II GSK 1210/19

II GSK 1210/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Marek Krawczak
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2128/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-14
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 1 i 2, art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 1, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2115
art. 23, art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 24 ust. 2, art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 2c, art. 25, art. 31 ust. 1, art. 31(1) ust. 1, art. 31(2) ust. 1 i 2, art. 52 ust. 4 zd. 1, art. 60 pkt 8 lit. d
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 2072
art. 60 par. 1
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1600
art. 106
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 17 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2012 poz 392
art. 37 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1987
art. 156 par. 3
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2128/18 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr DZP-III-6110-342/16/12 w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K.S. 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2128/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 24 sierpnia 2018 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
K.S. (dalej "skarżący") 7 czerwca 2016 r. złożył w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie (dalej "OIRP") wniosek o wpis na listę radców prawnych w trybie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2115 ze zm.; dalej "u.r.p."). Do wniosku złożył m.in. oświadczenie z 8 marca 2016 r., że nie toczy się wobec niego postępowanie karne i dyscyplinarne, odpis świadectwa pracy wydanego przez Prezesa Sądu Wojewódzkiego w Radomiu z 5 maja 1998 r., a także zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego z 10 maja 2016 r., z którego wynika, że wnioskodawca nie figuruje w Kartotece Karnej tego rejestru.
Uchwałą z 8 czerwca 2016 r. OIRP wpisała skarżącego na listę radców prawnych, uznając, że spełnił on przesłanki określone w art. 24 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 3 u.r.p. Uchwałę z aktami osobowymi doręczono Ministrowi Sprawiedliwości 9 czerwca 2016 r.
Pismem z 29 czerwca 2016 r. Minister Sprawiedliwości zwrócił OIRP uchwałę wraz z aktami osobowymi skarżącego, w celu uzupełnienia materiału dowodowego o odpisy wyroków z uzasadnieniami: Sądu Rejonowego w Puławach z 7 listopada 1997 r., sygn. akt [...] i Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z 17 lutego 1998 r., sygn. akt [...] wraz z informacją o odbyciu kary.
W dniu 27 kwietnia 2018 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynęła ponownie uchwała o wpisie skarżącego na listę radców prawnych OIRP z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych wobec faktu, że materiał dowodowy nie został uzupełniony.
Minister Sprawiedliwości, pismem z 17 maja 2018 r. ponownie zwrócił Radzie OIRP akta osobowe skarżącego w celu aktualizacji oraz uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt postępowania administracyjnego między innymi aktualnego oświadczenia o zakończonych lub toczących się przeciwko wnioskodawcy postępowaniach karnych i dyscyplinarnych; odpisu wyroku Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z 17 lutego 1998 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem i informacją o odbyciu kary, a w przypadku niemożności uzupełnienia postępowania, udokumentowanie powyższego faktu.
OIRP przedłożyła akta osobowe skarżącego 30 lipca 2018 r. Do akt nie zostało dołączone oświadczenie skarżącego o zakończonych postępowaniach karnych i dyscyplinarnych ani odpis wyroku Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z 17 lutego 1998 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem i informacją o odbyciu kary. Natomiast dołączono pismo skarżącego z 12 lipca 2018 r. zawierające zastrzeżenia co do uprawnienia Ministra Sprawiedliwości dotyczącego żądania powyższych dokumentów.
Jednocześnie w oparciu o akta osobowe skarżącego, którymi organ dysponował z uwagi na okoliczność, że skarżący był sędzią Sądu Rejonowego w Kozienicach, do akt sprawy załączono między innymi kopie wyroków Sądu Rejonowego w Puławach z 7 listopada 1997 r., Sądu Dyscyplinarnego w Warszawie z 18 grudnia 1997 r., wymierzającego skarżącemu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby sędziowskiej i wyroku Wyższego Sądu Dyscyplinarnego w Warszawie z 12 marca 1998 r., utrzymującego powyższy wyrok w mocy.
Decyzją z 24 sierpnia 2018 r. Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi skarżącego na listę radców prawnych dokonanego uchwałą Rady OIRP.
W ocenie organu, skarżący nie spełnił bowiem przesłanki, o jakiej mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., tj. nie był nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem nie dawał rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie złożył on bowiem pisemnego oświadczenia o zakończonych postępowaniach karnych i dyscyplinarnych, a także odpisu wyroku Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z 17 lutego 1998 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem i informacją o odbyciu kary, mimo takiego żądania zawartego w dwóch pismach organu. W ocenie Ministra, takie zachowanie wskazywało na zamiar zatajenia, a przynajmniej przemilczenia faktów i okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny spełnienia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., a tym samym podważało wiarygodność, uczciwość i prawdomówność kandydata na radcę prawnego.
Organ wskazał, że ustalenia o toczących się przeciwko skarżącemu postępowaniach karnych i dyscyplinarnych poczyniono pomimo tego, że skarżący nie zgłosił tego faktu w jego oświadczeniu oraz pomimo braku współpracy z jego strony z uwagi na brak uzupełnienia braków dowodowych wniosku o wpis na listę radców prawnych w żądnym zakresie. Tymczasem, jak wywiódł organ, Sąd Dyscyplinarny w Warszawie rozpoznał sprawę skarżącego obwinionego o to, że uchybił godności sprawowanego urzędu w ten sposób, że 1 lutego 1995 r. w Stanisławicach (woj. radomskie) w stanie nietrzeźwym, prowadząc z nadmierną szybkością samochód i nie panując nad nim, kilkakrotnie, bez żadnej przyczyny, zjeżdżał na lewy pas szosy, w rezultacie czego potrącił idącą tym pasem w sposób prawidłowy pieszą, która doznała szeregu ciężkich obrażeń ciała, które doprowadziły do jej śmierci, tj. o czyn z art. 80 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.; dalej "p.u.s.p."). Wyrokiem z 18 grudnia 1997 r. Sąd Dyscyplinarny uznał skarżącego winnym zarzucanego mu czynu i na podstawie art. 80 § 1 u.s.p. wymierzył mu karę wydalenia ze służby sędziowskiej, a Wyższy Sąd Dyscyplinarny wyrokiem z 12 marca 1998 r. utrzymał powyższy wyrok w mocy. Organ podkreślił, że był uprawniony do dokonania samodzielnej oceny zachowań kandydata na radcę prawnego pod kątem spełniania przesłanek rękojmi przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego.
Za okoliczności przemawiające za brakiem nieskazitelności charakteru oraz wiarygodności Minister uznał z jednej strony zachowanie skarżącego, będące przedmiotem postępowania karnego i dyscyplinarnego, a z drugiej zatajenie tego faktu przed organami wpisowymi. Zdaniem organu, dyskwalifikowało to skarżącego w sferze etyczno-moralnej, podważało jego odpowiedzialność i wiarygodność. Samo zatarcie skazania w rozumieniu prawnokarnym na gruncie postępowania administracyjnego nie oznaczało, w ocenie Ministra, że zachowanie takie nie miało miejsca, gdyż istniało ono jako fakt społeczny i winno być przedmiotem oceny, szczególnie przy badaniu przesłanki spełniania rękojmi należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wszystkie przedstawione przez skarżącego pozytywne opinie w zestawieniu z zachowaniem, którego się dopuścił i które skutkowało wymierzeniem kary złożenia z urzędu sędziego i późniejszą jego postawą wobec tego faktu nie wpłynęły na zmianę oceny braku dawania przez skarżącego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
WSA w Warszawie oddalił skargę K.S. na powyższą decyzję.
Sąd podzielił ocenę organu, dokonaną na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, że skarżący nie spełniał przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Minister Sprawiedliwości za okoliczności rzutujące na wiarygodność, odpowiedzialność oraz uczciwość skarżącego uznał zarówno dopuszczenie się przez niego zachowań będących przedmiotem postępowania karnego i dyscyplinarnego, jak i ich ukrywanie przed organem wpisowym. Zdaniem Sądu, istotnie konkretne zachowanie kandydata na radcę prawnego, nawet jednostkowe, może podważyć jego wiarygodność oraz nieskazitelny charakter. WSA zauważył również, że doszło do zatajenia przez skarżącego faktu skazania go zarówno w postępowaniu karnym, jak i dyscyplinarnym, niezgodnie z § 10 ust. 2 pkt 9) uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 30 stycznia 2010 r. nr 110/VII/2010. W złożonym oświadczeniu skarżący ograniczył się jedynie do oświadczenia o braku aktualnie toczących się wobec niego postępowań. Oceny tej nie zmieniło złożenie świadectwa pracy z Sądu Wojewódzkiego w Radomiu, gdzie wskazano, że stosunek pracy skarżącego wygasł z mocy prawa na podstawie art. 60 § 1 p.u.s.p. Sąd nie uznał, że samo złożenie świadectwa pracy z podaną w nim przyczyną jego zakończenia miałoby świadczyć o chęci ujawnienia okoliczności stojących za wygaśnięciem stosunku pracy. Tym bardziej, że jak wynika z treści protokołu z rozmowy kwalifikacyjnej przeprowadzonej w 8 czerwca 2016 r. przez Radą OIRP w Warszawie, skarżący potwierdził, że tego typu postępowania nie toczyły się wobec niego również w przeszłości. Ewidentnie zatem intencją skarżącego było pominięcie powyższych zdarzeń w ramach postępowania przed organem samorządu radcowskiego.
