II GSK 1208/23

II GSK 1208/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 97 par. 1 pkt 4.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2021 poz 1977
art. 104a ust. 1, art. 99 ust. 3 i 3a, ust. 4 -4b, art. 101 pkt 2-5.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Ś. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 136/22 w sprawie ze skargi C. Ś. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 listopada 2021 r. nr POD.503.270.2021.KWO.1 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 28 września 2021 r., znak: A.8520.2.27.2021; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz C. Ś. Sp. z o.o. w G. 1.037 (tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 136/22 oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka, Skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 12 listopada 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 27 września 2021 r. do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach (dalej: ŚWIF) wpłynął wniosek K.B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: K. z siedzibą w K. (dalej: Wnioskodawczyni) o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." zlokalizowanej w K. przy ul. [...] (dalej: Apteka ogólnodostępna).
Pismem z 28 września 2021 r. ŚWIF zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz pouczył o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).
Wcześniej przez ŚWIF wobec dotychczasowego zezwoleniobiorcy – Spółki zostało w dniu 3 października 2019 r. wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia naruszenia przez Spółkę przepisów antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2-3 ustawy z dnia 6 września 2001r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1977; dalej: Pr.farm.).
Postanowieniem z 28 września 2021 r. ŚWIF zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia - koncesji z 31 maja 1994 r., nr [...]1, nr ewidencyjny [...]1; koncesji z 26 lutego 1998 r., nr [...]2, zmienionej decyzją z 15 lipca 2004 r., nr [...]4, zmienionej decyzją z 8 kwietnia 2009 r., nr: [...]4, zmienionej decyzją z 22 stycznia 2015 r., nr [...]5 oraz zmienionej decyzją z 24 lipca 2018 r., nr [...]6 na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej, z uwagi na konieczność uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia wskazanego zezwolenia.
Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, GIF zaskarżonym postanowieniem, na postawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 Pr.farm., art. 123 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.
Organ podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie było konieczne dla zakończenia postępowania w przedmiocie przeniesienia opisanego zezwolenia. Przyjął, że dopiero rozstrzygnięcie w kwestii bytu zezwolenia w ramach postępowania dotyczącego jego cofnięcia pozwoli na stwierdzenie, czy istnieje przedmiot postępowania o przeniesienie zezwolenia, a brak cofnięcia zezwolenia umożliwi dopiero ocenę, czy spełnione zostały przesłanki z art. 104a ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.farm. Gdyby ww. zezwolenie zostało cofnięte, ŚWIF nie miałby podstaw do merytorycznego rozpatrzenia kwestii przeniesienia zezwolenia i byłby zmuszony do umorzenia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania, tj. zezwolenia na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 99 ust. 2 i art. 104a ust. 1 Pr.farm., ŚWIF jest organem właściwym do prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a także w przedmiocie przeniesienia takiego zezwolenia. Dlatego należało uznać, że ŚWIF w zakresie prowadzonego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia był "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Spółki, na ww. postanowienie, uznał, że skarga nie jest zasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), przyjmując, że zaskarżone postanowienie odpowiadało przepisom prawa i nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., będącego podstawą zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia.
Odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., WSA podał, że zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Chodzi więc o sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Przy czym przez inny organ można również rozumieć ten sam organ administracji publicznej. Jednym z warunków jest, aby to inne postępowanie, w którym ma nastąpić rozstrzygnięcie kwestii będącej zagadnieniem wstępnym, stanowiło w stosunku do danego postępowanie odrębne pod względem przedmiotowym.
Odnosząc powyższe do postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, o którym mowa w art. 104a Pr.farm. Sąd I instancji podniósł, że organ bada, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia wymogi, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2-5 Pr.farm. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia nie jest więc postępowaniem rejestrowym, czy też prostą czynnością o charakterze formalnym, w ramach którego WIF po otrzymaniu kompletnego wniosku, przenosi zezwolenie na nabywcę apteki. Wymaga ono zgromadzenia i przeanalizowania dokumentacji oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, w tym zakreślenia terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W ocenie Sądu zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia ww. zezwolenia, gdyż postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia nie może się zakończyć do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. WSA uznał wynik postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Uznał, że zachodzi zależność między dwoma postępowaniami, gdyż bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia brak było ostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a więc to ostatnie postępowanie administracyjne na dzień wydania zaskarżonego postanowienia było w toku.
Sąd I instancji podkreślił, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci apteki ogólnodostępnej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Wniosek o przeniesienie zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy przedmiotowe zezwolenie istnieje w obrocie prawnym. Jeżeli zezwolenie na prowadzenie apteki zostanie cofnięte ostateczną decyzją GIF, postępowanie w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia stanie się bezprzedmiotowe. Ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki wyeliminuje to zezwolenie z obrotu prawnego. Konsekwencją zaistnienia braku przedmiotu postępowania (tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) w postępowaniu administracyjnym w sprawie jego przeniesienia będzie umorzenie postępowania. Jeżeli natomiast, postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym tego zezwolenia, nie będzie przeszkód procesowych do podjęcia i kontynuowania postępowania w przedmiocie jego przeniesienia. Stwierdzając powyższe, WSA zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznał za bezzasadny.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczeni w całości.
W oparciu o art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na następującej podstawie: naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie było wadliwe albowiem zawieszało postępowanie z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego, podczas gdy zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie nie występuje.
Mając na uwadze powyższy zarzut, wniosła Skarżąca o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GIF oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia ŚWIF; zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, a także oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, zasądzenie od Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że zarówno Spółka w skardze kasacyjnej, jak i GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczyli, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie
(pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Należy zauważyć, że zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut został oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok ten byłby inny.
