II GSK 1235/10

II GSK 1235/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha
Urszula Raczkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 120/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-06-10
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 64, art. 77, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
art. 41, art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 120/10 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów transportu sanitarnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 120/10, wydanym w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r., w przedmiocie zwrotu kosztów transportu sanitarnego, oddalono skargę.
Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że W.P. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem w dniu [...] lutego 2008 r. do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. o zwrot kosztów transportu sanitarnego zrealizowanego przez K. Pogotowie Ratunkowe w dniach [...] lutego 2008 r. - z miejsca zamieszkania do poradni neurologicznej działającej w ramach NZOZ "M. R." z siedzibą w K. przy ul. F. M. [...] i z powrotem oraz w dniu [...] lutego 2008 r. – z miejsca zamieszkania do poradni rehabilitacyjnej działającej w ramach "K. K." – Przychodni Specjalistycznej z siedzibą w K. przy ul. M. [...] i z powrotem, motywując wniosek stanem zdrowia, niepełnosprawnością wynikającą z jednostronnego paraliżu ciała i dysfunkcją narządu ruchu uniemożliwiającą korzystanie ze środków transportu publicznego. Do wniosku skarżąca załączyła dwie VAT po 122,00 złotych każda..
Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] - działając na podstawie art. 109 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie zwrotu świadczeń zdrowotnych: kosztów transportu sanitarnego zrealizowanego na rzecz skarżącej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Prezes NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 oraz art. 109 ustawy o świadczeniach, a także na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji niedostatecznie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a tym samym nie dokonał właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji.
Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., powołując się na przepisy art. 109 ust. 1 – 3 ustawy o świadczeniach oraz art. 105 § 1 k.p.a., ponownie umorzył postępowanie. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 41 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym świadczeniobiorcy, na podstawie zlecenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub felczera ubezpieczenia zdrowotnego, przysługuje bezpłatny przejazd środkami transportu sanitarnego, w tym lotniczego, do najbliższego zakładu opieki zdrowotnej udzielającego świadczeń we właściwym zakresie, i z powrotem, w przypadkach: 1) konieczności podjęcia natychmiastowego leczenia w zakładzie opieki zdrowotnej; 2) wynikających z potrzeby zachowania ciągłości leczenia; 3) dysfunkcji narządu ruchu uniemożliwiającej korzystanie ze środków transportu publicznego, w celu odbycia leczenia - do najbliższego zakładu opieki zdrowotnej udzielającego świadczeń we właściwym zakresie, i z powrotem. W przypadkach niewymienionych wyżej na podstawie zlecenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub felczera ubezpieczenia zdrowotnego świadczeniobiorcy przysługuje przejazd środkami transportu sanitarnego odpłatnie lub za częściową odpłatnością uregulowaną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie wykazu grup jednostek chorobowych, stopni niesprawności oraz wysokości udziału własnego świadczeniobiorcy w kosztach przejazdu środkami transportu sanitarnego (Dz. U. z 2004 r. nr 275, poz. 2731 ze zm.).
W uzasadnienia organ zauważył, iż w niniejszej sprawie, wobec braku zlecenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego - transport sanitarny został zrealizowany na zasadach komercyjnych, poza systemem powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Zdaniem organu, usługę transportu sanitarnego wykonano planowo, a więc nie spełniono przesłanki stanu nagłego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ decyzja z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż z materiału dowodowego wynika, że termin wizyty w dniu [...] lutego 2008 r. został ustalony przez pacjentkę, a nie przez lekarza prowadzącego. Organ podkreślił, iż w dokumentacji medycznej świadczeniobiorcy nie odnotowano faktu, iż skarżąca występowała z prośbą do lekarza prowadzącego o wydanie zlecenia na transport sanitarny. Organ odwoławczy zauważył, iż o wystąpieniu przesłanek uzasadniających wystawienie zlecenia na bezpłatny transport sanitarny decyduje lekarz ubezpieczenia zdrowotnego.
