II GSK 124/25

II GSK 124/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
V SA/Wa 814/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-06-28
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.06.2024 r. sygn. akt V SA/Wa 814/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na pismo Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] września 2023 r. znak [...] w przedmiocie wezwania do udzielenia informacji w trybie ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 814/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: Skarżąca, Strona) na pismo Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (dalej: organ) z dnia [...] września 2023 r. w przedmiocie wezwania do udzielenia informacji w trybie ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca wniosła skargę na pismo organu z 28 września 2023 r. zawierające wezwanie do udzielenia informacji w trybie art. 76 ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1124 ze zm.). Pismo to wzywało do przekazywania raportów kwartalnych z danymi statystycznymi, zgodnie z zasadami wynikającymi z treści tegoż pisma.
WSA uznał, że pismo to (bądź czynność wynikająca z treści tegoż pisma – jak wskazuje Skarżąca) nie stanowi żadnej z form działalności administracji publicznej polegających kontroli sądowoadministracyjnej. Nie jest ono żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., gdyż nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżona czynność nie jest też żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma również przepisu ustawy szczególnej (por. art. 3 § 3 p.p.s.a.), który poddawałby pismo wystosowane na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu kontroli sądowoadministracyjnej. Pismo to nie może też być zakwalifikowane jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być interpretowany w taki sposób, że możliwe jest kwestionowanie na jego podstawie aktów lub czynności (niebędących decyzjami lub postanowieniami) potwierdzających obowiązki wynikające z przepisów prawa, jeśli wykonanie tych obowiązków jest sankcjonowane przez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej. W takim bowiem przypadku adresat wspomnianego aktu lub czynności ma możliwość kwestionowania obowiązku potwierdzonego tymże aktem lub czynnością we wszczynanym później postępowaniu administracyjnym dotyczącym sankcji za niewykonanie tego obowiązku.
W ocenie WSA, analiza art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i oraz finansowaniu terroryzmu prowadzi do wniosku, że stanowi on jedynie hipotezę i dyspozycję normy prawnej (którą można odczytać: "jeżeli instytucja obowiązana posiada informacje lub dokumenty niezbędne do realizacji zadań Generalnego Inspektora Informacji Finansowej określonych w ustawie, to Generalny Inspektor Informacji Finansowej może żądać od tejże instytucji obowiązanej niezwłocznego przekazania lub udostępnienia tych informacji"), natomiast element normy prawnej w postaci sankcji za niewykonanie obowiązku określonego w dyspozycji tej normy został określony w art. 147 pkt 12 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, z którego wynika, że instytucja obowiązana, która nie dopełnia obowiązku przekazania lub udostępnienia informacji, o którym mowa min. w art. 76, podlega karze administracyjnej. Natomiast z art. 151 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu wynika, że nałożenie kary administracyjnej następuje w drodze decyzji. To z kolei prowadzi do wniosku, że przed wydaniem takiej decyzji właściwy organ musi przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym musi ustalić, że na stronie ciąży obowiązek przekazania lub udostępnienia informacji, o którym mowa min. w art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, przy czym w toku takiego postępowania administracyjnego (i ewentualnie następnie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję o wymierzeniu kary administracyjnej) strona ma możliwość kwestionowania podlegania takiemu obowiązkowi. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być samo żądanie wystosowane na podstawie art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, skoro kwestia podlegania Skarżącej obowiązkom określonym w tym przepisie będzie mogła być kwestionowana przez Skarżącą w ewentualnym późniejszym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie sankcji za niewykonanie wspomnianego obowiązku.
W tej sytuacji WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Skarżąca zaskarżyła postanowienie WSA z 28 czerwca 2024 r. skargą kasacyjną, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi ze względu na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy czynność w postaci wezwania w trybie art. 76 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi.
Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nie zasadna.
Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2024 r. ma kwestia, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania skargi w przypadku kwestionowania – wynikającego z art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – obowiązku przekazywania raportów kwartalnych z danymi statystycznymi.
Podkreślenia wymaga, że istota art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie którego rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, gdy w wyniku podjęcia przez organ - w ramach prowadzonej procedury - określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się dalej postępowanie, które skończy się dopiero wydaniem zaskarżalnej decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 329/06)
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, samo wezwanie do przedłożenia informacji na podstawie art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu jest dopiero początkiem postępowania administracyjnego, które może skończyć się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 151 ust 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, nakładającej karę administracyjną na podstawie art. 147 pkt 12 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Dopiero taka decyzja podlega zaskarżaniu. Z kolei samo wezwanie ma charakter niejako wewnątrzproceduralny i nie jest aktem określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Przechodząc w tym miejscu do analizy charakteru prawnego przekazywania i gromadzenia informacji należy wskazać, że art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu znajduje się w rozdziale 8 przedmiotowej ustawy, który to w całości został poświęcony zagadnieniu przekazywania i gromadzenia informacji. Należy przy tym zauważyć, że "głównym założeniem ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu jest aktywna rola instytucji obowiązanych w raportowaniu o transakcjach oraz okolicznościach podejrzanych" (W. Ługowski [w:] Przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Komentarz, red. W. Kapica, Warszawa 2020, art. 76). Stąd prawodawca nałożył z jednej strony na te instytucje obowiązek przekazywania określonych informacji, a z drugiej strony, dał uprawnienie Generalnemu Inspektorowi jako organowi nadzoru do żądania od instytucji obowiązanych przekazania innych informacji, jeśli są one niezbędne do realizacji jego zadań dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Zakres informacji, które Główny Inspektor może żądać na podstawie art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu ma charakter otwarty, a jego granice są zakreślone szeroko rozumianym obowiązkiem realizacji jego zadań. Porównując art. 76, 147 pkt 12 i 150 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu należy przyjąć, że takie żądanie ma charakter wszczynający postępowanie administracyjne w zakresie żądania przekazania określonych informacji. Stąd nie przysługuje na takie wezwanie organu do przekazania określonych informacji skarga do sądu administracyjnego – skarga będzie dopiero przysługiwała na decyzję, o której mowa w art. 151 ust 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. W doktrynie podkreśla się bowiem, że "jednym z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej jest kontrola "efektów" działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie – jeśli to nie jest niezbędne – w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3). Stąd zasadniczo nie jest dopuszczalne zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów, a nawet poszczególnych czynności procesowych podejmowanych w ramach i w toku sformalizowanych procedur, o ile nie przybierają one formy zaskarżalnych postanowień.
Należy też zwrócić uwagę, że w celu zapewnienia prawidłowości pozyskiwania i przetwarzania danych przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, ustawodawca zdecydował się powierzyć kontrolę ich przetwarzania Sądowi Okręgowemu w Warszawie (art. 98 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu). W ramach sprawowanej kontroli Sąd Okręgowy w Warszawie jest uprawniony do zapoznania się z informacjami lub dokumentami, na podstawie których Generalny Inspektor uznał, że jest konieczne pozyskanie informacji objętych tajemnicą telekomunikacyjną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.