II GSK 1373/23

II GSK 1373/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marcin Kamiński
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 934/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-27
II GZ 198/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-30
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 13ha ust. 3 pkt 2, art. 13i ust. 3 i 3a, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 934/22 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr BP.702.2332.2021.2012.BEPO.730 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia od Z.Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 934/22, po rozpoznaniu skargi Z.Z. (dalej także: "strona", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 28 stycznia 2022 r., nr BP.702.2332.2021.2012.BEPO.730 w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili 20 października 2020 r. kontrolę mobilną pojazdu ciężarowego o nr rej. [...] poruszającego się z przyczepą o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Na podstawie okazanych dokumentów oraz informacji pobranych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (dmc) pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 11990 kg, zaś dmc przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 13000 kg, zatem łączna dmc kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 24990 kg. W konsekwencji, zespół pojazdów należał, w świetle art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., zwanej dalej: "u.d.p.") do kategorii 2. pojazdów. Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że podczas przejazdu tego samego zespołu pojazdów 24 lipca 2020 r. wnoszona była, za pośrednictwem urządzenia viabox, opłata elektroniczna dla pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 t, tj. według kategorii 1. Tym samym skarżący naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a u.d.p.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: "organ") wydał 19 lipca 2021 r. decyzję, w której nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 24 lipca 2020 r. Organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania strony, decyzją z 28 stycznia 2022 r. utrzymał w całości w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji (dalej także: "WSA", "Sąd’) uwzględnił skargę. Sąd ten wskazał, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, iż kierujący pojazdem z zainstalowanym urządzeniem umożliwiającym uiszczanie opłaty elektronicznej z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat ma obowiązek ustawienia w tym urządzeniu właściwej kategorii tegoż pojazdu, a niewykonanie tego obowiązku jest zagrożone karą pieniężną, stosownie do art. 13k ust. 2 pkt 1 u.d.p. Sąd zaaprobował poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia faktyczne. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ art. 62 k.p.a. Ponadto Sąd przychylił się do stanowiska organu, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a., bowiem z materiału dowodowego nie wynika, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nastąpiło wskutek działania siły wyższej. WSA uznał natomiast, że organ dopuścił się naruszenia art. 8 § 1 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że ustalenia kontroli skutkowały wprawdzie wszczęciem postępowań administracyjnych odnośnie do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna, niemniej jednak okoliczności ujawnienia tych naruszeń w trakcie jednej kontroli i to nawet na kilka miesięcy wstecz w stosunku do daty kontroli mobilnej uzasadniają traktowanie wszystkich tych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo. W konsekwencji Sąd wyraził stanowisko, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa. Przy ocenie znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f k.p.a. należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej (tj. przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej) obowiązku wprowadzenia do urządzenia viabox prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Obowiązek poczynienia ustaleń oraz dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie spoczywał, zdaniem Sądu, na organie na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wskazał, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który narusza prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna) do przestrzegania norm administracyjnoprawnych.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie ocenił czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przy jednoczesnym pominięciu okoliczności sprawy podczas gdy organ właściwie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz przeanalizował i wyjaśnił dlaczego przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, jak również wykazał brak należytej staranności skarżącego który nie dość, że nie wprowadził prawidłowych danych do urządzenia to nawet nie podjął próby weryfikacji już wprowadzonych danych;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ błędnie pominął możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej w skutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie mógł zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. z uwagi na brak możliwości dopłacenia brakującej kwoty za przejazdy w czasie późniejszym, a więc po ich zakończeniu;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art, 13k ust. 2 pkt l, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na uznaniu, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego oraz prowadzić do uznania, iż skoro naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. było jednym naruszeniem wieloczynowym oraz nie zostało uprzednio popełnione tj. przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej i przerwane przez Skarżącego po kontroli, a Skarżący nie odniósł z niego bezpośredniej korzyści to świadczy to o znikomej wadze naruszenia, a wymierzenie indywidualnych kar za szereg analogicznych naruszeń jest nieproporcjonalne, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, bowiem naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy skutkowy, co przeczy możliwości uznania go za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego, przepisy u.d.p. nie przewidują możliwości jego przerwania przez Skarżącego gdy już nastąpił skutek, a ingerencja kontrolna organu jedynie potwierdza naruszenia w zakresie wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, waga tego naruszenia nie jest znikoma, co więcej przepisy art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wbrew ocenie Sądu nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary nałożonej na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. z uwagi na nałożenie na tożsamą stronę innych indywidualnych kar za analogiczne naruszenia, a art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia zapisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) które przewidują karę za każde naruszenie z zastrzeżeniem ograniczenia wskazanego w art. 13k ust. 6 pkt 2 u.d.p.;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że art. 189f § 2 i 3 k.p.a. może dotyczyć sytuacji, w których opłaty za przejazd można dokonać tylko w trakcie przejazdu i nie ma możliwości uzupełnić brakującej kwoty już po realizacji przejazdu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ winien wezwać stronę do wykazania usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy dyspozycja art. 189f § 2 i 3 k.p.a. może dotyczyć jedynie sytuacji, w której przepisy pozwalają na zadośćuczynienie obowiązkowi w późniejszym czasie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ nie może stosować ww. przepisu, a więc wzywać stronę postępowania o wykazanie usunięcia naruszenia prawa w stanie prawnym, w którym użytkownicy dróg nie mają w ogóle możliwości uiszczenia opłaty za przejazd w późniejszym czasie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - a więc niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy - zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej - do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że mają one usprawiedliwione podstawy, co stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku.