W ocenie WSA, nie było podstaw do uwzględnienia wyroku ze względu na nieuprawnione żądanie przez Radę OIRP wiadomości godzących w cześć i dobre imię skarżącego, pod rygorem niedoprowadzenia do końca postępowania w jego sprawie. W sprawie były bowiem podstawy, do zastosowania art. 311 ust. 2 u.r.p., ponieważ nadesłane przez OIRP akta osobowe skarżącego nie były kompletne. W art. 24 ust. 2a u.r.p. ustawodawca określił, jakie dokumenty powinny zostać dołączone do wniosku o wpis na listę radców prawnych, wymieniając m.in. informację o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego opatrzoną datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed złożeniem wniosku. Jednakże w ramach badania przesłanki nieskazitelnego charakteru organ samorządu zawodowego może domagać się takich dokumentów, które pozwolą na uzyskanie pełnej informacji chociażby w zakresie zarówno aktualnie toczących się wobec kandydata postępowaniach karnych lub dyscyplinarnych, jak również tych zakończonych. Sąd nie zaakceptował wynikającego z treści skargi postulatu związania organu samorządu radcowskiego jedynie treścią oświadczenia kandydata w sytuacji, w której zachodzi konieczność jego zweryfikowania z uwagi na posiadanie przez organ samorządu informacji mogących podważyć prawdziwość takiego oświadczenia kandydata. Skoro bowiem organ miał wiedzę o zakończonych w stosunku do skarżącego postępowaniach karnych i dyscyplinarnych, to mógł też żądać w tym zakresie od skarżącego zarówno wyjaśnień, jak i odpowiednich dokumentów. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości był również uprawniony do uzupełnienia akt w toku postępowania nadzorczego, jeżeli to uzupełnienie mieściło się w granicach wyznaczonych treścią art. że art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zdaniem WSA, zarówno organ samorządu zawodowego, jak i Minister Sprawiedliwości powinni brać pod uwagę wszystkie okoliczności składające się na wizerunek kandydata, a więc wszystkie znane im zdarzenia. Organ, wykazując okoliczności z dotychczasowego życia skarżącego, które podważały nieskazitelność jego charakteru, powołał się na wiarygodne dowody, dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a."), i mógł się posłużyć dokumentami z innego postępowania. Minister Sprawiedliwości mógł zatem załączyć do akt postępowania zarówno kopię wyroku Sądu Rejonowego w Puławach z 7 listopada 1997 r., sygn. akt [...], jak i kopię wyroku Sądu Dyscyplinarnego w Warszawie z 18 grudnia 1997 r., sygn. akt [...] wymierzającego wnioskodawcy karę dyscyplinarną wydalenia ze służby sędziowskiej oraz wyroku Wyższego Sądu Dyscyplinarnego w Warszawie z 12 marca 1998 r., sygn. akt [...] utrzymującego w mocy zaskarżony wyrok wraz z uzasadnieniami.
Zdaniem Sądu, nieuzasadnione było tym samym stanowisko, że badanie zgodności z prawem wpisu na listę radców prawnych przez Ministra Sprawiedliwości mogło odbywać się jedynie w oparciu o akta osobowe nadesłane wraz z uchwałą, ewentualnie uzupełnione w trybie określonym w art. 311 ust. 2 u.r.p.
Sąd wskazał, że Minister Sprawiedliwości wprawdzie podpisał sprzeciw w późniejszym terminie niż 30 dni od dnia pierwszego doręczenia uchwały, jednak z zachowaniem terminu wynikającego ze zdania drugiego tego przepisu, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 311 ust. 2, bieg tego terminu liczy się wówczas od dnia ponownego doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi.
Zdaniem WSA, pominięcie przez skarżącego faktu prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego oraz postępowań dyscyplinarnych oraz brak współpracy z organem wpisowym przy uzupełnianiu materiału dowodowego nie mogą być uzasadniane chęcią ochrony swej prywatności i dobrego imienia w granicach prawa. Dlatego też jako uprawniona została uznana ocena organu, że takie zachowanie skarżącego poddaje krytyce jego rzetelność i odpowiedzialność i tym samym podważa pozytywną ocenę jego kandydatury.
Sąd nie podzielił również najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r., poz. 392; dalej "ustawa o Radzie Ministrów") i art. 268a k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w imieniu Ministra Sprawiedliwości przez podsekretarza stanu Ł.P., z uwagi na fakt, że podsekretarz stanu Ł.P. co do zasady nie był upoważniony do podejmowania czynności przewidzianych w przepisach u.r.p., gdyż te zostały w pierwszej kolejności powierzone podsekretarzowi stanu M.W., a zarządzenie Ministra Sprawiedliwości, przewidujące zastępowanie podsekretarza stanu M.W. przez wiceministra Ł.P. w razie "nieobecności" tego pierwszego, zostało ukształtowane z przekroczeniem kompetencji przypisanych Ministrowi Sprawiedliwości w art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów. Sąd uznał w tym zakresie, że określenie zakresu zadań wykowywanych przez sekretarza stanu i podsekretarza stanu wypełnia dekoncentrację wewnętrzną ogólną kompetencji organu w zakresie przypisania ich do określonych struktur organizacyjnych, a nie do ich realizacji przez aparat pomocniczy, więc w tym zakresie nie jest konieczne wypełnienie wymogów statuowanych w art. 268a k.p.a. dla ważności ustalenia zakresu czynności sekretarza i podsekretarza stanu przez ministra. Zatem irrelewantne dla oceny prawidłowości umocowania podsekretarza stanu Ł.P. było wypracowane na gruncie art. 268a k.p.a. stanowisko orzecznictwa wykluczające subdelegację kompetencji organu na innych pracowników obsługujących ten organ.
Zdaniem WSA, nie było również podstaw, aby wnioskować zakaz takiego ukształtowania ewentualnego wzajemnego zastępstwa pomiędzy wiceministrami z uwagi na ich nieobecność, z brzmienia art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów. Przepis ten nie wprowadzał żadnych ograniczeń dla ministra co do ustalenia przyjętego przez niego za właściwy zakresu czynności sekretarza i podsekretarza stanu. Zatem Sąd uznał, że w sytuacji, w której podsekretarz stanu M.W. był osobą upoważnioną do podejmowania czynności przewidzianych w przepisach u.r.p., to i zastępujący go podsekretarz stanu ł.P. także posiadał upoważnienie w tym zakresie.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty pozbawienia skarżącego możliwości obrony swoich praw poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się w sprawie. Minister Sprawiedliwości pismem z 17 maja 2018 r., zwracając Radzie OIRP akta osobowe skarżącego w celu aktualizacji oraz uzupełnienia materiału dowodowego, oznaczył jego zakres, jak i nakazał przy wezwaniu skarżącego, w przypadku niemożności uzupełnienia postępowania, udokumentowanie powyższego faktu. Skarżący w odpowiedzi przedstawił swoje stanowisko odnośnie do żądań organu. Sąd nie stwierdził więc naruszenia prawa skarżącego do udziału w postępowaniu.
W ocenie WSA, działanie organu było prawidłowe, w uzasadnieniu decyzji organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja odnosiła się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie, umorzenie postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), tj.:
1) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd w toku orzekania elementów stanu faktycznego sprawy administracyjnej skarżącego wynikających ze złożonych przez niego środków dowodowych w postaci pozytywnych opinii, oraz naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieodniesieniu się przez Sąd do zarzutów i twierdzeń skarżącego skierowanych przeciwko znaczeniu przypisanemu powyższym środkom dowodowym przez skarżony organ, co doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 12 § 1 k.p.a. oraz niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. i oddalenia skargi, mimo że:
a) skarżony organ wbrew art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. nie rozpatrzył wskazanych środków dowodowych w kontekście posiadania przez skarżącego przymiotów wskazanych w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., względnie nie zgromadził dostatecznego materiału dowodowego w powyższym zakresie wbrew art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 12 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno było doprowadzić Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji;
b) skarżony organ nie uzasadnił wbrew art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., dlaczego odmówił mocy dowodowej wskazanym środkom dowodowym w kontekście posiadania przez skarżącego przymiotów wskazanych w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno było doprowadzić Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji;
2) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieodniesieniu się przez Sąd do zarzutów i twierdzeń skarżącego skierowanych przeciwko sposobowi dokonania przez skarżony organ ustaleń faktycznych co do postawy skarżącego wobec popełnionego czynu i na braku oceny tych ustaleń, co doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. i oddalenia skargi, podczas gdy skarżony organ bez oparcia w materiale dowodowym wbrew art. 80 k.p.a. przypisał skarżącemu określoną postawę wobec popełnionego czynu, nie wskazując przy tym wbrew art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., na czym ta postawa miałaby polegać, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno było doprowadzić Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji;
3) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd w toku orzekania sposobu postępowania przez skarżony organ z sędziowskimi aktami osobowymi skarżącego w postępowaniu nadzorczym, oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieodniesieniu się przez Sąd do zarzutów i twierdzeń skarżącego, dotyczących powyższych czynności skarżonego organu i ich znaczenia prawnego w jego sprawie administracyjnej, w tym ich wpływu na bieg ustawowego terminu do podpisania sprzeciwu przez skarżony organ, przez co wyjaśnienie prawne zaskarżonego wyroku jest niezupełne, a zaskarżony wyrok – niepodatny na kontrolę kasacyjną;
4) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 311 ust. 2 u.r.p., art. 6, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżony organ prawidłowo i skutecznie dokonał zwrotów akt do OIRP w Warszawie pismami z dnia 29 czerwca 2016 r. i z dnia 17 maja 2018 r. w celu uzyskania informacji o skazaniu karnym skarżącego, podczas gdy skarżony organ mógł się zwrócić o wgląd do akt sprawy karnej skarżącego do Prezesa Sądu Rejonowego w Puławach w trybie art. 156 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987 ze zm., dalej "k.p.k.") w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89 poz. 556, dalej "p.w.k.p.k."), względnie wystąpić o odpis prawomocnego wyroku karnego zapadłego wobec skarżącego w trybie art. 156 § 3 k.p.k. w zw. z art. 6 p.w.k.p.k., przez co:
a) zwroty akt dokonane przez skarżony organ w dniach 29 czerwca 2016 r. i 17 maja 2018 r., a przynajmniej drugi zwrot akt dokonany pismem z dnia 17 maja 2018 r., były nieproporcjonalne do ich celu wbrew art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a., a przez to bezprawne;
b) zwroty akt, o których mowa w punkcie a) powyżej, a przynajmniej drugi zwrot akt dokonany pismem z dnia 17 maja 2018 r., uchybiały zasadzie szybkości postępowania;
c) z uwagi na bezprawność powyższych czynności procesowych skarżonego organu jego pismo z dnia 29 czerwca 2016 r., a przynajmniej pismo z dnia 17 maja 2018 r., nie doprowadziło do przerwania biegu terminu do podpisania sprzeciwu przez skarżony organ zgodnie z art. 312 ust. 1 zd. 2 u.r.p.;