Organ wydając decyzję stwierdził, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż skarżąca leczyła się w NZOZ M. R. w K., która nie jest najbliższą miejscu zamieszkania placówką świadczącą usługi medyczne w ramach kontraktu z NFZ, z których skarżąca korzystała. Organ podkreślił, iż żaden przepis ustawy o świadczeniach, nie przyznaje osobom objętym jej działaniem prawa do żądania zwrotu środków poniesionych na opiekę zdrowotną poza systemem w/w ustawy. Zdaniem organu żądanie refundacji poniesionych kosztów opieki zdrowotnej uzyskanej poza zakresem świadczeń określonych w ustawie lub też z pominięciem warunków określonych w ustawie nie jest żądaniem mieszczącym się w granicach tej ustawy, nie stanowi zatem podstawy do orzekania w tej sprawie.
Organ uznał, również, iż konieczność kontynuowania leczenia nie stanowi przesłanki do tego, aby pacjentka sama ustalała terminy kolejnych wizyt, a także korzystała z transportu sanitarnego wedle własnego uznania. Prezes NFZ stwierdził, iż dokumentacja zgromadzona w przedmiotowej sprawie nie zawiera zlecenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego na transport sanitarny. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż transport sanitarny został zrealizowany na zasadach komercyjnych, poza systemem powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. W opinii Prezesa NFZ usługę wykonano planowo, nie spełniono więc przesłanki stanu nagłego.
Skarżąca W. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca w sposób szeroki przedstawiła swoją sytuację jak również ustosunkowała się do argumentacji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie podzielił zarzutów skarżącej W. P., albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest wydana zgodnie z prawem.
Skład orzekający w niniejsze sprawie dokonał analizy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów obu instancji, iż przepis kompetencyjny zawarty w art. 109 ustawy o świadczeniach, upoważniający dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do orzekania w zakresie indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń, nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie bezpośredniego zwrotu świadczeniobiorcy poniesionych opłat za wykonane świadczenie. Sąd wskazał, że żaden przepis cyt. ustawy nie przyznaje osobom objętym jej działaniem prawa do żądania zwrotu środków poniesionych na opiekę zdrowotną poza systemem tej ustawy. We wskazanym zakresie nie istnieje bowiem stosunek administracyjnoprawny pomiędzy osobą domagającą się refundacji, a którymkolwiek z organów wymienionych w ustawie o świadczeniach. NFZ rozlicza koszty ze świadczeniodawcą, co znaczy że, jedynym podmiotem uprawnionym do wystąpienia do organu Funduszu z żądaniem zapłaty za świadczenie opieki zdrowotnej udzielonej świadczeniobiorcy jest świadczeniodawca, gdyż ustawa o świadczeniach nie zna instytucji refundacji kosztów leczenia bezpośrednio świadczeniobiorcy.
Reasumując, w ocenie składu orzekającego ustawa o świadczeniach nie przewiduje bezpośrednio ubezpieczonemu (świadczeniobiorcy) zwrotu kosztów leczenia, czy też kosztów poniesionych za zrealizowany transport sanitarny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nadmienił, że organ właściwie ocenił treść wniosku skarżącej i stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach, prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne.
Na marginesie WSA wskazał, iż w przypadku, gdyby żądanie strony dotyczyło ustalenia prawa do świadczeń, organ administracji byłby zobowiązany do wydania merytorycznej decyzji (pozytywnej albo negatywnej), a nie miałby podstawy prawnej by postępowanie umorzyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organy administracji słusznie uznały, że nie było podstaw prawnych do wyrażenia zgody na zwrot poniesionych przez skarżącą kosztów na zrealizowany transport sanitarny i prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne, rozstrzygając w tym zakresie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.
W. P. wystąpiła ze skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania.
Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie wynagrodzenia za zastępstwo procesowe podnosząc, iż nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części.
Skargą kasacyjną zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 64 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności treści żądania skarżącej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 105 k.p.a. oraz art. 109 i art. 41 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że organy orzekające uchybiły swoim obowiązkom, gdyż nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżącą zarzutów, co było żądaniem strony. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko przedstawione na wcześniejszym etapie administracyjnym i sądowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Konsekwencją normatywnej treści wskazanych przepisów jest więc i to, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz kontroli wyroku sądu administracyjnego I instancji przeprowadzanej z perspektywy poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, z zastrzeżeniem oczywiście regulacji wynikającej z art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ramach wskazanej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 64 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności treści żądania skarżącej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 105 k.p.a. oraz art. 109 i art. 41 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca.
