II GSK 1227/23

II GSK 1227/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Gabriela Jyż
Izabella Janson /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 959/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-28
II GZ 217/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-24
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189f § 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 13ha ust. 3 pkt 2,   art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 959/22 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr BP.702.2357.2021.2012.BEPO.758 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje w całości od zasądzenia od Z. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 959/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Z.Z. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITT") z 28 stycznia 2022r., nr BP.702.2357.2021.2012.BEPO.758 w przedmiocie kary pieniężnej, orzekając o kosztach postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzonej w dniu 20 października 2020r. kontroli pojazdu kierowanego przez skarżącego, ustalono, że łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 24 990 kg. Zespół pojazdów należał do kategorii 2 - zgodnie z art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p."). Stwierdzono również, że skarżący naruszył określony w art. 13i ust. 4a u.d.p. obowiązek wprowadzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas trzech przejazdów wykonanych 4 sierpnia 2020r., po płatnych odcinkach drogi krajowej nr S7. Podczas 3 przejazdów uiszczana była opłata elektroniczna dla pojazdu kategorii 1. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 lipca 2021r., którą organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów wykonywanych w dniu 4 sierpnia 2020r.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż skontrolowany zespół pojazdów poruszał się po płatnych odcinkach drogi krajowej z naruszeniem obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Skarżący, jako kierujący pojazdem, nie zadeklarował prawidłowej kategorii pojazdu, którym poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej, co skutkowało uiszczeniem opłaty elektronicznej w niepełnej wysokości, jak za przejazd pojazdu kategorii 1. W chwili wykonywania zakwestionowanych przejazdów urządzenie viaBOX nie zostało przełączone na działanie w tryb jazdy - "pojazd z przyczepą".
Uwzględniając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji, w opisanym na wstępie wyroku stwierdził, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniono, że organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Za niezasadny WSA uznał zarzut niezastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021r., poz. 919 ze zm.) stwierdzając, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nienależyte wykonanie obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p. Podzielono także stanowisko organu, że nie było podstaw do zastosowania art. 189e ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm. ,dalej: "k.p.a."), gdyż z materiału dowodowego sprawy nie wynikało, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nastąpiło wskutek działania siły wyższej.
Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji stwierdził, że w ustawie o drogach publicznych nie zawarto żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w przedmiotowej sprawie. Zatem kierując się treścią zasad ogólnych zawartych w dziale IVa k.p.a., organ powinien w sposób szczególny zbadać zasadność wymierzenia kary w sprawie, gdzie w ramach jednej kontroli stwierdzono kilkadziesiąt naruszeń w badanym okresie. Wskazując na funkcje kar pieniężnych określanych w drodze decyzji administracyjnej dostrzeżono, że nałożenie wielu indywidualnych kar w oparciu o czyny przypisane stronie na skutek jednej kontroli wykazującej jednorodzajowe naruszenie, było kwestią kluczową dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IVa k.p.a. W ocenie WSA traktowanie wszystkich stwierdzonych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo, powinno skutkować rozważeniem przez organ możliwości zastosowania art. 189f § 1 lub § 2 k.p.a., z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę jego naruszania. Zdaniem Sądu I instancji, co najmniej przedwczesne było stanowisko organu, że w sprawie nie zachodziły przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f k.p.a. Organ pominął bowiem w swej ocenie szersze okoliczności sprawy w postaci stwierdzenia w ramach jednej wstecznej kontroli wielu naruszeń. Wskazując na przyjęte przez organ okoliczności, WSA stwierdził dokonanie błędnej wykładni art. 189f k.p.a., która zaważyła na ocenie opisanych przez skarżącego okoliczności, mogących świadczyć o znikomości naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji organ w swojej ocenie tylko częściowo weryfikował powyższe okoliczności, co naruszało art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za zasadnicze naruszenie uznano okoliczność, że organ przy analizie spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął, że: zarówno do naruszeń, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jak i kilkudziesięciu innych naruszeń obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. przez skarżącego, co do których również wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych doszło w takich samych okolicznościach faktycznych. Ponadto, że organ informację o wszystkich tych uchybieniach pobrał w tym samym momencie (w trakcie kontroli mobilnej) z systemu elektronicznego poboru opłat, a za wszystkie te naruszenia (do których dochodziło w okresie kilku miesięcy) organ wymierzył w zbliżonym czasie kilkadziesiąt administracyjnych kar pieniężnych.
