II GSK 1221/14

II GSK 1221/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska
Lidia Ciechomska- Florek /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1328/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-11-28
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 183 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 885
art. 128 ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90b ust. 1, art. 90r
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1328/13 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Ministra Finansów 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 listopada
2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1328/13, oddalił skargę Gminy G. na decyzję
Ministra Finansów z dnia [...] r w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa
części dotacji celowej.
Sąd i instancji przyjął następujący stan faktyczny sprawy.
Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] przyznał Gminie G. w
[...] r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań
własnych realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o
charakterze socjalnym w kwocie [...] ., a następnie zwiększył tę dotację o
kwotę [...] zł. W zawiadomieniach o przyznaniu i zwiększeniu dotacji organ
wskazał, że dotacja winna zostać wykorzystana z uwzględnieniem art. 128 ust. 2
ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze
zm.; zwana dalej: "u.f.p.").
Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] r., określił Gminie kwotę
części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości
[...] zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w [...] r. W
uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w Gmina naruszyła art. 128 ust. 2
u.f.p. z uwagi na brak wkładu własnego w realizowane zadanie.
W wyniku odwołania Gminy Minister Finansów, decyzją z dnia [...] r.,
utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż sporny w sprawie przepis art.
128 ust. 2 u.f.p. jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie
kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu
terytorialnego dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80%
kosztów realizacji zadania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Gmina
zarzuciła naruszenie art. 128 ust. 2 u.p.f. przez jego błędne zastosowanie, art. 90r
ust. 1 w związku z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną
wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób finansowania
zadań własnych z dotacji celowej, niż przewidziany w art. 128 ust. 2 u.f.p. i art. 2 oraz
art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał
argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Wojewódzki
Sąd Administracyjny w W. wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących
interpretacji art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009r. i powołał m.in. wyroki z dnia 3 stycznia
2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2105/11, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa
2119/11 niepubl., zawarte w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych -
www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Rozpoznawana sprawa, zdaniem Sądu, wbrew
twierdzeniom zawartym w skardze nie zawiera odmiennych elementów, które
mogłyby uzasadniać uznanie skargi za zasadną. Sąd wskazał, że użycie w
powołanym powyżej przepisie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu
państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego
zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Wkład własny gminy może zaś
polegać wyłącznie na bezpośrednim partycypowaniu w kosztach realizacji zadania (w
niniejszej sprawie w wypłacaniu świadczeń socjalnych), a nie na ponoszeniu
wskazanych w skardze: kosztów wynagrodzeń pracowników, eksploatacji budynku,
czy też kosztów biurowych. Sąd zauważył, że w obrębie tego samego aktu prawnego
ustawodawca wyraźnie rozgraniczył pojęcia "dofinansowania" i "finansowania"
realizacji zadań publicznych np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p.
zawierającym definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169
ust. 2 definiujący "dotację pobraną w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie
powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część
finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego.
Sąd I instancji powołał się na Protokół z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów
Publicznych z dnia [...], Biuletyn z posiedzenia [...]I, dotyczący
art. 128 u.f.p. Sąd nie zakwestionował, iż "ustawą odrębną", o której mówi zarówno
ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty. Zauważył jednak, że
żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania
przedmiotowego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być
wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90b tej ustawy jedynie ogólnie
określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko,
że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina
otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Zdaniem Sądu, ustawa nie reguluje w
odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia
stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Taką regulację zawiera na przykład, ustawa z dnia
29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w
zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267 poz. 2259). Sąd zwrócił uwagę na okoliczność,
że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze
socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu
terytorialnego zgodnie z art. 90p ustawy o systemie oświaty. To właśnie ze względu
na charakter tych zadań (zadania własne jednostek samorządu terytorialnego)
ustawodawca przewidział możliwość ich dofinansowania. Żaden z obowiązujących
przepisów nie stanowi jednocześnie o zwolnieniu jednostek samorządu terytorialnego
z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych w
zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym.