d) zaskarżona decyzja została podpisana przez skarżony organ po upływie ustawowego terminu do jej podpisania (art. 312 ust. 1 zd. 1 u.r.p.), co świadczy o istotnym wpływie wskazanych uchybień organu na wynik sprawy i powinno było doprowadzić Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji;
5) alternatywnie wobec poprzedniego zarzutu – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 311 ust. 2 u.r.p. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżony organ pismami z dnia 29 czerwca 2016 r. i z dnia 17 maja 2018 r. nadużył wbrew art. 7 k.p.a. uprawnienia do zwrotu akt do Rady OIRP w Warszawie (art. 311 ust. 2 u.r.p.) przez to, że korzystając z tego uprawnienia, wystąpił o dokumenty, które w świetle zaskarżonej decyzji nie były mu potrzebne do załatwienia sprawy administracyjnej skarżącego, przez co:
ą) pismo z dnia 29 czerwca 2016 r., ewentualnie pismo z dnia 17 maja 2018 r., nie doprowadziło do przerwania biegu terminu do podpisania sprzeciwu przez skarżony organ zgodnie z art. 312 ust. 1 zd. 2 u.r.p.;
b) zaskarżona decyzja została podpisana przez skarżony organ po upływie ustawowego terminu do jej podpisania (art. 31z ust. 1 zd. 1 u.r.p.), co świadczy o istotnym wpływie wskazanego uchybienia organu na wynik sprawy i powinno było doprowadzić Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji;
6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 8, art. 9 zd. 1, art. 11, art. 12 § 1 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanek zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegających na tym, że skarżony organ, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił zasadzie pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) przez to, że za element podstawy faktycznej decyzji przyjął zachowanie skarżącego w reakcji na żądania przedstawienia informacji o jego skazaniu karnym, podczas gdy:
a) wbrew art. 9 zd. 1 k.p.a. skarżony organ nie zawiadomił skarżącego o możliwości wzięcia pod uwagę jego zachowania w reakcji na żądania organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;
b) wbrew art. 12 § 1 k.p.a. skarżony organ nie skorzystał z możliwości wystąpienia o wgląd do akt sprawy karnej skarżącego (art. 156 § 1 zd. 2 k.p.k. w zw. z art. 6 p.w.k.p.k.) lub z możliwości wystąpienia o odpis zapadłego wobec skarżącego wyroku karnego (art. 156 § 3 k.p.k. w zw. z art. 6 p.w.k.p.k.) do Prezesa Sądu Rejonowego w Puławach, a zamiast tego wbrew art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przerzucił na skarżącego obowiązek dowodzenia okoliczności dotyczących jego skazania karnego, z których skarżący z uwagi na zatarcie skazania (art. 106 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz. U. z 2018 r. poz. 1600 ze zm., dalej "k.k.") nie musiał wywodzić skutków prawnych;
c) mimo niepodjęcia czynności wskazanych w pkt b) powyżej w zaskarżonej decyzji skarżony organ uznał zgromadzony przez siebie materiał dowodowy za wystarczający dla załatwienia sprawy skarżącego;
d) uzasadnienie zaskarżonej decyzji wbrew art. 11 k.p.a. wskazuje na brak kompetencji skarżonego organu do uwzględniania powyższego zachowania skarżącego przy wydawaniu sprzeciwu;
e) uzasadnienie zaskarżonej decyzji wbrew art. 11 k.p.a. wskazuje na brak podstaw skarżonego organu do żądania od skarżącego w postępowaniu nadzorczym informacji o zakończonych postępowaniach karnych i dyscyplinarnych;
7) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez niepełne i wewnętrznie sprzeczne wyjaśnienie (względnie niepodanie) podstawy prawnej, na jakiej Sąd oparł przypisany skarżącemu obowiązek poddania się rygorom postępowania wpisowego i nadzorczego w spornym zakresie oraz na jakiej Sąd oparł pogląd o prawidłowości dokonanej przez skarżony organ oceny osoby skarżącego z perspektywy art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., jak również poprzez niepełne i wadliwe odniesienie się do zarzutów twierdzeń skarżącego podniesionych w powyższym zakresie, przez co zaskarżony wyrok pozostaje niepodatny na kontrolę kasacyjną;
8) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu kontroli legalności § 10 ust. 2 pkt 9 uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej "KRRP") z dnia 30 stycznia 2010 r. nr 110/VII/2010 w sprawie regulaminu prowadzenia list radców prawnych i list aplikantów radcowskich (dalej jako: Uchwała 110/VII/2010), co doprowadziło Sąd do przypisania skarżącemu w oparciu o powołany przepis Uchwały 110/VII/2010 obowiązku zawiadomienia Rady OIRP w Warszawie i skarżonego organu o skazaniu karnym i dyscyplinarnym za czyn, w stosunku do którego nastąpiło w przypadku skarżącego zatarcie skazania karnego (art. 106 k.k.), podczas gdy powołany przepis Uchwały 110/VII/2010:
a) jest niezgodny z art. 60 pkt 8 lit. d u.r.p. przez to, że wykracza poza granice kompetencji normodawczej, przyznanej KRRP we wskazanym przepisie u.r.p.;
b) jest niezgodny z art. 24 ust. 2a u.r.p. przez to, że uzupełnia zamknięty ustawowo katalog dokumentów, które kandydat na radcę prawnego jest zobowiązany złożyć w postępowaniu wpisowym;
c) w zakresie, w jakim odnosi się do informacji o czynach kandydata na radcę prawnego, w stosunku do których nastąpiło zatarcie skazania karnego, jest niezgodny z art. 24 ust. 2a pkt 1 u.r.p. i art. 106 k.k.;
d) jest niezgodny z art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że nakładając na kandydata na radcę prawnego obowiązek ujawnienia informacji prywatnych w postępowaniu wpisowym, wkracza w materię, którą Konstytucja RP nakazuje uregulować w ustawie;
e) jest niezgodny z art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez to, że nakładając na kandydata na radcę prawnego obowiązek nieprzewidziany w ustawie, którego spełnienie jest niezbędne do podjęcia uchwały wpisowej, wkracza w materię, którą Konstytucja RP nakazuje uregulować w ustawie;
9) art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 75 § 1 zd. 1 in fine k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżony organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy na użytek załatwianej sprawy, podczas gdy zgromadzone przez skarżony organ dokumenty w postaci kopii odpisów wyroku karnego i wyroków dyscyplinarnych zapadłych wobec skarżącego pochodziły z sędziowskich akt osobowych skarżącego, gdzie te dokumenty lub ich pierwowzory były przechowywane z naruszeniem art. 106 k.k., art. 51 ust. 2 i 5 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5j i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284, dalej "EKPC"), i tym samym wskazane środki dowodowe jako dowody sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 in fine k.p.a.) nie mogły stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno było doprowadzić Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji;
10) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 zd. 1, art. 77 § 4 zd. 2, art. 10 § 1, art. 76 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżony organ zapewnił skarżącemu czynny udział w toczącym się postępowaniu, przez co mógł dokonać ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonych dokumentów, które były dokumentami urzędowymi, podczas gdy:
a) zgromadzone przez skarżony organ dokumenty stanowiły kopie dokumentów urzędowych (tj. urzędowych odpisów wyroków zapadłych wobec skarżącego oraz pisma Ministra Sprawiedliwości o wygaśnięciu stosunku służbowego sędziego), niepoświadczone za zgodność z oryginałami, przez co same w sobie nie stanowiły dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.;
b) powyższe dokumenty zostały dołączone do akt sprawy po drugim zwrocie akt osobowych skarżącego do Rady OIRP w Warszawie dokonanym pismem z dnia 17 maja 2018 r., przy czym wbrew art. 9 zd. 1 i art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a. skarżący nie został zawiadomiony ani o ich dołączeniu do akt sprawy, ani o ich treści, przez co skarżony organ wbrew art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewnił skarżącemu możliwości zajęcia stanowiska co do legalności zgromadzenia powyższych dokumentów w toczącym się postępowaniu oraz okoliczności wynikających z treści tych dokumentów;
c) wskutek charakteru prawnego dokumentów dołączonych do akt sprawy oraz naruszeń opisanych w pkt b) powyżej skarżony organ nie mógł uznać za udowodnione faktów wynikających z dołączonych do akt sprawy kopii dokumentów, o których mowa w pkt a) powyżej, z uwagi na brak przesłanek wyrażonych w art. 76 § 1 i art. 81 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno było doprowadzić Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji;
11) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, ewentualnie także błędnej wykładni art. 268a k.p.a., która doprowadziła Sąd do niezastosowania 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uznania, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w imieniu Ministra Sprawiedliwości przez podsekretarza stanu Ł.P., który nie był prawidłowo upoważniony do dokonania powyższej czynności z uwagi na wadliwość zarządzenia nr 207/18/BM Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu (dalej jako "Zarządzenie nr 207/18/BM"), tj. sprzeczność § 5 ust. 2 pkt 4 in principio w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 in fine Zarządzenia 207/18/BM z art. 37 ust. 2 ustawy o RM, ewentualnie także z art. 268a k.p.a.;
II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
1) art. 312 ust. 1 zd. 1 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis daje skarżonemu organowi kompetencję do uwzględniania przy wydawaniu sprzeciwu wobec wpisu na listę radców okoliczności faktycznych, które miały miejsce po podjęciu przez radę OIRP uchwały wpisowej, podczas gdy powierzony w tym przepisie skarżonemu organowi nadzór materialnoprawny nad prawidłowością uchwał wpisowych rad OIRP ogranicza się do ich oceny według stanu faktycznego istniejącego w chwili podejmowania tych uchwał;
2) art. 47 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powołany przepis nie wyraża prawa ani wolności przysługujących bezpośrednio obywatelom, podczas gdy wyraża on konstytucyjne prawa podmiotowe przysługujące bezpośrednio każdemu;
3) art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieujawnienie przez kandydata na radcę prawnego informacji o jego skazaniu karnym i dyscyplinarnym mającym za przedmiot czyn, w stosunku do którego nastąpiło zatarcie skazania karnego (art. 106 k.k.), stanowi dopuszczalne kryterium negatywnej oceny kandydata na radcę prawnego z perspektywy powołanego przepisu u.r.p.;
4) art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art 65 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że skarżony organ dokonał prawidłowej oceny skarżącego z perspektywy art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., podczas gdy w sprawie skarżącego dobór kryteriów jego oceny świadczy o nieproporcjonalnym zastosowaniu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. przez skarżony organ;
art. 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 EKPC poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ingerencja w konwencyjne prawo skarżącego do poszanowania życia prywatnego (art. 8 ust. 1 EKPC) odpowiadała w jego sprawie warunkom określonym w klauzuli limitacyjnej zawartej w art. 8 ust. 2 EKPC, podczas gdy wskazana ingerencja nie spełniała wymogów legalności i konieczności, statuowanych w art. 8 ust. 2 EKPC.