Stwierdzając brak rozważań organu co do oceny przesłanek z art. 189f § 2 i 3 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, zważywszy na ujawnienie wielu naruszeń w ramach jednej kontroli organu administracyjnego (kilkadziesiąt przejazdów w ciągu trzech miesięcy), rozważenia wymagało, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę z dnia 20 października 2020 r., mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw nie przekroczyło w sposób istotny celu kary. WSA zauważył, że jeżeli organ uznałby, iż po wymierzeniu części kar pieniężnych spełniona zostałaby przesłanka celowości, a Strona usunęłaby naruszenie prawa, to wówczas organ w oparciu o treść § 3 art. 189f k.p.a. powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W skardze kasacyjnej GITD zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a".), w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i pominął okoliczności, które miałyby znaczenie przy ocenie znikomości naruszenia prawa, podczas gdy organ zebrał i należycie rozpatrzył materiał dowodowy trafnie przyjmując, że z uwagi na charakter dobra chronionego prawem oraz brak należytej staranności skarżącego, nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych tej sprawy prowadzące do przyjęcia, że zachowanie strony powinno zostać ocenione przez pryzmat normy określonej w art. 189 § 1 pkt 2.k.p.a., w sytuacji gdy właściwa ocena powinna prowadzić Sąd do wniosku, że stwierdzone w tej sprawie naruszenia popełnione przez skarżącego w dniu 4 sierpnia 2020r. nie są tożsame z naruszeniami popełnionymi w innych dobach, a co za tym idzie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ miał do czynienia z tym samych zachowaniem sprawcy, co jest konieczne dla zastosowania art. 189§ 1 pkt 2 k.p.a.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ błędnie zaniechał wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej wskutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Sąd nie wyjaśnił w jaki sposób organ miałby zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. skoro system poboru opłat nie daje możliwości dopłacenia kwoty za przejazdy już po ich zakończeniu, a dodatkowo kierowca nie jest użytkownikiem systemu i nie wnosi opłaty elektronicznej, stąd też niemożliwym byłoby zobowiązanie kierowcy do zapłaty kwoty na poczet tej opłaty.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13 ha ust. 3, art. 13 k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1087 zm., ze zm., dalej: "u.d.p.") poprzez błędne przyjęcie, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego, co powinno mieć znaczenie dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w sytuacji gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych powinna prowadzić Sąd do wniosków, że naruszenie obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy skutkowy, co wpływa na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 189 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. z uwagi na brak możliwości przyjęcia, że strona zaprzestała naruszenia prawa, a także z uwagi na brak możliwości uznania, że wielość naruszeń wynika z jednego zachowania sprawcy;
2) art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku naruszenia przez kierowcę obowiązku o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p. istnieje możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa, co miałoby warunkować zastosowanie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., podczas gdy charakter naruszonego przez stronę obowiązku uniemożliwia jego wykonanie po dokonaniu przejazdu, zatem organ nie mógł wzywać stronę do wykonania obowiązku, którego ta wykonać nie może.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej, zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a., w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym przesądzono, że skarżący naruszył sankcjonowany prawnie obowiązek wprowadzenia do urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Uwzględnienie skargi nastąpiło natomiast w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji, że ocena organu co do możliwości zastosowania w tej sprawie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary określonej w art.189f k.p.a. była wadliwa.
Kwestionując wyrok Sądu I instancji skarżący kasacyjnie organ stawia zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Jednakże przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 k.p.a. w związku z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p., która zdaniem strony skarżącej kasacyjnie doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji decyzji. Mając zatem na względzie wskazany sposób sformułowania zarzutów i zachodzący pomiędzy nimi związek treściowy, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, jako zarzuty wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest przede wszystkim z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 k.p.a. w związku z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego oraz prowadzić do uznania, że skoro naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. było jednym naruszeniem wieloczynowym oraz nie zostało uprzednio popełnione, to jest przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej i przerwane przez skarżącego po kontroli, a skarżący nie odniósł z niego bezpośredniej korzyści to świadczy to o znikomej wadze naruszenia, a wymierzenie indywidualnych kar za szereg analogicznych naruszeń jest nieproporcjonalne. Z tymi zarzutami pozostają w ścisłym związku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zmierzają do wykazania, że w tej sprawie organ trafnie ocenił istnienie braku przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem nie było podstaw do zarzucenia organowi naruszenia art.8 § 1 i 2, art.77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej podważają zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku wychodząc z argumentacji osadzonej na poglądzie o błędnej wykładni i w efekcie niewłaściwego zastosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W tym kontekście należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do zbliżonych w istocie problemów prawnych dotyczących zastosowania - jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji - przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawach dotyczących kar pieniężnych nałożonych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2022r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz z 10 lutego 2023r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że warunkiem zastosowania art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszenia prawa. Przyjął także, że zaprzestanie naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena jej zaistnienia nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5 – 6, [w]: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Celera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pod red. H. Knysiak - Sudyka, WKP 2019).