Odnosząc powyższe do skargi kasacyjnej Izby, zdaniem NSA, jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zależeć miało od wyniku postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tej samej Apteki. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów Inspekcji Farmaceutycznej, że wniosek o przeniesienie zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy sporne zezwolenie istnieje w obrocie prawnym i dlatego należało zawiesić postępowanie o przeniesienie zezwolenia do ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania o cofnięcie tego samego zezwolenia. Przeciwnego zdania była Skarżąca kasacyjnie, która uważała, że toczące się postępowanie o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej, nie uzasadniało zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia na nabywcę apteki. W opinii składu orzekającego NSA należało przychylić się do stanowiska Skarżącej, szczególnie, że postępowanie o cofnięcie zezwolenia zostało wszczęte dwa lata przed wszczęciem postępowania o przeniesienie ww. zezwolenia, a to z powodu podejrzenia naruszenia przez Spółkę przepisów antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2-3 Pr.farm. i obecnie także jest zawieszone, jak wynikało z treści skarżonego postanowienia GIF.
Stosownie do art. 104a ust. 1 Pr.farm. organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 (na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 55¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.), od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli: nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2 – 5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu (pkt 1), a adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie (pkt 2). Zatem obowiązkiem organów w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia było zweryfikowanie, czy nabycie objęło całą aptekę ogólnodostępną w rozumieniu art. 551 k.c., a nabywczyni apteki – K.B. spełniała wymogi, o których mowa w art. w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f. Wpływ na wynik tego postępowania miałoby jedynie cofnięcie zezwolenia ostateczną decyzją, co nie miało miejsca do chwili wydania zaskarżonego postanowienia (bezsporne).
Sąd I instancji dostrzegając konieczność zbadania przez organy Inspekcji Farmaceutycznej spełniania przez nabywcę szeregu przesłanek wymienionych w art. 104a ust. 1 Pr.farm. w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie wykazał, aby ich ocenę blokowało postępowanie o cofnięcie zezwolenia, zwłaszcza że prowadzone wobec zbywcy zezwolenia. Kontynuacja działalności Apteki przez Wnioskodawczynię, jako jej nabywcę w rozumieniu art. 551 k.c., zobowiązywała ją do prowadzenia tejże Apteki zgodnie z przepisami prawa. Ponadto z art. 104a ust. 1 Pr.farm. wynika, że organ zezwalający ma obowiązek przenieść ("przenosi") zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 k.c. (czyli jako przedsiębiorstwo) od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie oraz spełniającego wymagania z pkt 1 i 2 ust. 1 art. 104a ww. aktu.
Nie można także pominąć, że postępowanie wobec Spółki o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej prowadzone jest wobec naruszenia przez Skarżącą przepisów antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm. (Zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie: prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa (pkt 2); jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych – pkt 3). Zatem, jeżeli w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie takiej apteki bada się także czy nabywca spełnia wymagania z art. 99 ust. 3 Pr.farm. (w myśl art. 104a ust. 1 pkt 1 Pr.farm.), to w tym postępowaniu sprawdza się także okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy o cofnięcie zezwolenia, zwłaszcza że to ostatnie postępowanie oparte jest na tej samej podstawie, tyle że dotyczy zbywcy. Należy też zbadać, co kierowało Spółką, przy zbyciu Apteki ogólnodostępnej w trybie art. 551 k.c., czy było np. dążeniem do doprowadzenia do stanu wymaganego przez art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm.
Dlatego, skoro w postępowaniu mającym za przedmiot przeniesienie zezwolenia na prowadzenie danej apteki rolą organów jest zbadanie przesłanek wyszczególnionych w art. 104a ust. 1 Pr.farm., a w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia zaś przesłanek dotyczących zbywcy, to okoliczność, że oba postępowania dotyczą tego samego zezwolenia, nie jest wystarczająca do zawieszenia postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia w przypadku równoczesnego prowadzenia tychże postępowań. Kontynuacja działalności apteki przez nabywcę, zobowiązuje go również do usunięcia wszystkich nieprawidłowości jeżeli zostały stwierdzone w działalności apteki przed jej zbyciem przez dotychczasowego zezwoleniobiorcę (por. wyrok NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1967/21).
Z powyższych powodów, jako dotyczące odmiennego stanu, nie było adekwatne odwoływanie się przez Spółkę do wyroku NSA w sprawie II GSK 875/22.
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w powyższym przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. Chodzi więc o sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1012/22). Przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu.
Należało także podkreślić, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota prejudycjalności wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Kluczowym jest, że w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidziano obligatoryjną przesłankę zawieszenia w przypadku ujawnienia zagadnienia prejudycjalnego, a nie okoliczności faktycznej.
Wobec powyższego na gruncie niniejszej sprawy błędne było założenie organów obu instancji, zaakceptowane przez WSA, że postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia nie mogło zakończyć się do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Poza sporem było też, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia GIF sporne zezwolenie na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej istniało w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego nie można było rozpatrzyć bez odniesienia się do art. 104a Pr.farm., na co zwróciła uwagę Spółka dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wobec tego, że uchybieniami tego samego rodzaju, tj. naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. były dotknięte, zarówno wyrok WSA, jak i zaskarżone postanowienia organów Inspekcji Farmaceutycznej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił także postanowienia organów obu instancji, nie dopatrując się podstaw do zawieszenia kontrolowanego postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną powyżej przez Sąd kasacyjny i przyjmując niezasadność zawieszenia postępowania administracyjnego, przystąpią do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).