II GSK 1222/20

II GSK 1222/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1031/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-16
II GZ 229/20 - Postanowienie NSA z 2020-08-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 408
art. 19 ust. 1
Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 57
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 40 ust. 12 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1031/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. nr KOC/41/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1031/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 8 marca 2019 r., nr KOC/41/Dr/18, jak też decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 20 listopada 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i umorzył postępowanie administracyjne.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Prezydent m. st. Warszawy (organ pierwszej instancji) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 1715 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w dniu 24 czerwca 2017 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie namiotów mebli, sanitariatów na powierzchni 131,25 m2 i ustalił wysokość kary na kwotę 1312,50 zł.
Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy oparta została na przepisach art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).
Kolegium podzieliło ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji, oparte na materiale dowodowym potwierdzający zajęcie pasa drogowego, jak również osobę odpowiedzialną za to zajęcie oraz czas zajęcia pasa drogowego, z których wynika, że we wskazanym terminie skarżący dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego w ramach ustawionego w pasie zieleni tzw. miasteczka protestu przed budynkiem [...]. SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonej w formie decyzji administracyjnej. Jej brak powoduje zastosowanie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Skoro w związku ze zgromadzeniem publicznym przed [...] doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego [...] (bez zezwolenia zarządcy drogi), to podmiotem legitymowanym biernie w zakresie kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest organizator tego zgromadzenia w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 579; dalej: ustawa - Prawo o zgromadzeniach), czyli skarżący.
W wyniku skargi na powyższe rozstrzygnięcie, WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.
WSA podkreślił, że Konstytucja w art. 54 zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z kolei z art. 57 Konstytucji wynika, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz.U. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja), każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.
W ocenie sądu pierwszej instancji, z uwagi na kolizję konstytucyjnej normy przewidującej powszechne prawo do zgromadzeń z prawem nakazującym wyjednanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w ustawie, należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej - w tym w szczególności zawartych w regulacji art. 40 u.d.p., dochodząc do przekonania, iż zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.
WSA podkreślił, że skarżący w momencie przeprowadzenia kontroli był organizatorem związanego z tym protestem zgromadzenia. Oplakatowane namioty, co wynika z załączonych w aktach administracyjnych fotografii, służyły celom i potrzebom służącym realizacji zgromadzenia, zarówno jako schronienie dla jego uczestników oraz do przechowywania sprzętu, wody czy żywności itp. W tych okolicznościach wymaganie uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia, na podstawie ustawy o drogach publicznych, stanowiłoby w istocie ograniczenie uprawnienia konstytucyjnego i zasad korzystania z niego uregulowanych w ustawie - Prawo o zgromadzeniach.
W konsekwencji, zdaniem sądu pierwszej instancji, brak było podstawy do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie. Zaskarżona decyzja akceptująca nałożenie przez zarządcę drogi - karnych w istocie - opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego stoi w sprzeczności z wyżej przywołanym zapisem art. 57 Konstytucji, z art. 11 ust. 1 i 2 Konwencji, ale także z wykładnią art. 40 u.d.p. Taka wykładnia przepisów uniemożliwiałaby organizowanie zgromadzeń uzależniając je od zgody organu administracji, wbrew fundamentalnym zapisom ustawy zasadniczej i ustawie - Prawo o zgromadzeniach. Mając na uwadze nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej sąd pierwszej instancji uznał, że niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach.
II.
Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez uznanie A.S. za zajmującego samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy był on jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładnia art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach;
1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach błędnego uznania, że nałożenie na A.S. kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. było niezasadne ze względu na fakt, że umieszczone w pasie drogowym namioty, meble i sanitariat nie były jego własnością, lecz innych osób protestujących, podczas gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i oświadczeń strony wynika, że to w związku z protestem organizatora (i z jego inicjatywy) doszło do zajęcia pasa drogowego i to organizator zgromadzenia jest odpowiedzialny za to zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi;
1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w świetle przepisów art. 18 - 26 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, A.S. jako organizator zgromadzenia nie mógł być równocześnie uznany za podmiot samowolnie zajmujący pas drogowy, a osobami takimi miałyby być osoby umieszczające poszczególne namioty i inne naniesienia w sytuacji, gdy namioty i naniesienia te zostały umieszczone z inicjatywy organizatora zgromadzenia;
1.4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w oderwaniu od akt sprawy również z powodu uznania, że A.S. nie był właścicielem umieszczonych w pasie drogowym namiotów i innych naniesień, a tym samym osobą biernie legitymowaną w zakresie wymierzenia kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy z akt sprawy, w szczególności z notatki urzędowej pracownika Prezydenta m.st. Warszawy z 23 czerwca 2017 r. wynika, iż osoby "pilnujące" miasteczka namiotowego nie były w stanie wskazać do kogo te namioty należą jedynie poza osobą odpowiedzialną za istnienie tzw. miasteczka protestu pod [...] w osobie A.S.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2.1. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że A.S. jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego [...] w dniach 13,16,17,18, 20, 22, 23, 24, 28 lutego 2017 r. na umieszczenie w nim namiotów i nie mógł być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;
2.2. art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a.
W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna organu oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał, jako najdalej idący, zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten jest chybiony, bowiem w sposób niedopuszczalny łączy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z merytoryczną kwestią, która zdaniem SKO nie znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje formalne wymogi uzasadnienia wyroku, a więc elementy z jakich ma się składać poprawnie zbudowane uzasadnienie. W przypadku zatem tego przepisu nie chodzi o merytoryczną poprawność uzasadnienia, czyli trafność twierdzeń i wniosków formułowanych przez sąd. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie wyroku narusza prawo, to strona może kwestionować wyrok tylko przez stawianie zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego w oparciu o odpowiednią podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a., a nie poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego też względu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
Nie są trafne również pozostałe zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z odesłaniem do właściwych przepisów u.d.p. (punkty 1.1, 1.2. i 1.4. petitum skargi kasacyjnej).
Przede wszystkim należy zauważyć, że zostały sformułowane w sposób formalnie wadliwy, bowiem zostały postawione na niewłaściwej podstawie kasacyjnej. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. to naruszenie odnoszące się do prawa materialnego, a nie procesowego. Zatem wiązanie naruszenia tego przepisu z podstawą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wadą formalną zarzutu. NSA zwraca uwagę, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, zatem jej skuteczność jest uzależniona od spełnienia przez stronę warunków określonych w ustawie. Oznacza to, że skuteczność zarzutów jest uzależniona od ich postawienia w oparciu o właściwą podstawę kasacyjną. Wadliwe ich ujęcie nie może być sanowane w postępowaniu kasacyjnym przez działanie NSA z urzędu ze względu na dyspozytywny charakter postępowania kasacyjnego.
Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny, co potwierdzają same organy i co oznacza, że na etapie postępowania wyjaśniającego nie doszło do naruszeń prawa procesowego, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w ramach zarzutów procesowych. Powoduje to, że merytorycznie niezasadne są wszelkie zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, które dotyczą ustaleń faktycznych i oceny zebranego materiału dowodowego.
W świetle powyższego jedynymi możliwymi zarzutami procesowymi w rozpoznawanej sprawie mogłyby być tylko takie, które wskazywałyby na procesowe uchybienia w działaniu sądu pierwszej instancji. Jednak w tym zakresie rozpoznawane zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w połączeniu z przepisami materialnymi u.d.p. są niezasadne, bowiem odnoszą się do materii, która nie może być kwestionowana w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jako podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
NSA nie stwierdza także zarzucanego w analizowanych punktach 1.1., 1.2. i 1.4. petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez skarżony wyrok art. 145 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie i ten zarzut został postawiony w sposób wadliwy, gdyż został powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczo jest on samodzielnym zarzutem, w którym Kolegium kwestionuje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez sąd pierwszej instancji. Ze względu na to, że zarzut ten koncentruje się na legitymacji biernej skarżącego, a więc kontekście materialnym wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ocena tego zarzutu może być dokonana łącznie z zarzutami materialnymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w punktach 2.1. i 2.2., tj. zarzuty naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., art. 57 Konstytucji oraz art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżący jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p, na zajęcie pasa drogowego.
