchylający zapadłe w sprawie decyzje organów – pomimo (częściowo) błędnego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z taką sytuacją – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomimo zawartego w uzasadnieniu błędnego stanowiska co do możliwości zakwalifikowania wykonywania przewozu kilku towarów jednym środkiem transportu, w tym samym czasie, przez jeden podmiot, do kilku odbiorców, bez wymaganych ustawą zgłoszeń, jako podstawy do nałożenia wyłącznie jednej kary pieniężnej, wobec dostrzeżonych prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji naruszeń innych przepisów dokonanych przez organ – sentencja zaskarżonego wyroku nie uległaby zmianie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej winien więc zastosować się do wykładni przedstawionej w niniejszym orzeczeniu, w szczególności dokonać ponownej analizy przesłanek przewidzianych w art. 21 ust. 3 ustawy o SENT z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, na gruncie ustalonego w sprawie wyczerpująco stanu faktycznego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.