II GSK 1240/23

II GSK 1240/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący/
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Łd 816/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-03-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1137
art. 50a, art. 130a ust. 6a, art. 130a ust. 6.
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 816/22 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 listopada 2015 r. nr XX/453/15 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., uwzględnił skargę M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2016 r. stwierdzając nieważność § 1 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Uchwałą nr XX/453/15 z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2016 roku, działając na podstawie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445) i art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), Rada Miejska w Łodzi w § 1 ust. 2 pkt. 3 ustaliła wysokość opłat za każdą dobę przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, na 39 zł.
M. B. zaskarżył powołaną uchwałę w zakresie jej § 1 ust. 2 pkt. 3. Zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ustalenie kosztów przechowywania pojazdów na obszarze miasta Łodzi w 2016 roku w sposób arbitralny na najwyższym możliwym poziomie, a nie przy uwzględnieniu wysokości nakładów pieniężnych, jakie ponosi miasto Łódź wykonując zadania holowania i przechowywania pojazdów na parkingach lub powierzając wykonanie tych zadań przedsiębiorstwom świadczącym na terenie danego powiatu usługi holowania i przechowywania pojazdów na parkingach, do czego zobowiązuje powołany przepis.
Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził na wstępie, że skarżący wykazał istnienie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, gdyż decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 24 sierpnia 2022 r. został zobowiązany do pokrycia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki F. U. o nr rej [...] w kwocie 26.247 zł. Ustalenie tych kosztów nastąpiło między innymi na podstawie § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XX/453/15 Rady Miejskiej w Łodzi z 18 listopada 2015 r.
Sąd I instancji podkreślając, że przedmiot zaskarżenia w tej sprawie stanowił wyłącznie § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały, wskazał, że uchwała w odniesieniu do regulacji zawartej w § 1 ust. 1 pkt 2-7 była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych skutkiem której był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 w którym stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2-7 zaskarżonej uchwały.
Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ wadliwie zrealizował kompetencje uchwałodawcza uwzględniając przy ustaleniu stawki opłat nieprzewidziane ustawą kryterium zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu miasta z tytułu realizacji nałożonego na nie zadania.
Sąd wskazał, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ ustalając przewidziane uchwałą stawki opłat były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty dzierżawy od MPK-Łódź terenu parkingu i koszty jego utrzymania w 2015 r. Zdaniem Sądu I instancji zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykraczało poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Odczytanie powołanego przepisu w ten sposób, że obejmuje on również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu miasta oznaczało jego wadliwą wykładnię, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty przechowywania pojazdów usuniętych z drogi kształtowały się na poziomie znacznie niższym od przyjętej maksymalnej stawki za przechowywanie samochodu osobowego. Sąd wskazał w tym zakresie, że z uzasadnienia projektu uchwały wynikało, że miesięczne koszty z tytułu wynajmu i utrzymania parkingu, na którym były przechowywane zatrzymane pojazdy oscylowały w granicach poniżej 13.000 zł, przy czym organ nie podał średniej ilości dni przechowywania samochodu na parkingu lub średniej ilości samochodów przechowywanych, co pozwoliłoby na przybliżoną kalkulacje uchwalanej opłaty. Ponadto Rada nie wskazała żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania wyższych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym poza wskazanym kryterium pozaustawowym. Także analiza protokołu z obrad rady poprzedzających przyjęcie spornej uchwały wskazywała, że koncentrowano się na maksymalizacji wpływów z tytułu tego zadania do budżetu miasta.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, powoływanie się na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 przy jednoczesnym odwołaniu się do przesłanki pozaustawowej i ustalonych kosztów przechowywania pojazdów na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 4 sierpnia 2015 r., wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DZ. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).
Rada Miejska w Łodzi, skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszeniu prawa materialnego - art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że zawarta w tym przepisie przesłanka ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg w postaci konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg nie pozwala na uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłaty za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z dróg kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, na usuwanie pojazdów z dróg oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów.