Autor skargi kasacyjnej - kwestionując stanowisko sądu pierwszej instancji - utrzymuje, że przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Organizowanie pokojowych zgromadzeń i uczestniczenie w nich zaliczane jest do wolności konstytucyjnych. Stosownie do art. 57 Konstytucji państwo ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tej wolności i wynikających z niej praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że poszczególne elementy przewidziane w art. 57 Konstytucji należy postrzegać przez pryzmat sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym zakresie powinny pozostać wolne od ingerencji władzy publicznej. Zadaniem państwa ma być zapewnienie warunków realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, istotą wolności określonej w art. 57 Konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości określenia kwestii, której będzie dotyczyło zgromadzenie, oraz wyboru jego czasu i miejsca. Jednostka ma więc swobodę decydowania o tym, w jakiej sprawie, gdzie i kiedy będzie się publicznie wypowiadać (zob. m.in. wyrok TK z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie wolności w najszerszym możliwym zakresie (zob. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08).
Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz). W ocenie ETPCz, w społeczeństwie demokratycznym prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się jest prawem fundamentalnym, a jego istotą jest możliwość obywateli publicznego wyrażania swoich opinii i sprzeciwu w różnych formach, w tym kwestionowania polityki i decyzji władz, przy czym prawo to nie może być interpretowane w sposób zawężający (zob. np. wyrok w sprawie Djavit An przeciwko Turcji z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92, § 56). Władze publiczne zobowiązane są więc umożliwić pokojowe manifestowanie i każda ingerencja władzy - w sytuacji innej niż podżeganie do przemocy lub odrzucenia demokratycznego ustroju państwa - godzi w demokrację, a w najlepszym wypadku jej nie sprzyja (zob. m.in. wyroki ETPCz: w sprawie Stankov i Ilinden przeciwko Bułgarii z 2 października 2001 r., połączone skargi nr 29221/95 i 29225/95, § 97; w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji z 21 października 2010 r., połączone skargi nr 4916/07, 25924/08 i 14599/09, § 80).
Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W rozpoznawanej sprawie organy nie twierdziły i nie dowodziły, aby protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez skarżącego. Zatem organy nie kwestionowały celu umieszczenia w pasie drogowym spornych namiotów, a mianowicie, że namioty te, nie były posadowione w związku z prowadzonym przed budynkiem [...] protestem w ramach tzw. "[...]".
Mając zatem na uwadze cel umieszczenia w pasie drogowym namiotów, jakim było stworzenie zaplecza zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, należy stwierdzić, że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - w niniejszej sprawie występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz prawem nakazującym uzyskanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w u.d.p.
W tej sytuacji uprawniony jest wniosek, że przepisy prawa powinny być interpretowane na korzyść prawa pokojowego, swobodnego zgromadzania się, a wszelkie ograniczenie wolności zgromadzeń powinny następować w wyjątkowych sytuacjach i gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Ograniczenie konstytucyjnego prawa do swobodnego zgromadzenia się przez wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów niezbędnych do organizacji zgromadzenia z pewnością nie mieści się w katalogu sytuacji wyjątkowych, a nakładanie na skarżącego obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia na podstawie u.d.p., należy uznać za niedopuszczalną przeszkodę w wykonywaniu prawa do pokojowego zgromadzania się. Przyjąć więc należy, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa.
Powyższej oceny nie zmienia treść art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, którego zarzut niezastosowania postawił autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia są obowiązani do zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z przepisami prawa oraz do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. W tym celu organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia podejmują przewidziane w ustawie środki. Jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, obowiązek wynikający z art. 19 ust. 1 nie odnosi się tylko do ustawy - Prawo o zgromadzeniach, bowiem przez zwrot "zgodnie z prawem" należy rozumieć inne akty powszechnie obowiązujące, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych.
Autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął dyspozycję zawartą w zdaniu drugim cytowanego przepisu. Z jego treści wynika zaś, że aby osiągnąć cel, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, organizator zgromadzenia podejmuje przewidziane w ustawie środki. Nie może ulegać wątpliwości, że chodzi tu o środki przewidziane w ustawie - Prawo o zgromadzeniach. Natomiast z przepisów tej ustawy nie sposób wywieść, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego tej ustawie, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego i niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego. Wobec tego sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość. W konsekwencji zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., sformułowany w punktach 1.1., 1.2. i 1.4. petitum skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.