Z powyższego wynika, że z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten nie ma zastosowania do zachowania podmiotu polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (por. A. Cebera i J. G. Firlus. Art. 189f. [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019 oraz A. Wróbel, art. 189f. [w]: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Jest to, zdaniem NSA, koncepcja o tyle słuszna, że w przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu, nie można mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Określony, jednostkowy delikt popełnia się i nie można tego stanu naruszenia już cofnąć.
W powołanym już orzeczeniu z 30 listopada 2022r., sygn. akt II GSK 1091/19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art.13 ust.1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13k ust.1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do stanu niezgodnego z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd ten pozostaje aktualny w odniesieniu do naruszenia jedynego obowiązku jaki został nałożony przez ustawodawcę na kierowców w związku z opłatą elektroniczną – obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych. W relacji do treści sankcjonowanego obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów w celu uiszczenia opłaty elektronicznej w stosownej wysokości, o którym mowa w art. 13i ust. 4a w związku art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., sprzeczne z nim zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem, na naruszeniu obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów, co skutkuje brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w stosownej wysokości, wraz z którym dochodzi do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Oznacza to, że w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie.
Tak określony zakres stosowania omawianej przesłanki nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku skuteczności argumentacji WSA w zakresie, w jakim eksponuje znaczenie tej okoliczności, iż w trakcie kontroli mobilnej przeprowadzonej w 20 października 2020r. z systemu elektronicznego poboru opłat pobrano informacje o kilkudziesięciu incydentach (naruszeniach) polegających na wskazaniu niewłaściwej klasy pojazdu przypisanego do urządzenia viaBOX, które miały miejsce od 17 czerwca 2020r. do dnia kontroli.
Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znaczenie tej okoliczność powinno być rozpatrywane w płaszczyźnie odnoszącej się do oceny skuteczności sankcji administracyjnej wiązanej z naruszeniem obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów i związanym z tym brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd we właściwej wysokości oraz jej funkcji motywacyjnej. Wobec tego również, że istota oraz funkcje rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przepisu art. 13k ust. 6 i ust. 7 u.d.p. sprzeciwiają się, co trzeba podkreślić, nakładaniu więcej niż jednej kary za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej doby - przedstawione wnioski tym bardziej należałoby więc uznać za uzasadnione.
Zauważyć także należy, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że powtarzalność deliktów jednorazowych i jednocześnie skutkowych nie "przekształca" ich w delikt wieloczynowy o charakterze ciągłym.
W rozpoznawanej sprawie przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, o której stanowi art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie została spełniona, z tego też względu ewentualne niedostatki w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do oceny wagi naruszenia prawa nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, a tym samym za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tego zagadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Ma bowiem rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił, że w tej sprawie organ błędnie pominął możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej wskutek przejazdów nie wpłacono. Zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
W tym kontekście należy ponownie podkreślić, że jak trafnie zwrócono uwagę w nauce - naruszenia prawa, gdy miało ono charakter jednorazowy i nieciągły, usunąć się nie da (A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz..., art. 189f, nb 22). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że w przypadku art. 189f § 2 k.p.a. chodzi o przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem (tak S. Gajewski, Kodeks..., s. 113; A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz..., art. 189f, nb 22) bądź "usunięcie skutków naruszenia" (M. Jabłoński [w:] Kodeks..., red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, art. 189f, nb 14). W nawiązaniu do powyższych stanowisk usunięcie naruszenia prawa rozumieć należy jako usunięcie przyczyny powstania stanu niezgodnego z prawem, na przykład uzyskanie stosownego zezwolenia lub koncesji, wycofanie z obrotu sfałszowanej partii żywności czy też przedłożenie prawem wymaganego zabezpieczenia.
W niniejszej sprawie, z uwagi na charakter popełnionego naruszenia, brak jest możliwości usunięcia naruszenia prawa. Nie można usunąć po przejeździe, naruszenia polegającego na braku wprowadzenia w terminie do urządzenia służącego do poboru opłat prawidłowych danych o kategorii pojazdu w związku przejazdem płatnym odcinkiem drogi krajowej. Wykonanie obowiązku po terminie nie będzie stanowić usunięcia skutków naruszenia ani też zaprzestania naruszania.
W konsekwencji należy zatem uznać, że i w tym zakresie nieprawidłowy był pogląd Sądu I instancji, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych powodów zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości (pkt 1 sentencji).
Ponieważ istota sprawy została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za dostatecznie wyjaśnioną, NSA uznał także za zasadne rozpoznać skargę i przyjął, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne stanowiły dostateczną podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu. To, że doszło do naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust.4a u.d.p. w istocie w tej sprawie było okolicznością bezsporną, niekwestionowaną przez skarżącego i w pełni wykazaną przez organ.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. - w punkcie drugim sentencji wyroku oddalił skargę jako niezasadną.
Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.