W toku łącznej i całościowej oceny skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych stwierdzono, że zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz - integralnie z nimi powiązane i stanowiące przesłankę tego pierwszego naruszenia - zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe weryfikacyjne zastosowanie, zasługują w pełnym zakresie na uwzględnienie.
Po pierwsze, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że skarżony organ nie rozważył prawidłowo na tle niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym fragmentem regulacji normatywnej organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżony organ przeprowadził niewadliwą operację wykładni oraz zastosowania na tle stanu faktycznego sprawy (zachowanie skarżącego polegające na naruszeniu obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p.) przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa, uzasadniając w sposób dostateczny wniosek, że indywidualne okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą o tym, iż waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma ze względu na charakter chronionych przez normy sankcjonowane i sankcjonujące dóbr prawnych o znacznej społecznej doniosłości (należyte utrzymanie sieci dróg publicznych w stanie gwarantującym bezpieczeństwo i porządek w ruchu drogowym przez zapewnienie sprawnego systemu ich finansowania oraz poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych) oraz indywidualne cechy zachowania deliktowego skarżącego (wielokrotność i powtarzalność stwierdzonych naruszeń obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p. oraz brak zachowania minimalnej staranności przy wprowadzaniu do urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 i 3a lub art. 161 ust. 1 u.d.p., danych dotyczących kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 u.d.p.). W ten sposób w zaskarżonym rozstrzygnięciu zrealizowano obowiązek uwzględnienia w ramach oceny przesłanki znikomości z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. skonkretyzowanych i powiązanych ze specyfiką podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej okoliczności faktycznych i prawnych, które odnoszą się z jednej strony do samej złożonej podstawy prawnej orzekania o odpowiedzialności sankcyjnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca) i istotności wartości (dóbr) prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem odpowiedniego reżimu sankcji, oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla tej ochrony, z drugiej zaś - do zakresu i postaci stwierdzonego naruszenia prawa, jego skutków negatywnych oraz indywidualnych cech przedmiotowych i podmiotowych sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej, w której zachowanie to nastąpiło (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 365/23). Jednocześnie należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki nie wskazał przekonujących prawnie argumentów, które podważałyby wynik operacji interpretacyjnej i subsumpcyjnej skarżonego organu w niniejszej sprawie. W szczególności nie stanowią tego rodzaju argumentów powołane przez Sąd okoliczności związane z brakiem osiągnięcia przez skarżącego jakichkolwiek korzyści w wyniku naruszenia prawa, niewykazaniem naruszenia tożsamego obowiązku przed okresem objętym kontrolą mobilną w niniejszej sprawie lub jednorazowym stwierdzeniem wielokrotnego naruszenia prawa oraz wydaniem wielu decyzji sankcyjnych w prowadzonych równolegle postępowaniach. Należy zatem uznać, że ocena prawna organów na tle przesłanki znikomości naruszenia prawa nie została skutecznie podważona przez Sąd pierwszej instancji.
Po drugie, wadliwa jest ocena prawna Sądu Wojewódzkiego w zakresie, w jakim Sąd ten przyjął, że w przedmiotowej sprawy istniały podstawy do zobowiązania skarżonego organu do rozważenia kwalifikacji czynu skarżącego - polegającego na naruszeniu obowiązku ustanowionego w art. 13i ust. 4a u.d.p. w danym dniu przypadającym w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., objętym jednostkową kontrolą mobilną 20 października 2020 r. - jako elementu zachowania deliktowego wieloczynowego, które zostało zakończone w dniu powyższej kontroli, a zatem - zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – zachowanie to mogło podlegać ocenie w świetle przesłanki materialnoprawnej zaprzestania naruszenia prawa. Jeśli bowiem skarżący dopiero w dniu 20 października 2020 r. dowiedział się o popełnieniu deliktu wieloczynowego i w tym samym dniu zakończył tego rodzaju wieloczynowe zachowanie, to - zdaniem Sądu pierwszej instancji - można przyjąć, że skarżący jednorazowo zaprzestał naruszenia prawa w zakresie wszystkich zachowań składowych stwierdzonego deliktu, popełnionych w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r.
Dokonując negatywnej oceny tak dokonanej wykładni oraz zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, należy przede wszystkim wskazać, że brak jest podstaw do uznania, że objęte granicami sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, zachowanie skarżącego polegające na naruszeniu obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p., w określonym dniu przypadającym w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., stanowi pojedynczy element zachowania deliktowego wieloczynowego. Zasadnicza przeszkoda do tego rodzaju kwalifikacji prawnej wynika z normatywnego ukształtowania podstawy materialnoprawnej sprawy administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków związanych z opłatą elektroniczną.