Obowiązujący art. 128 ust. 2 u.f.p. określa jedynie poziom przyznanej dotacji celowej,
który nie może być przekroczony, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią
inaczej, co jak Sąd wykazał nie ma w niniejszej sprawie miejsca. Dlatego Sąd uznał
za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz art. 90r w zw. z art. 90b
ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Za chybiony uznał też zarzut naruszenia art. 2
Konstytucji RP, tj. zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa,
ponieważ dotacja dla Gminy G. udzielana była pod rządami u.f.p. z 2009 r. na
warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, a więc nie była to kontynuacja
"interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej u.f.p. z
2005 r. Sąd zauważył, że u.f.p. z 2009 r. weszła w życie dnia 1 stycznia 2010 r. na
podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające - ustawę o
finansach publicznych (Dz. U. nr 157,.poz. 1241 ze zm.). Ustawodawca
uwzględniając konsekwencje wprowadzenia nowej regulacji przewidział przepisy
przejściowe w odniesieniu do niektórych instytucji z zakresu finansów publicznych.
Tego rodzaju przepisy odnosiły się np. do likwidacji gospodarstw pomocniczych oraz
rachunków dochodów własnych. Ustawodawca skorzystał również z instytucji
przedłużenia obowiązywania dawnego prawa np. w odniesieniu do art. 169 i 171
u.f.p. z 2005 r. Analogicznych przepisów przejściowych nie wprowadzono natomiast
w odniesieniu do stosowania art. 108 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych, który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128
u.f.p. Sąd I instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w
W. z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2119/11, że: "w związku z
wejściem w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. nie nastąpiły zmiany w zakresie zadań i
kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować
odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji
RP)". Zdaniem Sądu, w myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej
wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w
odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub
finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie
polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej,
niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji
celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż
wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p.
Sąd stwierdził, że wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości
została wyliczona prawidłowo.
Gmina G. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w
całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W.
oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 2 u.f.p. przez błędne
zastosowanie, art. 90r ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r o systemie oświaty poprzez
błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób
finansowania zadań własnych z dotacji celowej, niż przewidziany w art. 128 ust. 2
u.f.p., art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz art. 90r ust. 1 w zw. z art. 90b ust. 1 ustawy z dnia 7
września 1991 r o systemie oświaty przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wkład
własny gminy może polegać wyłącznie na bezpośrednim partycypowaniu w kosztach
realizacji zadania tj. wypłacaniu świadczeń socjalnych, a nie na ponoszeniu innych
kosztów związanych z jego realizacją (wynagrodzeń, eksploatacji budynku, kosztów
biurowych), art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji przez ich
niezastosowanie, art. 169 ust. 2 u.f.p. przez przyjęcie, że został on prawidłowo
zastosowany przez Wojewodę Ś. i Ministra Finansów, orzekających w
postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uprawnionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i z treści skargi kasacyjnej,
przedmiotem sporu jest to, czy brak środków własnych gminy w finansowaniu
zadania dotyczącego wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o
charakterze socjalnym w wysokości co najmniej 20 % kosztów realizacji powoduje
ten skutek, że gmina jest zobowiązana do zwrotu części dotacji przyznanej na
podstawie decyzji Wojewody Ś.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że niekwestionowane w skardze
kasacyjnej są przepisy dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w
szczególności dotyczące ustalenia stanu faktycznego. Zatem stan faktyczny przyjęty
przez Sąd I instancji wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny. Na niesporność
stanu faktycznego wskazuje także wnosząca skargę kasacyjną gmina na s. 5 ab
initio skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że
nie jest trafny zarzut naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. poprzez błędne zastosowanie.
Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej
wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy
prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji
przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan
faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast
wnosząca skargę kasacyjną gmina nie wykazała, by miał miejsce w sprawie "błąd
subsumpcji". W szczególności, wobec jednoznacznej treści art. 128 ust. 2 u.f.p
("Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie
może stanowić więcej niż 80 % kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy
stanowią inaczej") oraz wobec niewskazania przepisów innych ustaw, które
jednoznacznie zmieniałyby dyspozycję przywołanej w art. 128 ust. 2 u.f.p. proporcji,
wnioski o "błędzie subsumpcji" są przedwczesne.
Wobec jednoznacznej treści art. 128 ust. 2 u.f.p wnioski z lektury uzasadnienia
projektu ustawy, o których mowa na s. 2 i 3 skargi kasacyjnej, nie mogą mieć, co
naturalne, znaczenia normatywnego: uzasadnienie projektu ustawy nie może
zmieniać treści i znaczenia obowiązujących przepisów prawa. Zwrot
"dofinansowanie", którym posługuje się ustawodawca w art. 128 u.f.p. oznacza, wg
słownika PWN, "przyznanie na jakiś cel dodatkowych pieniędzy lub uzupełnienie
czyichś zasobów finansowych". Oznacza to, że używając zwrotu "dofinansowanie"
ustawodawca wyklucza wyłączne finansowanie celu dotacji - z dotacji, lecz zakłada
udział własny w finansowaniu środków gminy. Pamiętać należy, że jakakolwiek
"umowa", powodująca skutki obligacyjne, musi być wykonywana w zgodzie z
obowiązującymi powszechnie przepisami prawa.