Z normatywnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W kontekście przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej, jego kierunku, sposobu skonstruowania oraz argumentacji, która legła u jego podstaw wskazać należy, że ocena jego skuteczności może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia w konkretnej spawie wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu na jej wynik, i przez które to naruszenie należałoby rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Odnosząc się do skonstruowanych we wskazany wyżej sposób zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że podnosząc je autor skargi kasacyjnej, ani nie wykazał aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku ani też nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez Skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15.07. 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13.02.2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a. a jedynie wadliwie ocenić ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 8.02. 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06).
Nie mniej jednak, uwzględniając treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, należy przyjąć, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych z perspektywy wskazanych przepisów k.p.a. oraz przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowiących, jako normy dopełnienia - w relacji do dekodowanych z przepisów p.p.s.a i p.u.s.a norm odniesienia wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sądowoadministracyjnej - wzorzec kontroli jej zgodności z prawem.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się (por. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1613/10), że przepis art. 7 k.p.a. stanowi podstawę do rekonstrukcji trzech zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, zasady ogólnej prawdy obiektywnej, zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Z kolei stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Oznacza to, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę).
Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjnej, jako adresat zobowiązań wynikających ze wskazanej zasady, ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zobowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego i w relacji do adekwatnych przepisów obowiązującego prawa określić konsekwencje prawne stwierdzonych faktów. Stanowisko organu administracji wyrażone powinno być w decyzji, której uzasadnienie, tak w warstwie faktycznej, jak i w warstwie prawnej powinno czynić zadość warunkom brzegowym określonym w art. 107 § k.p.a.
W analizowanym zakresie podkreślić należy również, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, a afirmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".
Z przepisu art. 64 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca określił sytuacje, w których podanie pozostawiane jest bez rozpoznania oraz sytuacje kwalifikujące podanie, jako posiadające braki formalne oraz tryb ich usuwania wynika, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1) oraz, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).
W kontekście analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej, jak i sposobu jego skonstruowania oraz argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu, wskazać należy również dla porządku, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Konsekwencje normatywnej treści przywołanych przepisów, które uwzględniać należy komplementarnie, wyrażają się w tym, że skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest między innymi na żądanie strony, to skuteczne wszczęcie tego postępowania jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym, tj. gdy żądanie to nie jest wadliwe. Wskazywać więc ono musi: 1) osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a w sensie normatywnym oba te elementy zostały bowiem uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony tego postępowania; 2) żądanie, czyli przedmiot postępowania; oraz ewentualnie 3) czyni zadość dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09). Szczególnego podkreślenia wymaga również i to, że tryb określony przepisem art. 62 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usuwaniu braków formalnych podania, wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniesionego podania oraz jego załączników (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94).
Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, iż pochodzące od strony żądanie wszczęcia postępowania, w swej treści, ujawnia, określa i definiuje istotę żądania, co strona potwierdza własnoręcznym podpisem, co w konsekwencji wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ administracji publicznej (por. np.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 711/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 549/10). Rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa więc treść zgłoszonego żądania, które wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego mająca znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, a wynikający z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest dokładnie charakter i zakres żądania, z którym wystąpiła strona, aktualizuje się w sytuacji, gdy treść pisma zawierającego żądanie jest zredagowana w sposób uniemożliwiający jego jednoznaczne zidentyfikowanie, w sposób niezręczny, mało zrozumiał (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1059/10).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób określony w petitum skargi kasacyjnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji wskazał na to, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, w związku z jakimi konkretnie okolicznościami faktycznymi, kiedy i do jakiego organu skarżąca wystąpiła z konkretnie określonym w jego treści żądaniem, które ponadto konsekwentnie popierała w toku całego postępowania administracyjnego, jak również w skardze do WSA w W. – skarżąca żądała zwrotu kosztów transportu sanitarnego poniesionych przez nią w dniu [...] lutego 2008 r. i w dniu [...] lutego 2008 r. (por. wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. wraz załącznikami w postaci faktur VAT; odwołanie z dnia [...] kwietnia 2009 r. od decyzji organu i instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r.; odwołanie z dnia [...] września 2009 r. 2009 r. od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r.; skarga do WSA w W. z [...] dnia listopada 2009 r.).