W piśmie z 25 czerwca 2019 r. skarżący skorygował dostrzeżone nieścisłości w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie z 1 grudnia 2022 r. skarżący złożył dodatkowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
NSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na skutek niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów ewentualne także błędnej wykładni art. 268a k.p.a., która doprowadziła Sąd do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uznania, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a.), podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w imieniu Ministra Sprawiedliwości przez podsekretarza stanu Ł.P., który nie był prawidłowo upoważniony do dokonania powyższej czynności z uwagi na wadliwość zarządzenia 207/18/BM, tj. sprzeczność § 5 ust. 2 pkt 4 in principio w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 in fine zarządzenia 207/18/BM z art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, ewentualnie także z art. 268a k.p.a.
Zdaniem skarżącego, do nieważności postępowania doszło, ponieważ zaskarżona decyzja została podpisana przez podsekretarza stanu Ł.P., który nie był uprawniony do podejmowania czynności przewidzianych w przepisach ustawy o radcach prawnych. Czynności te zostały powierzone podsekretarzowi stanu M.W.. W zarządzeniu wskazano, że Ł.P. w czasie nieobecności Podsekretarza stanu M.W., a także wyłączenia go od udziału w postępowaniu w sprawie w przypadkach określonych w k.p.a. zastępuje go w czynnościach określonych w § 4. Skarżący uznał, że taka konstrukcja zarządzenia naruszała zakaz subdelegacji, który jest samoistnie wpisany w treść art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, a wydanie decyzji przez tak upoważnioną osobę doprowadziło do nieważności postępowania.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1) albo wydana została bez podstawy prawnej (pkt 2 – do tej przesłanki odwołuje się skarżący, przyp. NSA).
W orzecznictwie wskazuje się, że w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982/2, poz. 95). Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą – właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (wyrok NSA w Warszawie z 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995/1, poz. 25, M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156).
Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725).
W celu ocenienia, czy zaszła przesłanka nieważności kontrolowanego postępowania, należało ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana przez osobę prawidłowo upoważnioną do działania w imieniu Ministra Sprawiedliwości. W tym celu należy sięgnąć do art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów i wydanego na jego podstawie zarządzenia 207/18/BM.
Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów (ust. 2).
W wykonaniu powyższego przepisu Minister Sprawiedliwości wydał zarządzenie 207/18/BM, w którym wskazał, że podsekretarz stanu M.W. sprawuje stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości w sprawach podejmowania czynności określonych w ustawie o radcach prawnych (§ 4 ust. 1 pkt 2 zarządzenia). Natomiast podsekretarz stanu Ł.P. sprawuje stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości w sprawach – ogólnie ujmując – m.in. związanych z sądownictwem powszechnym, lecz również w razie nieobecności podsekretarza stanu M.W., a także wyłączenia go od udziału w postępowaniu w sprawie w przypadkach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zastępuje go w czynnościach określonych w § 4 (§ 5 ust. 2 pkt 4 zarządzenia).
W ocenie NSA, tak sformułowane zarządzenie w sposób jasny określa kompetencje poszczególnych podsekretarzy stanu i uprawnia Ł.P. do wydawania decyzji określonych w ustawie o radcach prawnych w razie nieobecności M.W.. Skarżący natomiast nie podważał, że do takiej nieobecności na gruncie niniejszej sprawy nie doszło.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że "zarządzenie nr 207/18/BM de facto dopuszcza subdelegację kompetencji do wykonywania zadań, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 in fine tego zarządzenia – skoro upoważnienie podsekretarza stanu Ł.P. do realizacji tych zadań zależy od >>nieobecności<< podsekretarza stanu M.W., a ta >>nieobecność<< może się okazać dobrowolna czy zaplanowana".
Wskazać bowiem należy, że w ww. zarządzeniu Minister Sprawiedliwości ustalił zakres czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości w sposób jasny i określił również osoby upoważnione do zastępowania sekretarzy czy podsekretarzy w przypadku ich nieobecności. Nie ma więc podstaw do tego, aby twierdzić – jak sugeruje autor skargi kasacyjnej – że nieobecny sekretarz czy podsekretarz stanu dokonuje subdelegacji poprzez samą nieobecność, np. spowodowaną urlopem. Wręcz przeciwnie – delegacja do pełnienia obowiązków w przypadku nieobecności sekretarza czy podsekretarza stanu wynikała wprost z zarządzenia wydanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów.
Nie ma podstaw, aby twierdzić, że art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów nie przyznaje Ministrowi uprawnienia do wskazania, kto powinien wykonywać czynności na wypadek nieobecności sekretarza czy podsekretarza stanu. Stanowiska przeciwnego nie można opierać na tym, że z zasady legalizmu wynika zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Minister ma bowiem uprawnienie do podziału zakresu czynności członków kierownictwa podległego mu Ministerstwa i może to zrobić, przewidując potencjalnie nieobecności członka kierownictwa ministerstwa. Zresztą, jak wynika z cytowanego przez Sąd pierwszej instancji i przez autora skargi kasacyjnej wyroku NSA z 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1316/11, wskazanie, kto ma wykonywać czynności w przypadku nieobecności sekretarza czy podsekretarza stanu nie jest sytuacją niemającą miejsca w przeszłości. Co więcej, zdaniem NSA, umożliwienie działania "na czas nieobecności" członka kierownictwa ministerstwa pozwala na sprawne, niezakłócone działanie ministerstwa i stanowi przejaw dobrego zarządzania kadrą.
Nie można uznać, że delegacja wynikająca z § 5 ust. 2 pkt 4 zarządzenia ma charakter blankietowy, ponieważ zostało wprost wskazane, kto ma możliwość działania w przypadku nieobecności M.W. i jaki jest zakres tego "zastępstwa".
Nie ma przy tym znaczenia argument skarżącego, że w przypadku tak ustalonego podziału czynności Prezes Rady Ministrów nie wie, jakie czynności od chwili notyfikacji mogą być w imieniu ministra podejmowane przez poszczególne osoby usytuowane na szczeblu kierowniczym ministerstwa. Okoliczność ta nie wpływa bowiem na prawidłowość podziału czynności wynikającą z ww. zarządzenia.
Ponadto, NSA stwierdza, że z wyroku z 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1316/11, autor skargi kasacyjnej wyciąga nieuzasadnione wnioski, wskazując, że NSA uchylił zaskarżony w tej sprawie wyrok, ponieważ odrzucenie konstrukcji upoważnienia "ewentualnego" rodziłoby dla organu skutki trudne do pogodzenia z zakazem reformationis in peius.
Należy w tym miejscu podkreślić, że w wyroku tym NSA wskazał, że z określenia zakresu zadania dla sekretarza i podsekretarza stanu nadzorowania Departamentu nadzoru nad aplikacjami prawniczymi wynika dekoncentracja wewnętrzna kompetencji Ministra Sprawiedliwości weryfikacji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno w toku instancji (w postępowaniu odwoławczym) oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Natomiast podpisanie postanowienia przez sekretarza stanu w zakresie zadań ustalonych przez Ministra Sprawiedliwości nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które dawało podstawy do zastosowania sankcji nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu powołanego wyroku nie ma takiej wypowiedzi Sądu co do tego, że odrzucenie konstrukcji upoważnienia "ewentualnego" rodziłoby dla organu skutki trudne do pogodzenia z zakazem reformationis in peius. Wobec tego nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd analizował sprawę pod kątem potencjalnego pogorszenia sytuacji prawnej organu, a co za tym idzie, że z tego powodu wydał ww. wyrok o określonej treści.
Z tych wszystkich powodów NSA uznał, że nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu ewentualnego naruszenia art. 268a k.p.a., NSA uznaje, że zarządzenie zostało wydane na podstawie i granicach upoważnienia z art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów i nie ma do niego zastosowania art. 268a k.p.a. Jak wskazuje sam autor skargi kasacyjnej, art. 37 ust. 2 k.p.a. stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 268a k.p.a. Zgodnie zaś z powszechnie uznaną zasadą interpretacyjną lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny). Wobec tego nie można uwzględnić zarzutu ewentualnego, tj. naruszenia art. 268a k.p.a.
Z tych wszystkich względów zarzut określony jako I.11 w petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
W dalszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. którego naruszenie powiązane zostało z przepisami art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Uznanie zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazane w zarzutach I.1, I.2., I.3., I.7., polegają na pominięciu pozytywnych opinii dołączonych do akt sprawy, niedoniesienie się do zarzutów i twierdzeń skarżącego, w tym co do sposobu dokonania przez organ ustaleń faktycznych w zakresie postawy skarżącego wobec popełnionego czynu, co do postępowania z sędziowskimi aktami osobowymi w postępowaniu nadzorczym, co do wpływu czynności organu na upływ terminu do wydania sprzeciwu, niepełnym wewnętrznie sprzecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak skonstruowane i uzasadnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie NSA w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ukształtowało się jednolite stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego a podstawę wyrokowania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantne fakty oraz analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest także od sugerowanych przez stronę skarżącą wad i deficytów, które można czy też należałoby kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.