NSA zauważa, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej także to, że
ustawodawca, w ustawie o systemie oświaty, także w powoływanym w skardze
kasacyjnej art. 90 r tej ustawy wskazuje, że przedmiotem pomocy jest
"dofinansowanie" w drodze dotacji, a nie, jak zdaje się utrzymywać skarżąca
kasacyjnie, "finansowanie". Należy też zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu I oraz
Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stosowanie i rozumienie prawa w
konkretnej sprawie, a nie wieloletniej praktyki - o co gmina zdaje się wnosić na s. 3 i
4 skargi kasacyjnej.
Wobec braku oznaczenia jako podstaw skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia
przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4p.p.s.a., sygnalizowany brak
uzasadnienia przez Sąd i instancji poglądu o braku podstaw wliczania "typowych
kosztów związanych z funkcjonowaniem gminy " jako "wkładu własnego" (s. 4 i 5
skargi kasacyjnej) nie powoduje korzystnych dla strony skutków procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zarazem, że gmina nie wskazała
jakiegokolwiek wpływu tego domniemanego "naruszenia" na wynik sprawy, nie
wspominając o wpływie "istotnym". Tym samym, ten niesprecyzowany wprost
"zarzut" nie może być powodem uznania wyroku Sądu l instancji za wadliwy.
Nie powoduje skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej powielenie zarzutów, które
rozpatrywał Sad l instancji, "ponieważ WSA nie podzielił tych argumentów, skarżąca
nie ma innego wyjścia, jak tylko powtórzyć je w niniejszej skardze kasacyjnej" (s. 5
skargi kasacyjnej). Warunkiem skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej w
rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest nie tyle ich "powtórzenie", ile wykazanie
wadliwości rozumienia lub stosowania prawa przez Sąd I instancji w tym wypadku
art. 128 ust. 2 u.f.p.
Co więcej "powtórzenie" zarzutów bywa negatywnie oceniane w orzecznictwie
sądowoadministracyjnym. Nie można bowiem uzasadniać zarzutów naruszenia
prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wyłącznie polemiką z dokonaną
przez Sąd administracyjny I instancji oceną - co do zgodności z prawem - oceny
stanu faktycznego sprawy dokonanej przez organy podatkowe (por. wyrok z dnia 18
kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 326/07, publ. CBOSA). Skoro gmina nie wykazała,
ani nawet nie uprawdopodobniła wadliwości rozumienia prawa materialnego przez
Sąd I instancji, lecz poprzestała na przedstawieniu swojego rozumienia prawa
materialnego, co sama zaakcentowała, to nie zostały spełnione warunki
umożliwiające uwzględnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tych
powodów należało uznać zarzut naruszenia art. 90r ust. 1 i art. 90b ust. 1 ustawy o
systemie oświaty przez błędną wykładnię oraz art. 128 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 90r
ust. 1 i art. 90b ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię za nietrafiony.
Wobec nieuwzględniania zarzutów naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. czy zarzutów
naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, konsekwencją jest uznanie za
bezzasadne zarzutów naruszenia przepisów art. 2, art. 8 ust. 2, art. 167 ust. 1 i 4
Konstytucji. Nie zostało wykazane w wielce skrótowym uzasadnieniu zarzutów,
naruszenie standardów demokratycznego państwa prawa. Natomiast bez wątpienia
naruszeniem standardów demokratycznego państwa prawa byłaby odmowa
zastosowania jednoznacznych, powszechnie obowiązujących przepisów prawa
materialnego powołanych wyżej.
Wobec braku, choćby skrótowego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 169 ust. 2 u.f.p. niemożliwe było uwzględnienie tego zarzutu. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art.
174 i art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy
takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich
kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy
ocenione. Oznacza to, że posłużenie się sformułowaniami niekonkretnymi,
uniemożliwiającymi poznanie pełnego toku rozumowania wnoszącej skargę
kasacyjną strony, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może -
bez nieuzasadnionego uzupełniania wywodów strony - zbadać zasadności
przedstawionych w taki sposób zarzutów. To z kolei prowadzi do niemożności
podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd
administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.
184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na
podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit c) rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie
Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz
ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę
prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2013 r., poz. 490).