Operując na podstawie akt sprawy administracyjnej, Sąd I instancji, wobec jednoznaczności stanowiska skarżącej prezentowanego we wskazanych pismach procesowych, miał więc wszelkie podstawy aby uznać, że organy administracji właściwie oceniły, wobec jego jednoznaczności oraz konsekwencji, treść żądania (wniosku) skarżącej i stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach, prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, co w konsekwencji skutkowało wyrażoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym oceną, że ustalenia faktyczne w sprawie przeprowadzone zostały przez organy administracji bez naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również podstaw, aby za zasadny uznać zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. oraz art. 109 i art. 41 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca.
Abstrahując od tego, że wskazane w petitum skargi przepisy k.p.a. (art. 105) oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 109) podzielone są, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami techniki legislacyjnej, odpowiednio na paragrafy i ustępy, których to jednostek redakcyjnych oraz wynikającej z nich treści normatywnej autor skargi wprost nie wskazuje, co gdyby nie treść uzasadnienia skargi kasacyjnej poddawałoby w wątpliwość prawidłowość konstrukcji skargi kasacyjnej, a w konsekwencji i jej skuteczność (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. I FSK 2019/09; wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1742/09; wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1674/09; wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1566/09; wyrok NSA z 10 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 382/10), w pierwszej kolejności wskazać należy, że z art. 109 ust. 1 ustawy 27 sierpnia 2004 r. wynika, iż dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń.
Prezentowany przez Sąd I instancji, w kontekście wskazanej wyżej treści żądania skarżącej, kierunek wykładni tego przepisu jest trafny. Za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy bowiem pogląd, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie przewiduje możliwości zwrotu, na wniosek świadczeniobiorcy (ubezpieczonego), kosztów leczenia, czy też poniesionych kosztów transportu sanitarnego. Oznacza to w konsekwencji, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia do organu Funduszu Zdrowia z żądaniem wynagrodzenia za świadczenie opieki zdrowotnej jest wyłącznie świadczeniodawca. Przepis art. 109 tej ustawy, kontekście konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca - "do których zalicza się sprawy (...)" - wyraźnie określa bowiem granice indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego wskazując na sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń, co oznacza jednocześnie, że nie uzasadnia on bezpośredniego zwrotu świadczeniobiorcy poniesionych opłat za wykonane świadczenie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 403/05).
W konsekwencji, w kontekście normatywnej treści przepisu art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wskazanego, utrwalonego kierunku jego wykładni, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należ zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Stosowanie tego przepisu wyrażające się w podjęciu rozstrzygnięcia o charakterze formalnym aktualizuje się w sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, staje się bezprzedmiotowe wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10). Z przyczyn prawnych, postępowanie może być bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy okaże się, że brak jest normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, z przyczyn faktycznych zaś, gdy okaże się, że brak jest okoliczności faktycznych, które w korespondencji z hipotezą konkretnej normy prawnej aktualizowałyby, wynikający z jej dyspozycji, nakaz uczynienia przez organ administracji użytku z przyznanej mu kompetencji do wydania decyzji administracyjnej (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 844/10).
Trafnie więc, w związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że skoro w okolicznościach stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy organy administracji prawidłowo ustaliły, że brak było podstaw prawnych do zwrotu skarżącej poniesionych przez nią kosztów transportu sanitarnego, to tym samym zrealizowały się przesłanki wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a.
Nie ma również podstaw, aby zasadnie uznać, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, i które nie zostały skutecznie podważone jako nieprawidłowe, w toku sądowadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, doszło do pominięcia, jako wzorca jej kontroli przepisu art. 41 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., który określa warunki, od spełnienia których i we wskazanych ściśle przypadkach, świadczeniobiorcy przysługuje prawo do bezpłatnego przejazdu.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że istota sporu prawnego w sprawie zdeterminowana była treścią wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie i wyznaczające jego zakres, przedmiotem którego było żądanie zwrotu kosztów transportu sanitarnego poniesionych przez nią w dniu [...] lutego 2008 r. i w dniu [...] lutego 2008 r.
Abstrahując od powyższego, wskazać należy również, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p..s.a., autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił i nie wykazał na czym dokładnie polegało i w czym wyrażało się naruszenie przez Sąd i instancji art. 41 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.