Wniosku przeciwnego nie uzasadnia bowiem argumentacja odwołująca się do prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejścia do rozumienia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ograniczenie się do przywoływanych przykładowo judykatów nie może być uznane za wystarczające dla wykazania naruszenia przywołanego przepisu prawa w stopniu mającym nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy, jeżeli prezentowane w tych judykatach stanowiska oraz poglądy prawne w zakresie odnoszącym się do wynikających z nich konsekwencji – a w tej mierze nie można również abstrahować od stanów faktycznych, na gruncie których zostały one wyrażone – nie są w ogóle odnoszone do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego prawidłowość strona skarżąca podważa z pozycji omawianego zarzutu kasacyjnego. Stąd też, omawiany zabieg należy uznać za nieprzydatny, a co za tym idzie i nieskuteczny.
O braku zasadności omawianego zarzutu należy również wnioskować na tej podstawie, że z punktu widzenia oceny odnoście do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma znaczenia, że "WSA w sposób ogólny przychylił się do ustaleń faktycznych" (s. 18 skargi kasacyjnej). Stanowisku temu trzeba przeciwstawić ten argument, że nie zostało ono ani rozwinięte, ani też uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jeśli zaś chodzi o twierdzenie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, to należy zauważyć, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne i konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu, czy też do znaczenia oraz doniosłości konkretnych opinii lub listów referencyjnych, które miałyby zostać niezasadnie pominięte – tym bardziej nie sposób jest twierdzić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA z: 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20, 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20).
Brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi nie oznacza nierozpoznania sprawy w całości. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. – a stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – wcale nie wynika, aby sąd administracyjny był zobowiązany odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, co oznacza, że może je oceniać całościowo.
Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało – co stanowi konsekwencję funkcji uzasadnienia sądowego, w tym zwłaszcza funkcji opisowej oraz funkcji kontroli trafności podjętego rozstrzygnięcia (która służy umożliwieniu przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli) – z jakich powodów wydał on orzeczenie o określonej treści i dlaczego tak, jak w rozpatrywanej sprawie, nie stwierdził naruszenia prawa wskazanego w skardze. Pominięcie więc w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 4037/17). Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.
Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości.
Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wypracowane w orzecznictwie stanowisko, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Za nieusprawiedliwiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie miałoby polegać zdaniem strony skarżącej na nieodniesieniu się do zarzutów i twierdzeń skarżącego w zakresie sposobu dokonywania przez organ ustaleń faktycznych, gromadzeniu materiału dowodowego, pominięcia pozytywnych opinii, zaniechania kontroli legalności § 10 ust. 2 pkt 9 uchwały 110/VII/2010 (pkt I.1., I.2., I.3., I.8., i I.9. petitum skargi kasacyjnej).
W punkcie wyjścia podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – z zastrzeżeniem art. 57a, które nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w świetle przywołanej regulacji prawnej niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a zarazem obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednocześnie oznacza przy tym, że sąd ten nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1). Jeżeli przy tym, granice sprawy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, wyznacza jej przedmiot determinowany treścią zaskarżonego działania administracji publicznej, to prowadzi to do wniosku, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Jeżeli zaś skarga kasacyjna nie zarzuca tego rodzaju naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., czy też jego naruszenia poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, ani też nie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji wbrew obowiązkowi, o którym mowa była powyżej, nie wyszedł poza granice skargi lub wnioski w niej zawarte, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa. O jego naruszeniu nie sposób jest więc zasadnie wnioskować – jak wynika to z dotychczas przedstawionych argumentów – tylko na podstawach wskazanych w pkt I.1., I.2., I.3., I.8., i I.9. petitum skargi kasacyjnej.
Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a miało dojść poprzez wydanie zaskarżonego wyroku i pominięcie pozytywnych opinii, nieodniesienie się do zarzutów i twierdzeń skarżącego i sposobu postępowania z sędziowskimi aktami osobowymi w postępowaniu nadzorczym.
Art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; 19 października 2010r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; 5 czerwca 2012r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zatem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17 listopada 2011r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105; 5 kwietnia 2012r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067), a do tego zmierza w rozpoznawanej sprawie skarżący, zarzucając nieodniesienie się do zarzutów i twierdzeń skarżącego i sposobu postępowania z sędziowskimi aktami osobowymi w postępowaniu nadzorczym.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób, w jaki zostały skonstruowane i uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazuje na to, że mają one dopełniający się (komplementarny) charakter. Stanowi to niewątpliwie konsekwencję istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Odnosi się do istoty i charakteru trybu postępowania określonego przepisem art. 312 ust. 1 u.r.p. oraz treści i charakteru kompetencji Ministra Sprawiedliwości, jako organu nadzoru, w relacji do prowadzonego przez organ korporacyjny postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, w tym również określonych przepisami art. 24-25 u.r.p. przesłanek, od spełnienia których wpis ten jest uzależniony.
Powyższe, w świetle okoliczności sprawy, uzasadnia łączne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Na wstępie, w kontekście przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej "p.u.s.a.") podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010 r., nr 5-6, s. 267 i n.). Operując metodyką kontroli wykładni prawa, w odniesieniu do stanowiącego przedmiot tej kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) więc jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania.
Ustawa o radcach prawnych reguluje procedurę dokonywania wpisu na listę radców prawnych, stanowiąc w art. 24 ust. 2 u.r.p., że czynność ta należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu zawodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu radców prawnych pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje powierzenie tej pieczy samorządowi zawodowemu. Na temat pieczy korporacji nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (por. wyroki TK z: 26 marca 2008 r., K 4/07, 19 kwietnia 2006 r., K 6/06; 8 listopada 2006 r., K 30/06; 30 listopada 2011 r., K 1/10).
W praktycznym wymiarze – uwzględniającym na gruncie normatywnym przedstawione powyżej założenia odnośnie do nienaruszalności istoty pieczy – w odniesieniu do zawodów prawniczych obrazują to szczegółowe rozwiązania zawarte, między innymi, w ustawie o radcach prawnych. Z ustawy tej wynika, że podstawowe funkcje w tym zakresie zostały powierzone właściwym samorządom zawodowym – przy pozostawieniu Ministrowi Sprawiedliwości określonych tą ustawą środków nadzoru – wpis na listę radców prawnych następuje na wniosek zainteresowanego na podstawie uchwały okręgowej rady radców prawnych, co znajduje swoje potwierdzenie w art. 24 ust. 2 przywołanej ustawy.
Ustawodawca w przepisach art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.r.p. określił szczegółowe przesłanki, od spełnienia których, w odniesieniu do konkretnych osób, uzależnione jest wpisanie ich na listę radców prawnych. Jednocześnie w ust. 2a art. 24 wymienionej ustawy określił w sposób wyczerpujący katalog dokumentów, które osoba ubiegająca się o wpis zobowiązana jest dołączyć do wniosku, a to w celu weryfikacji przesłanek warunkujących dokonanie tego wpisu. Do wniosku o wpis wnioskodawca zobowiązany jest dołączyć:
1) informację o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego opatrzoną datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed złożeniem wniosku;
2) oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1633), albo informację, o której mowa w art. 7 ust. 3a tej ustawy, w przypadku osób urodzonych przed dniem 1 sierpnia 1972 r.;
3) umowy o pracę wraz z dokumentami określającymi zakres obowiązków lub zaświadczeniami od pracodawcy określającymi zakres obowiązków, lub umowy cywilnoprawne wraz z oświadczeniem o złożeniu deklaracji do właściwego urzędu skarbowego oraz zapłaceniu podatku wynikającego z tytułu tych umów – w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 i 5;
4) dokument zaświadczający uzyskanie stopnia naukowego doktora nauk prawnych – w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5;
5) zaświadczenie adwokata lub radcy prawnego, z którego wynikać będzie, iż osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego – w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b i pkt 5 lit. b;
6) dokumenty zaświadczające co najmniej 3-letni okres zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego – w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c i pkt 5 lit. c;
7) dokument zaświadczający uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego lub notarialnego.
Dopełnieniem określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. normatywnych przesłanek dokonania wpisu na listę radców prawnych, wynikającym z konieczności zapewnienia nie tylko odpowiedniego poziomu zawodowego, ale również moralnego członków korporacji radców prawnych jest wprowadzenie art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Na rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu składają się zatem dwa elementy: cechy charakteru (nieskazitelny charakter) oraz dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać radcą prawnym (aplikantem radcowskim). A zatem brak rękojmi należytego wykonywania zawodu jest skutkiem braku nieskazitelnego charakteru i oceny moralnej i etycznej dotychczasowego zachowania.
Zawarte w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. sformułowania "nieskazitelny charakter" i "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu" należą do tzw. pojęć nieostrych, wymagających zatem każdorazowo wypełnienia ich treścią w procesie stosowania prawa (podobnie jak np. art. 65 pkt 1 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, zob. też wyrok TK z 7 maja 2002 r., sygn. akt SK 20/00, publ. OTK-A 2002, nr 3, poz. 29). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "rękojmia" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie. W orzecznictwie wskazuje się, że o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, uczynność, pracowitość, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia społecznego. Sformułowanie "dotychczasowe zachowanie" oznacza postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę aplikantów radcowskich do czasu wpisania na tę listę, odpowiadające ocenom moralnym i etycznym gwarantującym właściwe wykonywanie zawodu do którego aplikuje kandydat. O posiadaniu tych przymiotów może świadczyć postępowanie i zachowanie danej osoby zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej, również w dłuższym okresie czasu.
Na pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" składa się zatem zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, które gwarantują, że z racji posiadanych cech i dotychczasowych zachowań zawód zaufania publicznego będzie wykonywany prawidłowo.
W postępowaniu wpisowym na podstawie załączonych do wniosku dokumentów organ samorządu zawodowego dokonuje oceny, czy kandydat spełnia określone w art. 24 u.r.p. przesłanki wpisania go na listę radców prawnych. Poza tym w ramach badania przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. organ samorządu zawodowego powinien przeanalizować i uwzględnić wszystkie okoliczności stanu faktycznego dotyczące ustawowych przesłanek wskazanych w ustawie o radcach prawnych, w tym okoliczności wynikających z przedkładanych dokumentów dotyczących istnienia tych przesłanek. W ramach badania tej przesłanki organ samorządu zawodowego może brać pod uwagę wszystkie okoliczności składające się na wizerunek kandydata, a więc także znane mu zdarzenia, które legły u podstaw wydania wyroku skazującego i domagać się np. złożenia oświadczenia o toczących się wobec kandydata postępowaniach karnych lub dyscyplinarnych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1908/18).
Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że organy w postępowaniu wpisowym i nadzorczym w każdej sprawie o wpis na listę radców prawnych powinny oceniać przesłanki dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu indywidualnie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy oraz specyfiki trybu jej załatwiania. Kontrola sądowa decyzji dotyczących wpisu na listę radców prawnych powinna natomiast zapewnić, aby ocena ta nie była dowolna. Kryteria spełnienia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane.
Wśród okoliczności wpływających na zakres postępowania wpisowego jest to, czy dany kandydat wykonywał już w przeszłości zawody prawnicze. Wówczas w zakresie badania przesłanek z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. organy samorządu radcowskiego i Minister uprawnieni są ustalić przyczynę zaprzestania wykonywania poprzedniego zawodu prawniczego, a jeżeli przyczyną było skazanie – czy doszło do jego zatarcia.
Zagadnienie związane z uprzednim skazaniem kandydata do zawodu zaufania publicznego była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym ukształtowało się jednolite stanowisko, że badając, czy kandydat daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego, organ zobowiązany jest brać pod uwagę wszystkie okoliczności składające się na wizerunek kandydata, a tym również znane mu zdarzenia, które stanowiły podstawę wydania wyroku skazującego, mimo że skazanie uległo zatarciu (por. np. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1791/16; 16 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1686/16; 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2052/12).
Uzasadniając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do tego, że zatarcie skazania oparte jest na fikcji prawnej uznania skazania za niebyłe w sferze prawnej, czemu nie towarzyszą jednak dalej idące jeszcze konsekwencje, a mianowicie, że za niebyłe należy również uznać zdarzenia, które legły u podstaw skazania, a więc obiektywnie istniejące fakty (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 października 2015 r., sygn. akt I CSK 893/14).
Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt SDI 32/10, stwierdził, że "Zatarcie skazania jest pewną fikcją prawną i oznacza, że skazanemu ponownie przysługuje status osoby niekaranej, bowiem przyjmuje się, że skazanie, jako zdarzenie historyczne, nie miało w ogóle miejsca. Trafny jest jednak pogląd, że nie oznacza to, że zatarcie skazania stwarza niewzruszalne prawne domniemanie niewinności w stosunku do danego czynu. Nie chodzi tu bowiem o domniemanie, lecz o fikcję prawną. Trudno mówić o domniemaniu, skoro zostało ono już wcześniej obalone prawomocnym wyrokiem. (...) Zatarcie skazania nie oznacza więc anulowania treści wyroku, tj. wyeliminowania go z mocą wsteczną z porządku prawnego jako w ogóle niewydanego, i nie niweluje też całkowicie wszystkich skutków skazania, bowiem skazany nie odzyskuje wszystkich utraconych np. praw, urzędów, orderów czy też odznaczeń".
Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku skarżącego, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym jednorazowe, naruszające porządek prawny, czyny z przeszłości kandydata do wykonywania zawodu radcy prawnego mogą świadczyć o braku rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego i stanowić podstawę do odmowy wpisu na właściwą listę (por. wyroki NSA z: 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1840/14, 16 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1686/16, 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1791/16 oraz 10 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3404/16 oraz powołane tam orzecznictwo).
W orzecznictwie NSA na gruncie zawodów prawniczych przyjęto, że nie każdy, kto jest niekarany, daje rękojmię prawidłowego wykonywania zaufania publicznego (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2052/12). Oznacza to, że informacja o niekaralności kandydata (a taka jest treść informacji w razie zatarcia skazania) nie jest równoznaczna ze spełnieniem wymogu dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W orzecznictwie stwierdzono również, że zatarcie skazania nie usuwa obiektywnie istniejących faktów społecznych, nie niweczy ani popełnionego przestępstwa, ani wydanego wyroku. Zachowania te nadal bowiem istnieją i mogą być brane pod uwagę przy ocenie sylwetki kandydata (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2052/12, 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1840/15, 16 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1686/16, z 4 października 2022 r., II GSK 822/19, a także SN w wyroku z 29 października 2015 r., sygn. akt I CSK 893/14).
Przyjąć zatem należy, że zatarcie skazania nie musi automatycznie usuwać zastrzeżeń, co do wysokich walorów etycznych lub nieposzlakowanego charakteru. Ponadto, zatarcie skazania nie stanowi okoliczności przemawiającej za przyjęciem, że skarżący daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zatarcie skazania oznacza bowiem tyle, że obecnie, w świetle prawa, skarżący jest osobą niekaraną, co jednak nie jest równoznaczne z tym, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 106 k.k. przez nieuwzględnienie instytucji zatarcia skazania i wywodzenie negatywnych skutków prawnych z faktu popełnienia przestępstwa, które w ocenie skarżącego, w świetle prawa nie istniały.
Zawód zaufania publicznego, a do takich zalicza się zawód radcy prawnego, musi być poddany stosownej reglamentacji i gwarancjom prawnym, gdyż wymaga tego interes publiczny i ochrona interesu odbiorców usług prawniczych. W tym celu ustawodawca wprowadził w art. 312 ust. 1 u.r.p. kompetencję nadzorczą Ministra Sprawiedliwości nad prowadzonym przez organy samorządu zawodowego postępowaniem w przedmiocie dokonania wpisu. Otóż w myśl tego przepisu, wpis na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata. Sprzeciw wyraża się w formie decyzji administracyjnej.
Zatem niewyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi oznacza uznanie wpisu za dokonany. W konsekwencji w razie sprzeciwu wyrażonego po upływie tego terminu należałoby wpis uznać za dokonany, bowiem termin określony w art. 312 ust. 1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego (por. np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1994 r., nr 3, s. 76).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07) nie budzi żadnych wątpliwości to, że uchwała OIRP o wpisie na listę radców prawnych, tj. uchwała o której mowa w art. 31 ust. 1 w związku z art. 311 ust. 1 w związku z art. 312 ust. 1 przywołanej ustawy, ma charakter uchwały podjętej pod warunkiem rozwiązującym. Oznacza to, że wpis uważa się za dokonany, o ile Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się temu wpisowi w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały wraz z aktami osobowymi; bezskuteczny upływ terminu oznacza więc, że wpis na listę radców prawnych zostaje dokonany z dniem podjęcia stosownej uchwały o wpisie, zaś wniesienie sprzeciwu od uchwały o wpisie na listę radców prawnych oznacza, że uchwała ta jest nieważna od dnia jej podjęcia, tj. ex tunc.
Należy podkreślić, że uregulowane w ustawie o radcach prawnych uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wkroczenia w konstytucyjne kompetencje organów samorządu zawodowego do sprawowania pieczy na wykonywaniem zawodu nie może być interpretowane rozszerzająco, w tym przez umożliwienie Ministrowi nieuzasadnionego wydłużania terminu określonego w art. 312 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 2050/15).
W związku z powyższym, upływ terminu określonego przepisie art. 312 ust. 1 u.r.p., zważywszy na charakter określonych nim kompetencji Ministra Sprawiedliwości, trybu ich realizacji oraz celu ustanowienia tego terminu (stabilizacja i pewność sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o wpis i wpisanej następnie na listę radców prawnych, w relacji do kompetencji organu nadzoru), skutkuje z mocy samego prawa wygaśnięciem kompetencji nadzorczych Ministra Sprawiedliwości do zgłoszenia sprzeciwu do uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę radców prawnych (por. wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 2088/11). Charakter tego terminu oznacza również brak istnienia jakichkolwiek prawnych podstaw do restytucji kompetencji nadzorczych.
W postępowaniu nadzorczym, o którym mowa w art. 312 ust. 1 u.r.p., Minister Sprawiedliwości nie załatwia sprawy administracyjnej inicjowanej wnioskiem o dokonanie wpisu na listę radców prawnych, albowiem rozstrzygnięcie tej sprawy należy do ustawowych kompetencji organu korporacyjnego (por. art. 31 ust. 1 w związku z art. 23 u.r.p.). W postępowaniu tym Minister Sprawiedliwości, działając w interesie publicznym, jako organ nadzoru, kontroluje (ocenia), czy zebrany w (dwuinstancyjnym) postępowaniu prowadzonym przed organami korporacji zawodowej materiał dowodowy, z punktu widzenia normatywnych przesłanek warunkujących dokonanie wpisu na listę radców prawnych, stanowi dostateczną faktyczną podstawę, aby wpisu tego dokonać.
Kompetencją Ministra Sprawiedliwości nie jest zatem ponowne rozpoznanie (po raz kolejny) sprawy o wpis na listę radców prawnych, a postępowanie sprzeciwowe nie jest postępowaniem przed organem trzeciej instancji, lecz postępowaniem nadzorczym i odrębnym wobec prowadzonego przez organy samorządu radcowskiego, rozpoznawczego (i dwuinstancyjnego) postępowania z wniosku o dokonanie wpisu na listę radców prawnych.
Poza tak wyznaczone granice organ nadzoru nie może wykraczać.
Minister nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie wpisu na listę radców prawnych jako organ kolejnej instancji, lecz jedynie kontroluje prawidłowość wydanej w tej sprawie decyzji organu korporacyjnego (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 73/16; postanowienie NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt II GZ 895/17).
Oznacza to przede wszystkim, że punktem odniesienia dla Ministra sprawującego nadzór na podstawie omawianego przepisu jest stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania kontrolowanej uchwały o wpisie, nie zaś okoliczności ujawnione na dzień wydania aktu nadzoru (podpisania sprzeciwu). Minister Sprawiedliwości nie przeprowadza we własnym zakresie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy osoba wpisana na listę radców prawnych spełnia wymagania niezbędne do uzyskania wpisu. Powyższe wynika z tego, że ustawa o radcach prawnych reguluje procedurę dokonywania wpisu na listę radców prawnych, stanowiąc w art. 24, że czynność ta należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu zawodowego.