Zgodnie z art. 13k ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 3 pkt 2 i art. 13k ust. 5 u.d.p. za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3, lub o liczbie osi pojazdu - w przypadku, o którym mowa w art. 13ha ust. 7 pkt 1, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 750 złotych. Powyższe regulacje wiążą rozważaną sankcję administracyjną z pojedynczym zachowaniem deliktowym w zakresie naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13i ust. 4a u.d.p., natomiast ograniczenia w odniesieniu do sankcjonowania wielokrotności powyższego naruszenia prawa stwierdzonego w trakcie jednej doby zostały przewidziane w art. 13k ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 13k ust. 5 i art. 13i ust. 4a u.d.p. Z tych ostatnich przepisów nie wynika jednak, że ustawodawca zdecydował o uznaniu wielokrotnych naruszeń art. 13i ust. 4a u.d.p. w trakcie jednej doby za jedno zachowanie wieloczynowe sankcjonowane jedną karą. Unormowania te wprowadzają jedynie zasadę jednorazowości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za tożsame delikty popełnione w okresie dobowym. Oznacza to, że skarżący popełnił wiele deliktów jednoczynowych w określonym ciągu czasowym i przyczynowym, jednak tego rodzaju ciąg zachowań jednoczynowych nie może być utożsamiany z jednym zachowaniem wieloczynowym.
W związku z tym, że nie można przyjąć, iż skarżący popełnił jeden delikt wieloczynowy, który składał się z kolejnych naruszeń art. 13i ust. 4a u.d.p., popełnionych w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., upada możliwość uznania, że strona skarżąca zaprzestała naruszenia prawa w powyższym zakresie z mocą wsteczną i w odniesieniu do wszystkich czynów deliktowych, dopiero po zakończeniu całego zachowania wieloczynowego, to jest w dniu kontroli mobilnej (20 października 2020 r.).
Nie ma natomiast w niniejszym postępowaniu potrzeby formułowania ogólnej oceny zasadności wyrażanych w piśmiennictwie (m.in. w komentarzach do k.p.a.) kategorycznych poglądów, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów popełnianych z zaniechania. Na marginesie wypada jedynie stwierdzić, że możliwe jest wskazanie takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych, co uzasadnia wniosek, że zakres zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest potencjalnie szerszy.
Po trzecie, nie znajduje uzasadnienia ocena prawna Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia przez kontrolowane organy obowiązku rozważenia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.
Z treści art. 189f § 2-3 k.p.a. wynika bezpośrednio, że organ administracji publicznej może, poza przypadkami określonymi w art. 189f § 1 k.p.a., odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia wyznaczającego stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w sposób określony w tym postanowieniu. Błędna jest jednak kwalifikacja subsumpcyjna stanu faktycznego sprawy, wskazująca na możliwość wyznaczenia stronie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa w zakresie art. 13i ust. 4a u.d.p. Ze względu na zasadniczą (z zastrzeżeniem wyjątków; zob. art. 13k ust. 8a, z uwzględnieniem art. 13k ust. 8b u.d.p.) niemożność późniejszego (po zakończeniu trasy przejazdu - zob. art. 13hc i n. u.d.p.) uzupełnienia nieuiszczonej w prawidłowej wysokości opłaty elektronicznej, Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do stwierdzenia, że istnieje możliwość następczego usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie przez organy przepisów art. 189f § 2-3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Po czwarte, jako zbyt ogólne i niepoparte wystarczającą argumentacją prawną należy uznać oceny prawne Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że nałożenie na skarżącego kary w przedmiotowej sprawie - niezależnie od sumy wszystkich kar nałożonych za naruszenia popełnione w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r. - zrealizowało wyłącznie funkcje represyjne, z pominięciem funkcji prewencyjnej, a sama kara jest nieproporcjonalna. W ten sposób kontrolowany Sąd pierwszej instancji zmierzał w istocie do podważenia legalności samej podstawy ustawowej w zakresie art. 13k ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 3 pkt 2 i art. 13k ust. 5 u.d.p., bez precyzyjnego określenia naruszonych wzorców konstytucyjnych oraz bez rozważenia ewentualnej kolizji konstytucyjnych wartości lub zasad.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazano ponadto dopuszczalności dokonania w niniejszym postępowaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji na tle łącznej wysokości kar wynikających ze wszystkich decyzji sankcyjnych za tożsame delikty popełnione w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb oceny zasadności skargi na decyzję wydaną przez skarżący kasacyjnie organ, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.– uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, utrzymując tym samym w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie - uwzględniając szczególne okoliczności podmiotowe przedmiotowej sprawy, związane z rozmiarem ciążących na skarżącym kar pieniężnych - na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono w całości od zasądzenia kosztów postępowania sądowego (kasacyjnego) od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.