Podnosząc ten zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Kasator wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesiony w niej zarzut wraz z jego uzasadnieniem nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Wskazania na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że dokonując kontroli orzeczenia sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rzeczonej kontroli dokonuje w ramach wyznaczonych poniesionymi w petitum skargi kasacyjnej zarzutami.
Mając na uwadze stawiany w petitum skargi kasacyjnej zarzut oraz kluczową dla sprawy uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 listopada 2015 r., nr XX/453/15, podkreślenia wymaga, co również słusznie zaakcentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż powołana uchwała była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Ocena ta finalnie skutkowała wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, który stwierdził nieważność wskazanej uchwały w części § 1 ust. 1 pkt 2-7.
Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, przedmiotem zaskarżenia był wyłącznie § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały, co oznacza że poczyniona w wymienionym wyroku NSA ocena rzeczonej uchwały dotyczy bezpośrednio kwestii stanowiącej istotę sporu w tej sprawie.
Podzielając sformułowaną w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę spornej uchwały w opisanym i zaskarżonym zakresie wskazać należy, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały nr XX/453/15 było uznanie, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykraczało poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym.
Jak wywiedziono w motywach tego wyroku przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a ustawy - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Przedmiotowa uchwała – w zakresie § 1 ust. 1 pkt 2-7 - dotyczy wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg na terenie miasta Łodzi w 2016 roku – ustalonych w granicach wynikających z art. 130 ust. 6-6a ustawy - co oznacza, że uchwała ta w powyższym zakresie została podjęta w granicach ustawowego upoważnienia, do ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c.
Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.
Jak słusznie stwierdził NSA w przywołanym orzeczeniu, z uzasadnienia uchwały wynikało, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2016 r.
Wobec powyższego podzielić należy stwierdzenie NSA, na którym swój wyrok oparł Sąd I instancji orzekający w tej sprawie, że: "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok 2016 w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r.".
Brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia wadliwości wyroku Sądu I instancji w zakresie podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Posiłkując się dokonaną już oceną uchwały w spornym zakresie, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu stwierdzając, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, że regulacja ta "nie pozwala na uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłaty za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z dróg kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, na usuwanie pojazdów z dróg oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów". Sąd I instancji stwierdzając nieważność § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XX/453/15 uznał, jak poprzednio Naczelny Sąd Administracyjny, że uchwała ta w zaskarżonym zakresie, wydana została z nieprawidłowym wykorzystaniem upoważnienia ustawowego.
Oceny tej nie może zmienić podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja i powołane w jej ramach wyliczenia uzyskanych dochodów i ponoszonych nakładów oraz obciążeń dotyczących usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania. Twierdzenia organu wskazujące na zakup pojazdu holowniczego, wykorzystywanego od początku 2016 r. oraz ponoszonych w związku jego obsługą wydatków, są w istocie okolicznościami post factum, podnoszonymi w związku z próbą usprawiedliwienia przyjętej w uchwale próby zmaksymalizowania wpływów do budżetu Miasta Łodzi w związku z realizacją zadań wynikających z art. 50a i art. 130a p.r.d.
Dotyczą one bowiem nakładów zaistniałych już po wydaniu uchwały – dotyczą wyliczeń wydatków z roku 2016 – i nie wynikały z treści samej uchwały, w której jak już wskazano, ujęto koszty odholowywania pojazdów przez podmiot zewnętrzny, a które to koszty ustalono na poziomie znacznie niższymi od maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r.
Słusznie w omawianym zakresie były wywody Sądu I instancji, który wskazał, że ustalone uchwałą opłaty w maksymalnej wysokości zapewnić miały jak najwyższe wpływy do budżetu Miasta Łodzi, przy czym Rada nie wskazała żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania wyższych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.
Reasumując, brak jest podstaw do stwierdzenia aby zaskarżony wyrok obarczony była wadą skutkującą koniecznością jego uchylenia, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekła jak w sentencji wyroku.