Powyższe uwagi odnoszą się w całości również do sytuacji objętej hipotezą ust. 2 art. 311 u.r.p., co oznacza, że podobnie jak w sprawach rozpoznawanych w trybie art. 312 ust. 1 u.r.p. Minister operuje na podstawie informacji i dokumentów (akt osobowych) przesłanych mu – po uzupełnieniu pierwotnych braków (formalnych) w aktach osobowych kandydata ubiegającego się o wpis – przez okręgową izbę radców prawnych, kontrolując zgodność z prawem uchwały organów samorządu zawodowego o dokonaniu wpisu na listę radców prawnych.
W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o sprzeciwie – biorąc pod uwagę, że jest podejmowana w ramach nadzoru, w ograniczonym ustawowo materialnym terminie, co jest motywowane potrzebą stabilizacji oraz pewności sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych i na tą listę wpisanej – powinna być podjęta przez Ministra w sytuacji, gdy istnieją jednoznaczne, usprawiedliwione i przekonujące podstawy natury faktycznej do zakwestionowania uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie
Stawiana na gruncie zarzutów kasacyjnych w pkt II.1 kwestia sporna, która rysuje się na tle przywołanej regulacji prawnej, wymaga odpowiedzi na pytanie –aktualne również w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, który jednak kwestii tej nie rozstrzygnął prawidłowo – odnośnie do zaktualizowania się w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przesłanek skorzystania przez organ nadzoru z kompetencji, o której mowa w ust. 2 art. 311 u.r.p., a w konsekwencji odnośnie do istnienia, ograniczonej terminem kompetencji do wniesienia sprzeciwu od wpisu na listę radców prawnych, a mianowicie kompetencji określonej w art. 311 ust. 2 przywołanej ustawy. Skoro bowiem, wymienione przepisy prawa pozostają w ścisłym funkcjonalnym związku – o czym aż nadto jasno i wyraźnie przekonuje ich treść – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odpowiedź na pierwsze ze wskazanych pytań szczegółowych determinuje odpowiedź na drugie z nich.
Z art. 31 1 ust. 2 u.r.p. wynika, że zwrot przez organ nadzoru właściwej okręgowej radzie radców prawnych podjętej przez nią uchwały o wpisie na listę radców prawnych wraz z aktami osobowymi kandydata może nastąpić w sytuacji, gdy zawarty w aktach osobowych wniosek o wpis nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów. Z kolei katalog dokumentów, informacji, oświadczeń i zaświadczeń, które jest zobowiązana załączyć do wniosku osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych, określa art. 24 ust. 2a przywołanej ustawy.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia § 10 ust. 2 pkt 9 uchwały KRRP z 30 stycznia 2010 r. nr 110/Vll/2010 w sprawie regulaminu prowadzenia list radców prawnych i list aplikantów radcowskich (pkt I.8 skargi kasacyjnej).
Sąd pierwszej instancji wyraził błędny pogląd prawny co do zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 10 ust. 2 pkt 9 uchwały 110/Vll/2010, z którego to przepisu Sąd wadliwie wyinterpretował, że skarżący miał obowiązek przedłożenia oświadczenia o toczących się postępowaniach karnych i dyscyplinarnych.
Zgodzić należy się z skarżącym, że powyższy przepis jest niezgodny z art. 60 pkt 8 lit. d u.r.p. przez to, że wykracza poza granice kompetencji normodawczej przyznanej KRRP we wskazanym przepisie u.r.p. oraz z art. 24 ust. 2a u.r.p. przez to, że uzupełnia zamknięty ustawowo katalog dokumentów, które kandydat na radcę prawnego jest zobowiązany złożyć w postępowaniu wpisowym.
Nie powinno przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości stwierdzenie, że KRRP może wydawać uchwały jedynie na podstawie wyraźnych upoważnień ustawowych (por. wyrok SN z 14 października 1999 r., sygn. akt III SZ 2/99). Zakres działania KRRP został ustawowo skonkretyzowany za pomocą enumeratywnego katalogu dopuszczalnych działań, które zostały określone w art. 60 u.r.p.
W pkt 8 lit. d art. 60 pkt 8 lit. d u.r.p. wskazano, że do zakresu działania KRRP należy uchwalanie regulaminów prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich. W świetle jednoznacznego brzmienia powyższego przepisu wskazana wyżej kompetencja KRRP odnosi się wyłącznie do zadań ściśle ewidencyjnych, które z mocy art. 52 ust. 4 zd. 1 u.r.p. zostało przypisane radom OIRP. Kwestionowany przepis uchwały wykracza więc w sposób oczywisty poza granice kompetencji normodawczej, którą ustawodawca przyznał KRRP.
W orzecznictwie przyjmuje się, że uchwały samorządowe nie mogą modyfikować czy wyłączać uregulowań prawa powszechnie obowiązującego w sposób zmierzający do ich zastąpienia czy nadania odmiennej treści (por. wyrok TK z 27 czerwca 2013 r., K 12/10), ani też wprowadzać pozaustawowych obowiązków czy też ograniczeń możliwości korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (por. wyrok SN z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt III ZS 2/05).
Ustawodawca w art. 24 ust. 2a u.r.p. sformułował zamknięty katalog obligatoryjnych załączników do wniosku o wpis na listę radców prawnych, co oczywiście nie stoi na przeszkodzie dobrowolnemu składaniu przez wnioskodawcę jeszcze innych dokumentów niż wskazane w omawianym przepisie.
Z uwagi na powyższe § 10 ust. 2 pkt 9 uchwały 110/Vll/2010 wprowadzający obowiązek złożenia oświadczenia o toczących się postępowaniach karnych i dyscyplinarnych należy zatem uznać za sprzeczny z powołanym przepisem u.r.p., co uprawnia do jego pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy. Nie można tracić z pola widzenia okoliczności rozpoznawanej sprawy, w której organ domagał się od kandydata ujawnienia postępowania karnego mającego za przedmiot czyn, w stosunku do którego nastąpiło zatarcie skazania karnego. Innymi słowy obligatoryjnym elementem wniosku o wpis na listę radców prawnych nie jest oświadczenie o toczących się obecnie, czy też w przeszłości postępowaniach karnych i dyscyplinarnych.
Stąd też stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do obowiązku skarżącego dołączenia do wniosku o wpis oświadczenia o zakończonych postępowaniach karnych i dyscyplinarnych należy uznać za błędne, jednakże w żadnej mierze niemające wpływu na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu wskazanego w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że instytucja zwrotu przez Ministra Sprawiedliwości uchwały okręgowej izby radców prawnych o wpis na listę radców prawnych (wraz z aktami osobowymi) służy i powinna służyć – bo taka właśnie jest jej istota oraz cel, które determinowane są przyjętym modelem, logiką i funkcją postępowania wpisowego regulowanego ustawą o radcach prawnych – uzupełnieniu braków wniosku o wpis. Braki te muszą mieć rzeczywisty charakter i dotyczyć "wymaganych informacji lub dokumentów", a więc załączanych do wniosku informacji i dokumentów, o których mowa w art. 24 ust. 2a u.r.p. (por. wyroki NSA z: 31 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 2050/17; 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 73/16).
Do wcześniejszych wywodów prawnych, że w postępowaniu nadzorczym Minister Sprawiedliwości kontroluje, czy zebrany w postępowaniu prowadzonym przed organami korporacji zawodowej materiał stanowi dostateczną podstawę faktyczną, aby wpisu tego dokonać, w tym miejscu dodać należy, że ma on prawo badania tego wpisu z punktu widzenia wymagań wynikających z art. 24 przywołanej ustawy, a więc także w zakresie załączonych do wniosku lub zawartych w aktach osobowych informacji lub dokumentów, które są niezbędne oraz konieczne, aby Minister w ramach nadzoru mógł skontrolować prawidłowość ich spełnienia przez organ korporacyjny w podjętej uchwale.
Zwrot uchwały wraz z aktami osobowymi w celu uzupełnienia musi znajdować swoje uzasadnienie w stwierdzonych deficytach o charakterze istotnym, tj. takim, bez których usunięcia nie jest możliwa kontrola legalności uchwały OIRP. Deficyty te powinny znajdować swoje stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym sprawy opartej przede wszystkim na materiale dowodowym przedłożonym przez wnioskodawcę.
Przepis art. 311 ust. 2 ustawy może być zatem zastosowany wtedy, gdy wniosek o wpis na listę radców prawnych nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów. W tym miejscu należy przywołać wskazane wyżej uwagi dotyczące art. 24 ust. 2a u.r.p. i art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. i konstatacje, że w ramach badania tej przesłanki organ samorządu zawodowego może domagać się złożenia dodatkowych informacji czy dokumentów (ponad określone art. 24 ustawy), np. oświadczeń o toczących się wobec kandydata postępowaniach karnych lub dyscyplinarnych. Na podstawie załączonych do wniosku wymaganych informacji i dokumentów oraz całokształtu zgromadzonego (ewentualnie) dalszego materiału dowodowego organ samorządu zawodowego dokonuje oceny, czy kandydat spełnia określone prawem przesłanki wpisania go na listę radców prawnych. Następnie Minister w oparciu o ten materiał kontroluje uchwałę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 24 u.r.p.
Podkreślenia wymaga, że przy wykładni art. 312 ust.1 zd. 2 u.r.p. należy mieć na uwadze, że przerwanie biegu terminu do podpisania sprzeciwu od wpisu stanowi wyjątek od ustanowionej przez ustawodawcę zasady, zgodnie z którą Minister Sprawiedliwości może skutecznie sprzeciwić się wpisowi jedynie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata (art. 31 1 ust. 1 zd. 1 u.r.p.). Zasada exceptiones non sunt extendendae oznacza zaś konieczność stosowania wykładni wąskiej, a nie rozszerzającej powyższego przepisu. Poza tym należy mieć na uwadze cel tej regulacji wprowadzającej materialnoprawny termin uprawnienia MS do wniesienia sprzeciwu – zapewnienie stabilizacji i pewności sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o wpis – jak i skutek upływu terminu zgłoszenia sprzeciwu do uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę radców prawnych.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wskazuje na to, że w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości podjętej w sprawie sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych pominięte zostały wskazane wyżej istotne i podstawowe z punktu widzenia istoty sporu prawnego w sprawie okoliczności natury prawnej.
Z przedłożonego przez skarżącego świadectwa pracy z Sądu Wojewódzkiego w Radomiu wynikało, że stosunek pracy skarżącego wygasł z mocy prawa na podstawie art. 60 § 1 p.u.s.p. Przepis ten stanowił, że prawomocne orzeczenie sądu dyscyplinarnego o wydaleniu ze służby sędziowskiej oraz prawomocne orzeczenie sądu skazującego na karę dodatkową pozbawienia praw publicznych lub zakazu zajmowania stanowiska sędziego pociąga za sobą, z mocy prawa, utratę stanowiska sędziego. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego podczas rozmowy kwalifikacyjnej przeprowadzonej 8 czerwca 2016 r. przez Radę OIRP w Warszawie wynikało natomiast, że postępowania karne czy też dyscyplinarne nie toczyły się wobec skarżącego również w przeszłości.
Minister Sprawiedliwości po otrzymaniu uchwały OIRP zwrócił się o wypożyczenie sędziowskich akt osobowych skarżącego i był w ich posiadaniu w okresie od 24 czerwca 2016 r. do 22 marca 2018 r. (k. 6 i 14 akt administracyjnych). Ze znajdujących się w tych aktach dokumentów organ nabył wiedzę o toczącym się w stosunku do skarżącego zarówno postępowaniu karnym i dyscyplinarnym i o ich wynikach, o czym wprost świadczy pierwszy zwrot uchwały i żądanie uzupełnienia dokumentów oparte na przepisie art. 31 1 ust. 2 u.r.p..
Minister Sprawiedliwości, po analizie będących w jego posiadaniu akt osobowych skarżącego zwrócił uchwałę OIRP celem uzupełnienia akt postępowania wpisowego o odpisy wyroków z uzasadnieniami: Sądu Rejonowego w Puławach z 7 listopada 1997 r., sygn. akt [...] i Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z 17 lutego 1998 r., sygn. akt [...] wraz z informacją o odbyciu kary.
Dokonując, oceny drugiego zwrotu uchwały OIRP z 8 czerwca 2016 r. stwierdzić należy, że był on wynikiem przesłania ww. uchwały organu samorządu zawodowego bez uzupełnienia akt osobowych skarżącego w zakresie wskazanym w piśmie Ministra z 29 czerwca 2016 r.
W drugim zwrocie uchwały OIRP z 17 maja 2018 r., dokonanym blisko dwa lata po pierwszym (29 czerwca 2016 r.) Minister Sprawiedliwości ponownie zwrócił się o uzupełnienie akt osobowych skarżącego w celu aktualizacji oraz uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt postępowania administracyjnego m.in. aktualnego oświadczenia o zakończonych lub toczących się przeciwko wnioskodawcy postępowaniach karnych i dyscyplinarnych; odpisu wyroku Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z 17 lutego 1998 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem i informacją o odbyciu kary, a w przypadku niemożności uzupełnienia postępowania, udokumentowanie powyższego faktu. Również i w tym czasie organ nadzoru był w posiadaniu sędziowskich akt osobowych skarżącego.
Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w powyższych aktach, gdyż ani OIRP, ani też skarżący ich nie przedłożyli. Organ samorządu zawodowego nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 24 ust. 2c u.r.p., tj. prawa wglądu w akta osobowe i dyscyplinarne kandydata, nie zwrócił się też bezpośrednio do Prezesa Sądu w Puławach o przesłanie dokumentów w trybie art. 156 § 3 k.p.k. Przesłankami wydania decyzji o sprzeciwie było uznanie, że skarżący nie posiada nieskazitelnego charakteru, co było wynikiem ustalenia, że nie zgłosił we wniosku o wpis na listę radców prawnych informacji o toczących się postępowaniach karnych i dyscyplinarnych w przeszłości i odmówił współpracy z organem samorządu zawodowego.
Minister Sprawiedliwości nie oczekiwał od skarżącego wyjaśnień, a uzupełnienia przez OIRP dokumentów dotyczących zatartego skazania skarżącego, a organ ten scedował to na skarżącego. Ostatecznie nie stanowił podstawy wydania sprzeciwu fakt uprzedniego zatartego skazania skarżącego, a brak współpracy z organami samorządu radcowskiego oraz bierność skarżącego w ujawnieniu informacji o skazaniu karnym i dyscyplinarnym, co do których to faktów Minister posiadał wiedzę już od chwili dostępu do sędziowskich akt osobowych skarżącego. W aktach osobowych znajdował się protokół z rozmowy kwalifikacyjnej, z którego wynikało, że skarżący oświadczył, że nie toczyły się przeciwko niemu postępowania karne ani dyscyplinarne.
Na datę pierwszego zwrotu uchwały OIRP do uzupełnienia akt osobowych skarżącego (29 czerwca 2016 r.) Minister Sprawiedliwości dysponował identycznymi dokumentami jak w momencie wydania zaskarżonej decyzję o sprzeciwie. Stan faktyczny sprawy nie uległ zatem zmianie, w momencie pierwszego zwrotu uchwały przez Ministra Sprawiedliwości był taki sam jak w dacie wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji o sprzeciwie. Wydając tę decyzję, Minister uznał, że dowody zebrane w sprawie są wystarczające do jej rozstrzygnięcia.
Na uwagę zasługuje to, że od chwili złożenia wniosku o wpis na listę radców prawych wiadomo było (świadectwo pracy z Sądu Wojewódzkiego w Lublinie), że przeciwko skarżącemu toczyło się postępowanie dyscyplinarne, czemu skarżący zaprzeczył podczas rozmowy kwalifikacyjnej (protokół z rozmowy).
Zwrot akt do OIRP służy ustaleniu określonych faktów, a te były w sprawie od samego początku jednoznaczne – skarżący pominął fakt zatartego skazania karnego i dyscyplinarnego, a z dokumentów przez niego złożonych do wniosku (karta karna KRK, świadectwo pracy) wynikały zdarzenia potwierdzające te fakty.
Skoro przesłankami wydania decyzji o sprzeciwie był brak ujawnienia, że przeciwko skarżącemu toczyły się w przeszłości postępowania dyscyplinarne i karne i brak współpracy z OIRP, to już w dacie otrzymania akt 27 kwietnia 2018 r., czyli po ponownym przesłaniu uchwały OIRP z 8 czerwca 2016 r., Minister powinien w terminie 30 dni wydać decyzje o sprzeciwie.
Minister Sprawiedliwości, dokonując kontroli uchwały OIRP z 8 czerwca 2016 r., po ponownym jej przesłaniu 27 kwietnia 2018 r. dysponował zatem wszelkimi potrzebnymi informacjami i dokumentami, aby ocenić, czy organ samorządu zawodowego prawidłowo uznał, że skarżący spełniał przesłankę nieskazitelnego charakteru i dawał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, określone w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji MS wynika, że zasadniczą przyczyną wyrażenia sprzeciwu przez MS nie był fakt skazania skarżącego, które uległo zresztą zatarciu, ale odmowa współpracy polegająca na nieprzedłożeniu odpisów wyroków, pominięcie we wniosku o wpis informacji o prowadzonych przeciwko niemu postępowaniach karnych i dyscyplinarnych. Te zaś okoliczności istniały już w chwili otrzymania uchwały OIRP po ponownym wysłaniu jej 27 kwietnia 2018 r. i były znane MS, co znajduje również potwierdzenie w aktach sprawy.
Uznać zatem należy, że Minister nie miał powodów, aby ponownie 17 maja 2018 r. zwrócić się do OIRP o uzupełnienie akt ze skutkiem przedłużenia terminu do podpisania sprzeciwu.
W rezultacie Minister naruszył art. 312 ust. 1 u.r.p., wydając decyzję o sprzeciwie po upływie terminu określonego w tym przepisie. Zasadnicze okoliczności będące przyczyną sprzeciwu od wpisu, tj. odmowa współpracy polegająca na nieprzedłożeniu odpisów wyroków, pominięcie we wniosku o wpis informacji o prowadzonych przeciwko skarżącemu postępowaniach karnych i dyscyplinarnych, były znane Ministrowi już w chwili podjęcia decyzji o ponownym zwrocie uchwały, co sprawia, że zaskarżona decyzja w przedmiocie sprzeciwu została podjęta z uchybieniem materialnoprawnego terminu, a w konsekwencji – była wadliwa.
Z tego też powodu – z uwagi na stwierdzenie, że decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana z naruszeniem art. 312 ust. 1 u.r.p. – odniesienie się do kolejnych zarzutów kasacyjnych w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy w istocie jest bezprzedmiotowe.
Skoro omawiane zarzuty kasacyjne okazały się usprawiedliwione, gdyż trafnie podważyły zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, to wyrok ten podlegał w związku z powyższym uchyleniu.
Zdaniem składu orzekającego NSA akta sprawy pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy zaskarżony do Sądu pierwszej instancji akt odpowiada prawu. Znaczy to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia; wyd. VI; WK 2016 i powołane tam poglądy doktryny). Jeżeli z akt rozpatrywanej sprawy bezspornie wynika, że Minister nie miał usprawiedliwionych – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – powodów do drugiego zwrotu uchwały wraz z aktami osobowymi, to utracił kompetencje do wniesienia sprzeciwu w warunkach określonych w zdaniu drugim ust. 2 art. 312 u.r.p. W konsekwencji drugi zwrot nie mógł wywołać skutku w postaci przedłużenia terminu do podpisania sprzeciwu.
W związku z powyższym uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki korzystania przez organ nadzoru z instytucji zwrotu uchwały wraz z aktami osobowymi w celu uzupełnienia, to jest korzystania z instytucji, o której mowa w ust. 2 art. 312 u.r.p.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) oraz art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składały się: uiszczone przez skarżącego wpis od skargi oraz wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz wynagrodzenie pełnomocnika zastępującego skarżącego przed NSA.